CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 avril 2007
Composition	M. Pierre Journot, président; Mme Anne von Moos et M. François Gillard, assesseurs.

 

Recourants

WWF SUISSE, à Zurich, et WWF Vaud, à Vevey, représentés par l'avocat Raphaël DALLEVES, à Sion,

 

  

Autorités intimées

1.

Département des infrastructures, représenté par le Service des routes, à Lausanne,

 

2.

Service des forêts, de la faune et de la nature

 

3.

CONSEIL COMMUNAL DE BASSINS, représenté par l'avocat Daniel PACHE, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Service de l'aménagement du territoire,

  

 

Objet	plan routier
	Recours WWF SUISSE et WWF VAUD c/ décisions du Conseil communal de Bassins du 24 janvier 2006, du SFFN du 2 mai 2006 et du Département des infrastructures du 12 mai 2006 adoptant préalablement un projet de construction d'un chemin d'accès à la parcelle no 496 de la Commune de Bassins

 

Vu les faits suivants

A.                                La Commune de Bassins est propriétaire, sur son propre territoire, de la parcelle no 496 dont une partie est colloquée en zone de villa par le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 28 septembre 1979. La partie constructible, allongée, est séparée du chemin du Sétif par une rangée de parcelles déjà bâties de villas. A son extrémité est, la partie constructible confine au chemin du Sétif, mais, à cet endroit, elle est séparée du chemin par un cordon boisé colloqué en zone forestière.

B.                               En novembre 2004 a été mis à l'enquête publique un projet de construction de 16 villas jumelles sur la parcelle no 496 (CAMAC 63812), impliquant un défrichement pour lequel aucun dossier de demande de défrichement n'avait été établi. Une deuxième enquête publique a eu lieu en avril 2005 pour un projet de 7 villas avec un défrichement de 60  m² (CAMAC 65994). Le Service de l'aménagement du territoire a refusé de délivrer l'autorisation au sens de l'art. 24 LAT pour la réalisation de l'accès à un quartier de villas à travers le cordon boisé. La municipalité a néanmoins levé les oppositions par décision du 29 juin 2005 qui a fait l'objet de divers recours au Tribunal administratif (dossier AC.2005.0150). Rendue attentive au fait que sa décision ne pourrait pas être maintenue puisque le permis de construire ne peut pas être délivré avant l'octroi des autorisations cantonales (art. 75 RATC), la municipalité a annulé sa décision et la cause AC.2005.0150 a été rayée du rôle le 8 décembre 2005.

C.                               Du 24 octobre au 25 novembre 2005 a été mis à l'enquête publique, conformément aux art. 13 ss de la loi cantonale sur les routes (LRou) la création, à travers le cordon boisé déjà décrit, d'un chemin d'accès à la parcelle no 496 depuis le chemin du Sétif, avec défrichement (70 m²) et reboisement compensatoire pour les besoins de la réalisation du nouveau domaine public.

L'autorisation de défricher a été délivrée par le Service des forêts, de la faune et de la nature dans une décision du 2 mai 2006, qui s'y détermine sur les diverses oppositions formulées durant l'enquête.

Le Conseil communal de Bassins s'est prononcé sur le plan dans sa séance du 24 janvier 2006. Sa décision est incorporée, selon la pratique usuelle, dans une lettre de la municipalité datée du 15 février 2006. En bref, le conseil a levé les oppositions et accepté le plan mis à l'enquête portant création d'un domaine public.

Par décision du 12 mai 2006, le Département des infrastructures a décidé d'approuver préalablement le projet de construction du chemin d'accès à la parcelle no 496 depuis le chemin du Sétif au lieudit "Grand Chaney".

La décision du Conseil communal contenue dans la lettre du 15 février 2006 de la municipalité, l'autorisation de défrichement du 2 mai 2006 ainsi que la décision d'approbation préalable du Département des infrastructures du 12 mai 2006 ont été communiquées aux opposants par lettre du Service des routes du 15 mai 2006.

D.                               Par acte du 9 juin 2006, WWF Suisse et WWF Vaud ont recouru contre la décision du Conseil communal du 24 janvier 2006, contre la décision du SFFN du 2 mai 2006 autorisant le défrichement et contre la décision du Département des infrastructures du 12 mai 2006 approuvant préalablement le plan routier.

Les recourants concluent à l'annulation de ces trois décisions. En bref, ils font valoir que le plan général d'affectation qui colloque 10'840 m² de la parcelle 496 en zone de villa remonte à 1979 et qu'il a perdu sa validité faute d'avoir été adapté dans le délai de 8 ans prévu par l'art. 35 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire entrée en vigueur le 1^er janvier 1980. Ils ajoutent que le secteur concerné n'est pas non plus compris dans une partie de l'agglomération déjà largement bâtie au sens de l'art. 36 al. 3 LAT qui définit la zone à bâtir provisoire. Ils en déduisent l'absence de justification du projet routier litigieux et des autorisations délivrées.

La municipalité a conclu au rejet du recours par lettre du 11 juillet 2006. Le Service des forêts et celui des routes, par lettres des 13 et 28 juillet 2006, s'en sont remis à la position du Service de l'aménagement du territoire. Ce dernier s'est déterminé le 4 septembre 2006 en concluant en substance au rejet du recours. Il fait valoir que le plan général d'affectation de Bassins a été modifié à plusieurs reprises avec l'accord du SAT et des autorités cantonales concernées après l'entrée en vigueur de la LAT, si bien que les propriétaires doivent pouvoir compter sur la pérennité du plan selon la jurisprudence (AC.2004.0188 du 2 juin 2005). C'est aux recourants qu'il appartiendrait de démontrer concrètement en quoi le plan général d'affectation serait contraire au principe de l'aménagement du territoire fixé par la LAT.

E.                               Le Tribunal administratif a requis la production des dossiers (y compris les rapports OAT) relatifs aux modifications successives du plan d'affectation communal. Il s'est adressé à cet effet au Service de l'aménagement du territoire, qui a refusé d'entreprendre les recherches nécessaires par lettre du 13 octobre 2006. Interpellée à son tour, la Municipalité de Bassins a produit divers documents requis, puis le Service de l'aménagement du territoire a versé au dossier l'aperçu de l'état de l'équipement avec les feuilles de calculs correspondants.

F.                                Pour ce qui concerne les zones situées aux alentours du secteur litigieux (abstraction faite des mesures de planification intervenues aux abords du village ou ailleurs), l'examen des différents documents ainsi versés au dossier montre ce qui suit:

a) Le secteur litigieux se trouve à quelques centaines de mètres au-dessus du village de Bassins, au pied des pentes boisées du Jura. La zone de villa délimitée par le plan d'extension communal approuvé par le Conseil d'Etat le 28 septembre 1979 occupe pour l'essentiel l'espace situé entre le chemin du Sétif au sud et la route des Montagnes au nord. On trouve en outre, en bordure sud du chemin du Sétif, une bande de parcelles déjà construites de villas, elle-même bordée au sud par la partie constructible de la parcelle no 496. Aux extrémités est et ouest de la zone de villas, le plan communal délimite à l'intérieur de cette zone deux "périmètres de plan de quartier obligatoires" aux lieux-dits "La Trappe" et "Aux Siaux". Au nord ouest, la zone de villas est prolongée jusqu'au pied des forêts par une zone d'utilité publique occupée principalement par une colonie de vacances appartenant à la ville de Genève. Celle-ci jouxte une zone intermédiaire au lieudit "Les Platets". Au nord de la route des Montagnes, le plan d'extension communal de 1979 délimite encore deux bandes de zone intermédiaire aux endroits dénommés "Fin d'Enhaut" et "Buisson Sarrasin".

b) La zone intermédiaire "Buisson Sarrasin", qui forme une bande de terrain s'allongeant entre le chemin des Montagnes et le cordon boisé situé au nord, a fait l'objet d'une procédure de planification légèrement postérieure à celle du plan d'extension communal : le plan d'extension partiel "Buisson Sarrasin", qui affecte ce secteur à la construction, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 24 octobre 1979.

c) L'extrémité est de la zone villa, où le plan d'extension communal délimitait le périmètre d'un plan de quartier obligatoire, a fait l'objet d'un plan d'extension partiel "Au Siaux", approuvé par le Conseil d'Etat le 22 mai 1981, qui délimite à cet endroit des périmètres d'évolution destinés aux constructions familiales comptant au plus deux appartements.

d) La zone intermédiaire "Fin d'Enhaut", qui forme comme le secteur  "Buisson Sarrasin" une bande de terrain qui s'allonge entre la route des Montagnes et le cordon boisé déjà décrit, a été affectée à la construction par le plan partiel d'affectation "La Fin d'Enhaut" approuvé par le Département des infrastructures le 7 décembre 1999. Ce plan affecte à la construction les surfaces situées en limite est et en limite ouest du secteur concerné mais il ménage au milieu de ce secteur une bande intitulée "Aire de dégagement" dont la constructibilité est fortement limitée. Le rapport de présentation (art. 26 OAT) correspondant expose que ce plan partiel d'affectation est conçu de façon à sauvegarder les caractéristiques d'un quartier où prédominent les surfaces réservées à des dégagements. On peut également lire ce qui suit :

"A l'échelle locale, l'aménagement du territoire se réfère à des documents qui ne remplissent plus les conditions de planification exigées par la législation en vigueur. A court ou moyen terme, les autorités communales procéderont à l'établissement soit d'un schéma directeur soit d'un plan directeur qui n'est pas encore formellement exigible. Sans attendre cette échéance, le plan partiel d'affectation de La Fin d'Enhaut a été conçu de façon à respecter un modèle d'urbanisation approprié au cadre dans lequel il s'inscrit (v. plan schématique annexé). Considérant les surfaces importantes affectées à la zone intermédiaire, à la zone périphérique et à la zone de verdure, l'application de ce modèle d'urbanisation, dans les secteurs Buisson Sarrasin et La Fin d'Enhaut pourra se concrétiser une fois réalisée la révision du plan général d'affectation".

e) Le secteur "Petit Chaney", colloqué en zone agricole par le plan d'extension communal de 1979, s'allonge au sud du chemin du Sétif entre l'extrémité de la zone de villa attenante au village de Bassins et le cordon boisé situé à l'extrémité est de la partie constructible de la parcelle no 496 litigieuse (il s'agit du cordon boisé que traverserait le projet routier litigieux). Ce secteur "Petit Chaney" a été passé en zone intermédiaire par un plan partiel d'affectation entré en vigueur le 21 juillet 1982 (ce document manque au dossier mais cela résulte du rapport de présentation cité ci-dessous). Ce secteur a été attribué à la zone villa par un plan partiel d'affectation "Petit Chaney" approuvé par le Département des infrastructures le 10 mars 2000. On lit ce qui suit dans le rapport de présentation (art. 26 OAT) correspondant :

"Occupée à une révision des documents d'urbanisme sur lesquels s'est fondé le plan des zones en vigueur, la municipalité constate :

-    que certaines zones intermédiaires, situées le long du territoire jurassien, devraient être en tout ou partie transférées à la zone agricole,

-    que certains terrains, propriété communale, affectés à la construction se prêtent mal à l'urbanisation,

-    que les zones à bâtir, potentiellement utilisables pour l'habitation de type résidentiel, sont largement occupées,

-    que la modification ponctuelle de certaines délimitation de zones par plans partiel d'affectation est programmée à court ou moyen terme."

f) Le secteur que le plan d'extension communal de 1979 colloquait en zone intermédiaire au lieudit "Les Platets", entre la route des Montagnes au nord et la zone d'utilité publique au sud et à l'ouest (colonie de vacances) a été partiellement transféré en "zone d'équipement I" par un plan partiel d'affectation "Les Platets" approuvé par le Département des institution et des relations extérieures le 8 mars 2006. La zone d'équipement I peut accueillir des constructions, installations et aménagements tels que les équipements d'utilité publique, les équipements de sport, des locaux professionnels et des bâtiments d'habitation pour un exploitant, pour le gardiennage ou pour l'hébergement temporaire.

g) Le secteur de "La Trappe", qui forme l'extrémité ouest de la zone villa du plan d'extension communal de 1979, était désigné par ce plan comme périmètre de plan de quartier obligatoire. Il a fait l'objet d'un plan partiel d'affectation du même nom, approuvé par le Département des institution et des relations extérieures le 6 juin 2006, qui délimite plusieurs aires de construction permettant la réalisation de bâtiments d'habitation comprenant au plus deux logements et des activités compatibles avec l'habitation. On lit dans le rapport d'aménagement correspondant que "sur le territoire de Bassins, les terrains affectés en zone d'habitation de faible densité sont proches d'un état de saturation. Conformément au schéma directeur du 6 juin 2002, dont une copie réduite figure en annexe, les terrains de La Trappe servent au développement de l'urbanisation locale".

h) On constate en consultant le schéma directeur en question que celui-ci, s'agissant de l'affectation du sol, délimite des secteurs de village-hameau, d'extension du village-hameau, des territoires urbanisés ou urbanisables pour l'habitation, des territoires urbanisés ou urbanisables pour le travail, ainsi que, en vert, des territoires peu ou pas bâtis à fonction paysagère ou de dégagement, ainsi qu'un territoire agricole et un territoire forestier. A l'endroit litigieux dans la présente cause, la bande de parcelle déjà construite de villas qui borde immédiatement le chemin du Sétif est en territoire urbanisé ou urbanisable pour l'habitation. En revanche, la partie constructible de la parcelle no 496 (celle que doit desservir le chemin litigieux), de même que le terrain en pente situés au sud, est désignée comme territoire peu ou pas bâti à fonction paysagère ou de dégagement.

L'aperçu de l'état de l'équipement de la Commune de Bassins, daté d'octobre 1997 avec mise à jour en avril 2001, distingue diverses surfaces selon leur subdivision en zone, selon l'état de la construction et selon l'état de l'équipement. A l'endroit litigieux, la bande de parcelle déjà construite de villas qui longe le chemin du Sétif est désignée comme surface bâtie ou largement bâtie entièrement équipée (code 1Aa) tandis que la partie constructible de la parcelle litigieuse no 496 est désignée comme non bâtie et non équipée (code 2Ac).

G.                               Le dossier a été transmis en consultation au conseil des recourants.

Les parties ont été informées que la cause paraissait en état d'être jugée sur la base du dossier et qu'elle serait soumise à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction. Le Tribunal a décidé de passer au jugement, en particulier sans procéder à l'inspection locale requise dans le recours, pour le motif que les divers documents et les plans d'affectation figurant au dossier permettent de constater les faits pertinents de manière complète.

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion (v. p. ex. AC.2001.0215 du 31 janvier 2003) d'examiner la situation des plans d'affectation antérieurs à l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1980, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Il a rappelé que l'art. 21 LAT a la teneur suivante:

Art. 21 Force obligatoire et adaptation

Les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun.

Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est en principe exclu de procéder au contrôle de la validité d'un plan d'affectation au stade de la délivrance du permis de construire. La jurisprudence l'admet toutefois lorsque les circonstances de fait ou les conditions légales se sont, depuis l'adoption du plan, modifiées dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions d'utilisation peut avoir disparu, ce grief pouvant être soulevé par un propriétaire tant pour son propre fonds que pour les fonds voisins (ATF 127 I 103 consid. 6b).

Le principe de la stabilité des plans issu de l'art. 21 LAT ne s'applique qu'aux plans d'affectation qui ont été établis sous l'empire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et dans le but d'en concrétiser les buts et principes: ils bénéficient d'une présomption de validité. Cette présomption n'existe pas pour les plans qui n'ont pas été adaptés aux exigences du droit fédéral (ATF 127 I 103 consid. 6b aa).

2.                                La conformité au droit fédéral d'une mesure d'aménagement s'apprécie du point de vue procédural et du point de vue matériel (ATF 1A.155/1999 du 22 mai 2000, consid. 2b).

Du point de vue procédural, une mesure d'aménagement du territoire est conforme aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire lorsqu'elle satisfait aux exigences de cette loi en matière de démocratie (participation de la population, art. 4 LAT), de protection juridique (art. 33 LAT), et qu'elle a été adoptée par l'organe (communal) ordinaire de planification fixant la zone à bâtir avec l'approbation de l'autorité cantonale (ATF 117 Ib 4, consid. 3b).

En l'espèce, ces exigences ne sont pas en cause car la procédure d'adoption des plans d'affectation, dont les principes essentiels n'ont pas subi de changement notable depuis plusieurs décennies, respectait les exigences du droit fédéral actuel déjà avant l'entrée en vigueur de la LAT.

3.                                Du point de vue matériel, l'arrêt précité (ATF 117 Ib 4, consid. 3a bb) a précisé que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire exige que la zone à bâtir soit limitée dans la mesure compatible avec l'utilisation mesurée du sol et avec une répartition adéquate des territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques (art. 22 quater al. 1 aCst, art. 1 et 3 LAT). Les zones à bâtir ne doivent comprendre au plus que les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis, ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT). L'examen de la conformité à la LAT de la planification antérieure à l'entrée en vigueur de cette loi ne se fait pas pour chaque parcelle ou quartier pris individuellement. C'est dans son ensemble que la planification communale doit respecter les exigences de la LAT. La planification d'une partie du territoire communal doit tenir compte de l'ensemble du concept de planification pour toute la commune et on ne peut pas en juger sans examiner le sort des secteurs comparables dans la planification (ATF 122 II 326 consid. 5b).

 Le Tribunal fédéral a jugé que lorsque les cantons n'ont pas respecté le délai au 31 décembre 1987 qui leur est imparti par l'art. 35 al. 1 lit. b LAT pour établir des plans d'affectation conformes aux exigences fédérales, il n'en résulte pas que les plans adoptés sous l'ancien droit soient globalement invalides. Ces plans perdent cependant leur validité pour ce qui concerne la délimitation de la zone à bâtir. En conséquence, cette dernière est définie par la règle subsidiaire de l'art. 36 al. 3 LAT (ATF 127 I 103, consid. 6 b bb).

En l'espèce, les recourants contestent la justification du projet de chemin d'accès en faisant valoir en somme que la collocation en zone de villas du terrain à desservir reposerait sur le plan général d'affectation  de 1979 qui aurait perdu sa validité faute d'avoir été adapté dans le délai de 8 ans prévu par l'art. 35 LAT et que le secteur concerné ne serait pas non plus compris dans une partie de l'agglomération déjà largement bâtie au sens de l'art. 36 al. 3 LAT.

Il est exact que le territoire de la Commune de Bassins est régi par un plan d'affectation communal dont la procédure d'enquête publique remonte à 1978 et dont l'approbation par le Conseil d'Etat est antérieure de quelques mois à l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1980, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. En soi, ce plan d'affectation qui n'a pas été adopté sous l'empire de cette loi fédérale, tout comme les plans qui ne seraient pas conformes à cette loi, ne bénéficient pas du principe de la stabilité des plans (ATF 118 Ia 151, 114 Ia 32; v. par exemple ATF 1P.611/2001 du 25 janvier 2002). C'est probablement en cela que le rapport de présentation (art. 26 OAT) du plan partiel d'affectation "La Fin d'Enhaut" considère que l'aménagement du territoire communal se réfère à des documents qui ne remplissent plus les conditions de planification exigées par la législation en vigueur. Il est exact également que dans le schéma directeur du 6 juin 2002, la partie constructible de la parcelle no 496 n'est pas désignée comme territoire urbanisé ou urbanisable pour l'habitation, mais comme territoire peu ou pas bâti à fonction paysagère ou de dégagement. Il ne s'agit toutefois pas là d'un plan d'affectation régissant de manière contraignante le statut du sol comme seul peut le faire un plan d'affectation. Pour le surplus, l'examen des différents documents de planification figurant au dossier montrent que depuis l'adoption du plan communal de 1979, divers secteurs aux alentours de la zone villa située au-dessus du village de Bassins ont été progressivement ouverts à la construction au fil des années. C'est ainsi que les "périmètres de plan de quartier obligatoires" situés à l'intérieur de la zone de villa ont effectivement fait l'objet de plan partiel d'affectation consacrant le caractère constructible de ces secteurs. En outre, les différents secteurs de zones intermédiaires délimités par le plan de 1979 ont été successivement affectés à la construction par des plans partiels d'affectation qui ont reçu l'approbation de l'autorité cantonale en application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Ainsi en va-t-il des secteurs de zones intermédiaires "Buisson, Sarrasin" et "Fin-d'Enhaut" en 1979 et en 1999, respectivement. Il en est allé de même du secteur "Les Platets" en 2006. Enfin, on trouve même, à proximité immédiate de la zone litigieuse, un secteur dénommé "Petit Chaney" qui était colloqué en zone agricole dans le plan de 1979 et qui, passé en zone intermédiaire en 1982, est devenu constructible en 2000. Ainsi, l'ensemble de ces mesures de planification, adoptées conformément au droit fédéral en vigueur depuis 1980, montre que la zone à bâtir a été progressivement étendue dans le secteur concerné. On peut même supposer que si l'autorité cantonale compétente avait, à l'occasion de l'une ou l'autre de ces mesures de planification, constaté que la collocation en zone constructible du secteur aujourd'hui litigieux n'était pas conforme au droit fédéral, elle aurait selon toute vraisemblance exigé que la surface litigieuse soit retirée du périmètre constructible existant dans la partie du territoire communal située au-dessus du village. Dans ces  conditions, le secteur de zone de villa approuvé avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire doit être considéré comme ayant été adapté aux exigences du droit fédéral si bien qu'il bénéficie du principe de la stabilité des plans.

4.                                Au vu de ce qui précède, c'est à tort que les recourants contestent la justification du projet routier litigieux et des autorisations délivrées en faisant valoir que la zone que le chemin projeté devrait desservir ne serait pas affecté à la construction de manière conforme au droit fédéral. Le recours doit ainsi être rejeté aux frais des recourants.

La Commune de Bassins ayant participé à l'échange d'écritures sans assistance d'un avocat, qui n'a été mandaté qu'à la fin de la l'instruction, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Conseil communal de Bassins du 24 janvier 2006, l'autorisation de défrichement du 2 mai 2006 ainsi que la décision du 12 mai 2006 du Département des infrastructures approuvant préalablement le plan routier sont maintenues.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants WWF Suisse et WWF Vaud, solidairement entre eux.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 avril 2007

                                                          Le président :

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.