CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 novembre 2006
Composition	M. Alain Zumsteg, président;  M. François Despland  et M. François Gillard, assesseurs.

 

Recourante

Birgit THOMSEN-GUTH, à Grandvaux, représentée par Me  Mohamed MARDAM BEY, avocat, à Genève,

  

Autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, Service de l'aménagement du territoire,

  

Autorité concernée

Municipalité de Grandvaux, représentée par Me Jacques BALLENEGGER, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours Birgit THOMSEN-GUTH c/Département des institutions et des relations extérieures (retard à statuer)

 

Vu les faits suivants

A.                      Birgit Thomsen-Guth est propriétaire à Grandvaux d’une part de propriété par étages représentant 50 % de la parcelle de base no 1954, lui conférant un droit exclusif sur l’une des deux villas jumelles construites sur ce fonds (no 35 du chemin de la Bovarde). L’autre villa (no 37) est propriété de M. Christoph Altmikus, qui l’a acquise le 19 décembre 2002 d’Alexandra et Dominique Baour. D’une surface de 1'320 m², la parcelle no 1954 est un terrain en forte pente, orienté vers le sud. Sa partie supérieure, au nord, forme une place goudronnée permettant l’accès et le stationnement des véhicules. On accède aux villas jumelles, situées en contrebas, par des escaliers.

Contiguë au nord et dominant la parcelle no 1954, se trouve la parcelle no 1964. D’une surface de 2'080 m², ce bien-fonds est également constitué en propriété par étages, formée de deux parts égales respectivement copropriétés de Sandro et Elena Londei et de Sébastien et Fabienne Losey.

B.                               En juillet 1995, ceux-ci ont mis à l’enquête publique le projet de construction des villas jumelles qu’ils habitent aujourd’hui (nos 31 et 33 du chemin de la Bovarde). D’entente avec les copropriétaires de la parcelle no 1954, le projet comprenait, indépendamment de la construction principale comportant en façade sud deux garages semi enterrés formant terrasse au niveau du rez-de-chaussée, la construction, à cheval sur la limite entre les parcelles nos 1954 et 1964, d’un groupe de cinq garages enterrés destinés aux copropriétaires de la parcelle no 1954, ainsi qu’à un tiers. Ces garages ont été érigés au bénéfice d’un droit de superficie constitué le 21 novembre 1995 (DDP Grandvaux/591) dont Mme Thomsen-Guth est copropriétaire pour deux cinquièmes et M. Altmikus pour deux autres cinquièmes. Ils s’ouvrent sur la place goudronnée aménagée dans la partie supérieure de la parcelle no 1954. Leur toiture est aménagée de manière à servir de place d’accès et de stationnement aux villas jumelles des époux Londei et Losey. Le droit de superficie est pour cela grevé en faveur de la parcelle no 1964 d’une servitude de passage et places de parc sur la toiture des garages.

Les plans mis à l’enquête du 26 juillet au 16 août 1995, non signés par les copropriétaires de la parcelle no 1954 (à l’exception du plan du situation du géomètre) sont peu précis sur la manière d’aménager la place carrossable devant les villas jumelles des époux Londei et Losey, en particulier dans le prolongement vers l’ouest de la terrasse formée par la toiture des garages enterrés. On comprend qu’au niveau des garages la terrasse se termine par une acrotère en béton, surmontée d’une barrière ; en revanche, dans le prolongement de la façade des garages, les plans figurent simplement un « mur existant à démolir » sans indiquer précisément par quoi il devrait être remplacé ; il n’existe en particulier aucune coupe à cet endroit qui permette de comprendre comment on passe de la place de stationnement devant les villas projetées (alt. 678,3 environ) à celle de la place d’accès et de stationnement de la parcelle 1954 (alt. 675 environ).

L’enquête publique n’a pas suscité d’oppositions, et le permis de construire a été délivré le 13 novembre 1995. Les travaux se sont achevés au début 1997.

C.                     Le 2 mai 1997, les époux Baour sont intervenus auprès de la municipalité pour lui signaler que, sur certains points, les travaux réalisés ne paraissaient pas conformes aux plans mis à l’enquête, notamment qu’un couvert empiétant sur la parcelle no 1954 avait été construit dans le prolongement des garages, au lieu d’un mur contigu. La municipalité a effectivement constaté des divergences entre les documents d’enquête et les travaux réalisés, au sujet desquels elle a demandé des explications à l’architecte des constructeurs. Il s’en est suivi un abondant échange d’écritures jusqu’à ce que soit produit, le 13 mars 1998, un relevé des constructions réalisées, dont il ressort notamment qu’un couvert, qui ne figurait pas sur les plans d’enquête, a été aménagé dans le prolongement des garages, sous la place donnant accès aux villas des époux Londei et Losey. Cette construction, en béton armé, empiète sur la parcelle no 1954, en particulier sur une surface dont Mme Thomsen-Guth a la jouissance exclusive à titre de place de parc.

D.                     Donnant suite à la demande de la Municipalité de Grandvaux, les constructeurs ont présenté, le 8 octobre 1998, une demande de mise à l’enquête complémentaire pour la régularisation des travaux réalisés de part et d’autre de la limite des parcelles nos 1954 et 1964, ainsi que pour l’aménagement de nouveaux murs de soutènement. La lettre accompagnant la demande précisait que celle-ci n’était pas signée par les propriétaires de la parcelle no 1954 en raison du différend qui les opposait à leurs voisins. Après avoir vainement tenté d’amener les intéressés à un arrangement qui aurait permis de régler la question des empiètements sur la parcelle no 1954 aussi bien sur le plan du droit civil que du droit administratif, la municipalité a fait procéder à la mise à l’enquête complémentaire du 15 octobre au 3 novembre 1999 (enquête no C-146-083-01-99-M). Mme Thomsen-Guth a formé opposition le 14 octobre 1999. En substance, elle relevait qu’elle n’avait pas signé les plans mis à l’enquête et qu’elle n’approuvait pas les travaux réalisés, non conformes à la demande initiale de permis de construire. Les époux Baour ont également fait opposition le 26 octobre 1999.

Considérant que le problème devait d’abord être réglé sur le plan du droit civil, la municipalité s’est à nouveau efforcée, par l’entremise de son avocat, d’amener les intéressés à un arrangement.

Le 28 décembre 2000, Mme Thomsen-Guth s’est adressée au Département des infrastructures pour se plaindre de ce que le couvert en béton érigé sans autorisation à l’ouest des garages n’avait toujours pas fait l’objet d’une « décision de mise en conformité  comme le prévoit l’art. 105 LATC ». Elle demandait au département de statuer à la place de l’autorité communale. Le département a répondu à cette requête le 6 avril 2001, refusant de se substituer à la municipalité, mais invitant cette dernière à examiner le statut du couloir litigieux « et à prendre, le cas échéant, les mesures qui s’imposent auprès des propriétaires concernés ».

Le 14 mai 2001, Mme Thomsen-Guth a fait savoir à la municipalité qu’elle restait dans l’attente d’une décision formelle au sens de l’art. 105 LATC.

E.                               Le 21 juillet 2004, Mme Thomsen-Guth a recouru au Tribunal administratif contre « le refus de statuer de la Municipalité de Grandvaux dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire no C-146-083-01-99-M) ». Elle concluait principalement à ce qu’un délai à dire de justice soit fixé à la municipalité pour statuer sur la procédure No C-146-083-01-99-M.

F.                                Le Tribunal administratif a admis le recours le 28 février 2006. Il a fixé à la Municipalité de Grandvaux un délai d'un mois dès la notification des considérants de son arrêt pour statuer sur la demande d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei (arrêt AC.2004.0153).

Les considérants de cet arrêt ont été communiqués aux parties par voie postale le jour même.

G.                               Le 12 avril 2006, Mme Thomsen Guth s'est adressée au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour l'informer que la municipalité n'avait pas statué dans le délai fixé par le Tribunal administratif et pour inviter ledit département à statuer à sa place, en application de l'art. 114 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). Le 26 mai 2006, le Service de l'aménagement du territoire a invité la Municipalité de Grandvaux à lui indiquer à quelle échéance elle entendait prendre la décision qui lui incombait. La municipalité a répondu un mois plus tard qu'elle souhaitait régler une autre affaire concernant la parcelle no 1964 (construction d'un cabanon de jardin) "avant de relancer celle du couvert litigieux". Le Service de l'aménagement du territoire a communiqué cette réponse à Mme Thomsen Guth le 5 juillet 2006; il ajoutait :

"S'agissant des délais à respecter par notre département, nous devons préciser que ceux prévus par l'article 114 al. 4 LATC ne s'appliquent pas directement dans le cas d'espèce. Selon le texte légal, c'est en effet le constructeur ("l'instant à l'autorisation") qui peut requérir la mise en oeuvre de l'autorité cantonale, et non le propriétaire voisin. Vous n'êtes donc, dans le cas d'espèce, pas en situation d'exiger que le département cantonal statue en lieu et place de la municipalité, dans le délai de vingt jours fixés par la loi.

Il n'en demeure pas moins que le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire est susceptible d'exercer, notamment au nom du Conseil d'Etat, un pouvoir de surveillance dans ce domaine (art. 9 et 10 LATC). Raison pour laquelle nous sommes intervenus dans ce dossier."

H.                               Le 3 juillet 2006, Mme Thomsen a recouru au Tribunal administratif contre le refus du Département des institutions et des relations extérieurs, Service de l'aménagement du territoire, de statuer dans le cadre de la procédure de l'autorisation de construire no C-146-083-01-99-M. Elle concluait à ce que ledit service soit invité à statuer, dans un délai de vingt jours, à la place de la municipalité défaillante.

Dans sa réponse du 24 juillet 2006, le Service de l'aménagement du territoire conclut au rejet du recours. Se référant à sa lettre du 5 juillet 2006, il fait valoir que Mme Thomsen-Guth fait une "mauvaise interprétation de l'art. 114 al. 4 LATC". Il explique en outre :

"D'une manière plus générale, nous estimons que nos possibilités d'intervention dans un cas comme celui d'espèce sont limitées. A l'intérieur de la zone à bâtir, il revient en effet prioritairement aux autorités communales d'exercer leurs compétences de police de constructions (cf. not. art. 17 al. 1 LATC, art. 104 LATC). En dehors des quelques cas spécifiques prévus par la LATC (par ex. art. 114 al. 4 LATC, inapplicable en l'occurrence), l'administration cantonale ne peut en principe pas prendre de décision en lieu et place des communes, sauf circonstances très particulières relevant par exemple d'une négligence grave (art. 144 de la loi sur les communes, du 28 février 1956 - LC).

Il s'ajoute à cela que dans l'hypothèse où un administré est mécontent d'une décision de compétence communale (par ex. s'il estime que la municipalité tarde à statuer), il peut la contester, au moyen d'un recours, auprès du Tribunal administratif. A cet égard, l'autorité administrative cantonale doit donc également se montrer attentive à ne pas empiéter sur les compétences judiciaires de votre Tribunal."

La municipalité a formulé des observations le 4 septembre 2006; elle s'en remet à justice quant à la recevabilité et au bien-fondé du recours.

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 114 al. 1 LATC, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire dans les trente jours suivant le dépôt d'une demande conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner (al. 1). Ces délais sont prolongés si la mise à l'enquête a eu lieu durant la période du 24 décembre au 2 janvier (al. 2) ou lorsqu'une autorisation ou une approbation cantonale doit être requise (al. 3). L'al. 4 dispose en outre :

"Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le Département des infrastructures statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui suivent."

Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, la Commission de recours en matière de constructions avait jugé que les dispositions correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel art. 114 LATC, qui prévoient que la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire dans les trente jours qui suivent le dépôt de la demande ou la réception de l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise, est une simple prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si une décision d'octroi ou de refus du permis de construire tarde, seul le constructeur est en principe fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de motifs légitimes d'incriminer le retard dans la mesure où il n'a pas compromis leurs intérêts (prononcé No 4430, du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred Berger et consorts c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Cette jurisprudence, à laquelle le Tribunal administratif s’est rallié (arrêt AC.1991.0098 du 2 février 1993), n'est toutefois pas applicable dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, la demande de permis porte sur des travaux réalisés sans autorisation - ou de manière non conforme à l’autorisation donnée - et vise à en obtenir la régularisation. En pareil cas, l’absence de décision municipale ou le retard à statuer est de nature à porter atteinte aux intérêts de tiers, tels que les voisins, puisqu’ils reviennent à tolérer, sans se prononcer sur sa régularité, une situation de fait de nature à leur porter préjudice (arrêt AC.2004.0153 du 28 février 2006).

C'est donc à tort que le département intimé croit pouvoir se défausser de ses responsabilités au motif que la recourante n'est pas "l'instant à l'autorisation". La recourante a indubitablement droit à ce qu'une décision soit prise, ce que ne pouvait pas ignorer le département intimé, à qui la recourante avait communiqué l'arrêt susmentionné. L'art. 114 al. 4 doit permettre à celui qui se trouve confronté à un retard injustifié à statuer sur une demande de permis de construire d'obtenir rapidement une décision; c'est pourquoi la loi prévoit qu'après une ultime mise en demeure, le département statue en lieu et place de la municipalité défaillante. Un recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif, qui ne peut avoir pour effet que d'enjoindre l'autorité communale à statuer, n'a manifestement  pas toujours un effet suffisant, comme le montre la présente cause.

2.                                On ne peut au surplus que s'étonner de l'inaction de la Municipalité de Grandvaux et des explications qu'elle donne à ce sujet. On ne voit en effet pas qui, à part elle, aurait pu contester auprès du Tribunal fédéral l'obligation qui lui était faite de statuer sur la demande d'autorisation de construire déposée le 7 octobre 1998. Au demeurant le recours de droit public n'a pas effet suspensif, de sorte que l'arrêt du Tribunal administratif était immédiatement exécutoire. On est encore plus surpris de lire dans la réponse de la municipalité que celle-ci "s'apprêtait à donner suite à l'injonction formulée, lorsque la recourante a choisi de porter le débat devant l'autorité cantonale". Si l'on comprend bien, dès l'instant où la recourante se plaignait - à juste titre - de ne pas obtenir de décision, la municipalité a retenu cette décision en attendant que le département l'invite à la rendre ou statue à sa place. Pareille attitude est incompréhensible.

3.                                Conformément à l'art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1). Le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (al. 2). Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat (al. 3).

En l'occurrence le recours doit être admis et le département invité à statuer, de sorte que l'Etat apparaît comme la partie déboutée. L'incompréhensible inaction de la municipalité a toutefois également largement contribué à provoquer la présente procédure, de sorte que, même si la Commune de Grandvaux n'a pas formellement conclu au rejet du recours, il apparaît équitable de mettre à sa charge un émolument réduit, ainsi que la moitié des dépens auxquels a droit la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Le Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire, est invité à donner suite sans délai à la requête de Birgit Thomsen-Guth, en fixant à la Municipalité de Grandvaux un ultime délai de dix jours pour statuer sur la demande d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei, et, si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, pour statuer à sa place sur ladite demande dans les vingt jours qui suivent.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Grandvaux. Le solde des frais est laissé à la charge de l'Etat.

IV.                              L'Etat de Vaud, par son Service de l'aménagement du territoire, versera à Birgit Thomsen-Guth une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

V.                                La Commune de Grandvaux versera à Birgit Thomsen-Guth une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

mad/Lausanne, le 20 novembre 2006

                                                          Le président:                                  

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.