CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 21 septembre 2007

Composition

M. François Kart, président; M. Georges Arthur Meylan et M. Olivier Renaud, assesseurs.

Recourant

Philippe DUBUGNON, à Bougy-Villars, représenté par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Municipalité de Bougy-Villars, représentée par Denis BETTEMS, avocat à Lausanne.

Objet	permis de construire
	Recours Philippe DUBUGNON c/ décision de la Municipalité de Bougy-Villars du 26 juin 2006 (mise en conformité d'une annexe sur la parcelle 481 de Bougy-Villars)

Vu les faits suivants

A. En date du 27 décembre 2004, le Tribunal administratif a rendu un arrêt (cause AC.2003.0251), dont la partie fait avait la teneur suivante :

"(...)

A. Philippe Dubugnon est propriétaire de la parcelle 481 du cadastre de la Commune de Bougy-Villars. Cette parcelle est colloquée en zone d'habitation individuelle A, selon le Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, légalisé le 6 mars 1996 (ci-après RPGA). Ce bien-fonds est situé sur une pente orientée du nord au sud. Il présente une surface de 4'445 m² et supporte actuellement une villa individuelle (ECA 206) et une annexe (ECA 296), totalisant une emprise au sol de 199 m².

B. La construction de cette annexe a fait l'objet de plusieurs projets.

Philippe Dubugnon a tout d'abord mis à l'enquête, du 29 juillet au 8 août 1983, la construction d'un garage pour trois voitures et un couvert, comportant une demande de dérogation aux distances réglementaires aux limites de propriété, dès lors que cette annexe devait être implantée à 3 mètres de la limite nord de la parcelle. Le Service de l'Aménagement du territoire s'est opposé à cette construction au motif qu'une construction abritant plus de deux voitures ne pouvait être considérée comme une dépendance et ne pouvait par conséquent s'implanter à l'intérieur des espaces réglementaires. La municipalité n'a dès lors pas délivré le permis de construire.

C. Un second projet de construction de l'annexe a été mis à l'enquête publique du 4 au 14 novembre 1983. Ce projet ne comprenait aucune demande de dérogation aux distances réglementaires, Philippe Dubugnon ayant entre temps acquis du propriétaire voisin quelques 20 m² de terrain et modifié la construction de telle sorte qu'au lieu de comporter trois portes de garage, elle n'en comportait que deux, plus larges. L’annexe était ainsi décrite dans la demande de permis de construire comme un garage pour 2 voitures et un couvert. Pour le surplus, la construction présentait les mêmes caractéristiques, le même volume et la même implantation. Les plans mis à l'enquête figuraient une annexe de 70 m² au sol, comportant une toiture à deux pans avec croupes, dont le faîte était orienté du nord au sud, soit perpendiculairement à celui du bâtiment principal. L'angle sud-est de l'annexe se situait à environ deux mètres de l'angle nord-ouest du bâtiment principal. Ses angles nord-est et nord-ouest étaient situés respectivement à 5 et 6 mètres de la nouvelle limite nord de la parcelle 481, modifiée avec l'achat de terrain évoqué plus haut. La construction projetée comportait un rez permettant d'accueillir deux véhicules, ainsi qu'un avant-toit prolongé en façade pignon (sud) créant un couvert destiné à abriter un barbecue construit en dur et surmonté d'une cheminée. Ce couvert présentait une surface de 13,9 m² environ. Le projet prévoyait également de relier les angles des deux bâtiments par un mur de deux mètres de long environ et percé d'une porte. Selon les plans d'architecte, le volume situé dans les combles de l'annexe était affecté à l'usage d'un galetas, éclairé par quatre châssis rampants. Le permis de construire a été délivré le 22 novembre 1983.

D. La construction de cette annexe avait commencé lorsque, par courrier du 5 juin 1984, la Municipalité de Bougy-Villars a ordonné à Philippe Dubugnon la cessation des travaux, au motif que la réalisation n'était pas conforme aux plans mis à l'enquête. Un rendez-vous fut pris pour la visite du chantier par des représentants de l'autorité municipale. A cette occasion, il fut constaté que des amenées d'eau avaient été créées et des conduites mises en attente de recevoir des installations sanitaires. Philippe Dubugnon expliqua, dans un courrier du 14 juin 1984, qu'il avait effectué quelques travaux préparatoires pour d'éventuelles transformations futures, ajoutant qu'il préférait faire un petit investissement avant de couler la dalle pour éviter des frais importants le jour où il pourrait "éventuellement (sous réserve d'autorisation) mettre des appareils sanitaires". Son architecte confirma la réalisation, non autorisée par le permis du 22 novembre 1983, d'un escalier en béton armé du rez au galetas et "d'un équipement pour une petite salle d'eau éventuelle, servant à recevoir un w.c., un lavabo et un bac de douche". Dans un courrier subséquent adressé à la municipalité, l'architecte expliquait également que la hauteur de la construction avait été augmentée de 15 centimètres environ, en raison de la pose d'une isolation sur chevrons, en lieu et place d'une isolation entre chevrons, et que son client souhaitait installer une paroi pliante vitrée devant le couvert, afin de permettre une utilisation du barbecue en cas de mauvais temps. Il demandait à l'autorité municipale de dire si ces modifications du projet initial nécessitaient une nouvelle mise à l'enquête.

La municipalité répondit par courrier du 26 juin 1984 qu'elle exigeait soit la réalisation de la construction conformément aux plans d'enquête, soit une nouvelle mise à l'enquête tenant compte des modifications apportées aux plans initiaux. Dans un courrier du 18 juillet 1984, Philippe Dubugnon informa l'autorité municipale qu'il souhaitait "ne pas remettre les plans à l'enquête publique mais (…) terminer les travaux conformément à ces derniers", énumérant certaines modifications qui n'entraînaient selon lui "aucune dérogation", à savoir la hauteur du faîte, la création de l'escalier, le déplacement d'un mur intérieur et de la cheminée. La municipalité prit acte, le 25 juillet 1984, de ce que la construction serait érigée conformément aux plans mis à l'enquête du 4 au 14 novembre 1983, et, par conséquent, que le toit serait rabaissé à la hauteur prévue initialement et qu'il n'y aurait ni douche, ni w.c. à l'étage. Elle autorisa en revanche la modification de l'escalier et le déplacement du mur et de la cheminée et indiqua que tout serait contrôlé à la fin des travaux. Estimant qu'il avait été mal compris, Philippe Dubugnon indiqua qu'il s'attendait à "pouvoir terminer ces travaux tels qu'entrepris, sans avoir à modifier ce qui était exécuté". Il joignait à ce courrier du 31 août 1984 trois jeux de plans, aux fins de faire procéder à une mise à l'enquête complémentaire "pour obtenir l'autorisation d'achever le bâtiment tel qu'il est commencé".

Par courrier du 6 septembre 1984, la municipalité exigea le dépôt d'un dossier complet de mise à l'enquête complémentaire (plans d'architecte, plan de situation, formule officiel de demande de permis), considérant que le garage n'avait pas été construit conformément au permis délivré le 22 novembre 1983.

E. Le dossier complet du projet modifié fut mis à l'enquête publique complémentaire du 21 septembre au 1^er octobre 1984. Par rapport à la construction autorisée le 22 novembre 1983, les plans figurent les modifications suivantes: la toiture a été rehaussée; le mur séparant le couvert du garage, l'escalier et la cheminée ont été déplacés; le couvert comporte un lavabo; un galandage a été créé au premier étage, afin d'aménager au nord un local désigné sur les plans comme "réduit". Le galetas est toujours désigné comme tel. Le permis de construire relatif à ces modifications a été délivré le 9 octobre 1984. Le permis d'habiter/d'utiliser a été accordé le 12 septembre 1985.

F. Par courrier adressé à la municipalité le 13 avril 1989, Philippe Dubugnon a demandé l'autorisation de fermer son couvert par la pose d'une porte-fenêtre pliante, afin de pouvoir profiter de cet espace durant la mauvaise saison. Considérant la minime importance de ces travaux, la municipalité les a autorisés en les dispensant d'une enquête publique en application de l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Par la suite, Philippe Dubugnon s'est adressé une nouvelle fois à la municipalité pour obtenir l'autorisation d'agrandir ce couvert en déplaçant la porte-fenêtre de 1,3 mètres vers le sud. Après avoir obtenu les plans relatifs à cette modification, la municipalité a dispensé d'enquête ces travaux et les a autorisés par décision du 31 juillet 1991. Philippe Dubugnon a encore modifié ce projet, en sorte que les joues de la véranda puissent être réalisées en murs de briques avec crépi, modification que la municipalité a autorisée sans enquête par décision du 6 juin 1996.

G. Le 15 avril 2003, la municipalité a convoqué Philippe Dubugnon pour qu'il s'explique au sujet de l'aménagement d'une chambre habitable dans le galetas de l'annexe, ainsi que d'une salle de bain dans le réduit, comportant un lavabo, un w.c. et une baignoire. Elle avait en effet constaté ces aménagements à l'occasion de l'examen d'une demande de permis visant la construction, sur le solde de la parcelle 481, de deux villas individuelles avec garages et piscines. A cette occasion, Philippe Dubugnon a admis que son annexe était aujourd’hui habitable, tout en expliquant que cette affectation existait depuis toujours et qu'elle était connue de la municipalité. Le 29 juillet 2003, il a fait parvenir à cette autorité, par l'intermédiaire de son conseil, un plan des aménagements effectués, désignant le galetas comme une "chambre indépendante" et le réduit comme "bain-wc".

H. Le 30 octobre 2003, la Municipalité de Bougy-Villars a adressé à Philippe Dubugnon le courrier suivant:

"A l'examen de la demande de permis de construire deux bâtiments sur la parcelle 481, la Municipalité a constaté que vous aviez transformé en studio le galetas de votre dépendance. Elle vous a demandé des explications et vous avez prétendu être au bénéfice d'une autorisation donnée en son temps. Vous n'avez cependant pas été capable d'en apporter la preuve.

Après recherches, la Municipalité a constaté que vous n'aviez jamais été au bénéfice d'une quelconque autorisation de transformer votre dépendance. Cette question a été débattue lors d'une séance qui s'est tenue à Bougy-Villars le 5 juin 2003 en présence d'une délégation de la Municipalité comprenant Messieurs Ch.-H Meylan, Syndic, D. Salomé, Municipal des travaux, Madame D Bayard, Municipale, le Conseil de la Commune, Maître D. Bettems, votre conseil Maître Ph.-E Journot et vous-même. A cette occasion, vous vous êtes engagé à déposer dans les meilleurs délais une demande de transformation en vue de régulariser la situation existante.

Par lettre du 7 juillet 2003, Maître Journot nous a confirmé ce qui suit: "En ce qui concerne le dépôt d'une demande, accompagnée de plans, destinée à régulariser l'affectation de l'annexe, M. Dubugnon va adresser tout prochainement ces documents à la Municipalité…".

A ce jour, la Municipalité constate qu'elle n'est pas en possession des documents nécessaires, en dépit des promesses faites. En effet, elle n'a reçu qu'une vue en plan des aménagements intérieurs réalisés, qui lui a été transmise par lettre du 29 juillet 2003.

Le 29 août 2003, notre avocat, Maître Bettems, vous a demandé, par l'intermédiaire de Maître Journot, de déposer une demande d'autorisation de construire en bonne et due forme comportant questionnaires, plan de situation, plans et coupes, ceci conformément aux art. 103 et suivants LATC. Cette lettre s'est heurtée à une fin de non-recevoir en date du 19 septembre 2003.

Vu ce qui précède, la Municipalité de Bougy-Villars:

- Constate que les travaux litigieux ont été réalisés sans autorisation, ni permis de construire;

- Dit qu'une telle intervention, qui a eu pour effet de transformer une dépendance en local habitable, ne saurait être dispensée de l'enquête publique;

- Ordonne en conséquence à Philippe Dubugnon de soumettre à l'enquête publique toutes les réalisations exécutées sans permis et lui impartit à cet effet un délai au 30 novembre 2003;

- Dit qu'à défaut de dépôt des plans et questionnaires dans le délai précité, il sera ordonné la démolition des constructions réalisées sans droit et l'interdiction d'utiliser les locaux ainsi réalisés. (…)" (suivent l'indication des voies de recours).

I. Par courrier du 20 novembre 2003, Philippe Dubugnon a sollicité de la municipalité qu'elle rapporte cette décision, arguant en substance que l'affectation du galetas en chambre habitable et celle du réduit en salle de bain était connue de l'autorité municipale, à tout le moins qu'elle aurait été autorisée par la délivrance du permis d'habiter/ utiliser. Subsidiairement, il faisait valoir que ce changement d'affectation était de minime importance au sens de l'art. 72d du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC) et que, par conséquent, la municipalité pouvait l'autoriser sans enquête publique au vu du plan des aménagements transmis le 29 juillet 2003. Il indiquait que son courrier devait être considéré comme un recours au Tribunal administratif contre la décision du 30 octobre 2003, pour le cas où l'autorité intimée refusait de la rapporter.

J. La municipalité a refusé de donner suite à la requête du Philippe Dubugnon et a transmis au Tribunal administratif le courrier du 20 novembre 2003 à valoir comme recours. Le Tribunal a ordonné un double échange d'écritures. Dans son mémoire complémentaire, le recourant Philippe Dubugnon conclut à l'annulation de la décision entreprise, avec suite de frais et dépens. L'autorité intimée conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

K. Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son audience du 25 août 2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et procédé à l'audition en qualité de témoins de Georges Tornier, architecte, Claudia Cretegny, Christine Gerritsen et Daniel Salomé, tous trois anciennement municipaux des travaux, ainsi que de Richard Gerritsen. Le Tribunal a ensuite effectué une visite de l'annexe litigieuse.

(...)"

B. Dans son arrêt du 27 décembre 2004, le Tribunal administratif a constaté que l'affectation autorisée par les permis de construire des 22 novembre 1983 et 9 octobre 1984 excluait toute possibilité d'habiter les locaux litigieux, les plans mis à l'enquête en novembre 1983 et en août 1984 indiquant clairement que l'étage de l'annexe serait affecté à l'usage d'un galetas et d'un réduit, soit des locaux non destinés à l'habitation (consid. 2b). Le tribunal a ainsi considéré que la création d'un studio à cet endroit impliquait un changement d'affectation, qui devait faire l'objet d'une procédure de mise à l'enquête publique. Il a par conséquent rejeté le recours et confirmé la décision municipale du 30 octobre 2003, un nouveau délai au 31 janvier 2005 étant imparti à Philippe Dubugnon pour mettre à l'enquête publique les réalisations effectuées sans autorisation à l'étage de l'annexe No ECA 296.

C. Outre les travaux mentionnés dans l'arrêt du 27 décembre 2004, la municipalité a encore autorisé en 2002 la création d'une ouverture de 116 sur 120 cm en façade sud de l'annexe, au niveau de l'étage.

D. Philippe Dubugnon a mis à l'enquête publique du 18 février au 10 mars 2005 l'aménagement d'une chambre, d'une salle de bains, et d'un WC à l'étage de l'annexe. L'enquête publique a suscité deux oppositions. Le 3 novembre 2005, la municipalité a informé Philippe Dubugnon que sa demande de permis de construire était lacunaire dès lors qu'elle ne mentionnait pas de dérogation et l'a invité à procéder à une enquête publique complémentaire. Après avoir été relancé par la municipalité, Philippe Dubugnon a répondu que les aménagements mis à l'enquête étaient réglementaires et qu'il n'y avait dès lors par lieu de solliciter une dérogation.

E. La municipalité a sollicité un avis du Bureau GEA Vallotton et Chanard SA au sujet de la réglementarité de l'annexe No ECA 296. Le bureau s'est déterminé dans des avis des 12 et 27 avril 2006. Il a constaté que ce bâtiment ne respectait pas les dispositions du règlement communal relatives à la distance entre deux constructions sises sur la même parcelle (art. 8), à la surface minimale de plancher du rez-de-chaussée (art. 12) et à l'orientation du faîte de la toiture (art. 11).

F. Dans une décision du 26 juin 2006, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire au motif que les aménagements réalisés dans les combles du bâtiment no ECA 296 n'étaient pas conformes au règlement communal et au RATC et a ordonné leur démolition, un délai au 31 août 2006 étant imparti à Philippe Dubugnon à cet effet.

G. Philippe Dubugnon s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 12 juillet 2006 en concluant à son annulation et à la délivrance du permis complémentaire selon les plans de mise en conformité déposés à l'enquête publique. La municipalité a déposé sa réponse le 28 septembre 2006 en concluant au rejet du recours. Chacune des parties a ensuite déposé un mémoire complémentaire.

H. Le Tribunal administratif a tenu audience à Bougy-Villars le 26 avril 2007 en présence du recourant, accompagné de son architecte et assisté de ses deux conseils Me Dupuis et Me Journot, du Syndic de la Commune de Bougy-Villars, assisté de son conseil Me Bettems. Le tribunal a procédé à une vision locale et à l'audition des témoins Georges Tornier, Luc-Etienne Rossier, Claudia Cretegny et Françoise Devita qui ont, en substance, déclaré ce qui suit.

Audition de M. Georges Tornier

"En référence à la pièce 22 du bordereau de la municipalité du 5 février 2004 (lettre de la municipalité au Bureau ARC du 5 juin 1984), je précise que la cessation immédiate des travaux avait été ordonnée en raison d’un problème avec la hauteur du bâtiment (isolation en toiture ou entre chevrons). M. Dubugnon avait demandé à pouvoir installer une salle d’eau, demande qui avait été refusée par la municipalité. En 1985, au moment de la visite pour la délivrance du permis d’habiter, on pouvait constater la présence d’une prise d’eau, d’écoulements et d’une chape. Ceci montrait clairement qu’il y aurait une salle d’eau. Il manquait uniquement les revêtements. Je ne me souviens pas avoir participé à la visite pour le permis d’habiter. C’est moi qui ai proposé à M. Dubugnon d’acheter des m2 pour que la construction respecte la distance à la limite par rapport à la parcelle 483 en amont. La municipalité demandait une distance de 6 mètres. Je ne sais pas exactement si la municipalité a considéré à l’époque la construction comme une dépendance ou une construction principale. Des contacts ont eu lieu entre Me Bonard et Me Poudret. La municipalité a alors admis que des douches pouvaient être installées dans les combles."

Audition de M. Luc-Etienne Rossier

"A l’époque, la question de la distance entre les deux bâtiments n’avait pas été examinée. La municipalité avait seulement exigé le respect de la distance de 6 mètres par rapport à la parcelle voisine. Je ne me souviens pas si, à l’époque, la municipalité avait considéré le bâtiment comme une dépendance ou comme un bâtiment principal. Dans la cause qui a abouti à l’arrêt AC.2003.0165, seule a été examinée la question de la distance entre les futures villas et les constructions existantes. Je n’ai jamais vu les aménagements qui existent à l’étage de l’annexe litigieuse. Je me souviens que, au rez-de-chaussée, il y avait un bureau. En principe, le géomètre indique les écoulements. Je ne me souviens pas si tel était le cas à l’époque. Je suis surpris que cette affaire revienne 22 ans après. J’ai fait beaucoup de dossiers pour M. Dubugnon. Visiblement, ce dernier a l’habitude de demander les autorisations requises."

Audition de Mme Claudia Cretegny

"J’ai été municipale des constructions entre 1981 et 1989. A l’époque, M. Dubugnon avait mis à l’enquête un galetas et il avait fait le nécessaire pour respecter les distances réglementaires. Le bâtiment avait par conséquent été autorisé comme bâtiment principal et non pas comme dépendance. Je ne me souviens pas pourquoi la municipalité avait fait arrêter les travaux au mois de juin 1984. Je ne me souviens également pas de la lettre qui avait été adressée par la municipalité à M. Dubugnon le 25 juillet 1984 dans laquelle il était précisé qu’il ne devait y avoir ni douches ni WC à l’étage. Je ne me souviens pas de discussions entre Me Bonard et Me Poudret. Lors de la visite des lieux au mois de septembre 1985 en vue de la délivrance du permis d’habiter, j’étais avec M. Blanchard et M. et Mme Dubugnon. Les travaux à l’intérieur du bâtiment n’étaient pas terminés. Il y avait des tuyaux et on voyait bien que M. Dubugnon avait l’intention de créer une salle de bains à l’étage. A l’époque, on était d’accord que l’étage devienne habitable. On savait que M. Dubugnon allait finir les travaux et créer un studio. Probablement qu’il y a eu des contacts entre M. Blanchard, Me Poudret et Me Bonard et que ces trois personnes ont décidé que ce bâtiment était habitable. M. Wiesman n’avait pas participé à la visite en vue de la délivrance du permis d’habiter. Je pense que Me Poudret a convaincu Me Bonard que le bâtiment était réglementaire et par conséquent habitable. Si tel n’avait pas été le cas, la municipalité aurait continué à interdire l’habitation. Il y a eu une évolution par rapport au projet mis initialement à l’enquête publique et on s’est finalement un peu « assis » sur les plans initiaux. Pour ce qui est du permis d’habiter, le secrétaire municipal reprenait à l’époque le libellé de la mise à l’enquête qu’il reproduisait sur le permis d’habiter. Normalement, il devrait y avoir un procès-verbal de la séance de la municipalité au cours de laquelle il avait été décidé de délivrer le permis d’habiter."

Audition de Mme Françoise de Vita

"A l’époque de la construction du bâtiment litigieux, je connaissais déjà les époux Dubugnon. L’aménagement actuel existe depuis plus de 20 ans. J’y ai vécu en 1997. A mon souvenir, l’aménagement a été effectué entre 1984 et 1985. Je connais les époux Gerritsen, que j’ai rencontrés chez les époux Dubugnon. On est allé visiter l’annexe avec eux. La salle de bains n’était pas encore faite. C’était en préparation. Je savais que M. Dubugnon avait des soucis avec son bâtiment et que cela s’était arrangé. J’ai connaissance d’une demande de permis de construire complémentaire pour un agrandissement de la véranda et l’installation d’une cheminée. Au rez-de-chaussée, il y a une cuisinette, ceci depuis le début. La détérioration des relations entre les époux Gerritsen et M. Dubugnon date de l’époque de la construction des deux maisons à l’ouest de sa parcelle. Je suppose qu’ils ont combattu le projet. M. Dubugnon est quelqu’un d’intègre et de droit. "

Le tribunal a tenu une nouvelle audience au Tribunal administratif le 3 juillet 2007 au cours de laquelle il a entendu les témoins Christine Gerritsen et Alfred Wiesmann et réentendu Mme Cretegny. Ces derniers ont, en substance, déclaré ce qui suit:

Audition de Mme Christine Gerritsen

"J’ai été municipale de 1990 à 2001. Je suis arrivée à Bougy-Villars le 4 janvier 1985. A l’époque, l’annexe litigieuse était construite. A mon souvenir, elle a été construite en 1983-1984. J’ai eu d'emblée des relations amicales avec la famille Dubugnon. En 1985, je suis allée chez les Dubugnon et j’ai visité les lieux. A l’intérieur de la véranda, il y avait une table de jardin et une chaise, ainsi qu’une kitchenette qui, à mon souvenir, existait dès l’origine, ainsi qu’une cheminée. Lorsque j’ai visité l’étage en 1985, j’ai vu une grande pièce avec un œil-de-bœuf, des Velux et un bureau. Il n’y avait pas de salle de bain. Je ne me souviens pas du sol. Je ne suis jamais remontée à l’étage après cette première visite en 1985. J’ai mangé souvent chez les Dubugnon dans la véranda, mais je ne suis jamais retournée à l’étage. J’ai également fait la connaissance de la belle-sœur de M. Dubugnon. Je ne sais pas si mon époux a été faire de l’informatique à l’étage. Ce n’est pas notre municipalité qui est intervenue pour la mise en conformité de l’annexe. Lorsque j’étais municipale, il y a eu une demande de fermeture de la véranda et une demande relative à la construction d’une piscine. Je ne me souviens pas d’une mise à l’enquête pour un œil-de-bœuf. Je me souviens par contre de l’extension de la véranda. Les bonnes relations avec la famille Dubugnon ont continué après la fin de mon mandat de municipale. Mon mari a fait opposition, puis recours contre un projet de M. Dubugnon, recours qui a été rejeté par le Tribunal administratif. M. Dubugnon a également fait de nombreuses oppositions à l’encontre de projets de construction dans le voisinage. Dans son recours, mon mari avait invoqué la question des distances à la limite entre l’annexe et les maisons projetées"

Audition de M. Alfred Wiesmann

J’ai été municipal de 1982 à 1996. En 1984, on a visité le bâtiment avec le syndic Blanchard. On est monté à l’étage, et on a pu constater que M. Dubugnon préparait l’installation d’une douche, d’un lavabo et de WC. Je me suis rendu sur place au mois de juin 1984. Il y a eu une 2^ème visite en septembre 1985, à laquelle je ne crois pas avoir participé. Lors de notre visite en 1984, M. Dubugnon a expliqué qu’il avait besoin d’une douche car il jouait de la batterie. J’ai eu par la suite des échos de voisins selon lesquels les locaux étaient loués. Je ne me souviens pas quels sont ces voisins. Peut-être que tout le monde savait que les locaux étaient habités et qu’ils étaient loués. A l’époque, Mme Cretegny était municipale des constructions et j’étais responsable des eaux. La demande pour le raccordement du studio à l’étage n’a jamais été faite. M. Dubugnon fait toujours ce qu’il veut. Je n’ai jamais relevé un compteur relatif à ce bâtiment alors qu’il devrait y avoir un deuxième compteur. Je ne me souviens pas qui m’avait demandé de venir pour être entendu par la municipalité en 2003. D’ailleurs, je ne me rappelle même plus de cette séance.

Je ne crois pas à la thèse selon laquelle des discussions auraient eu lieu directement entre M. Blanchard et Me Poudret, sans que la municipalité ne soit informée. Ce n’était pas le genre de M. Blanchard."

Audition de Mme Claudia Cretegny

"Je ne me souviens pas d’une première visite en 1984. A l’époque, on a demandé l’arrêt des travaux pour une question de toiture. En 1984, on a également arrêté les travaux car le bâtiment ne respectait pas les règles sur la distance à la limite si l’on rendait l’étage habitable. Par la suite, M. Dubugnon a racheté quelques mètres de terrain pour être en conformité. En 1985, j’ai participé à la visite en vue de la délivrance du permis d’utiliser.

Il y a 25 ans, le syndic Blanchard était vigneron. Il avait des contacts personnels et réglait parfois les problèmes en n’informant pas nécessairement les autres membres de la municipalité. Lorsqu’on a visité l’étage litigieux en 1985, il y avait déjà les écoulements. Je confirme que, pour la délivrance du permis d’utiliser, le secrétaire municipal s’est contenté de reprendre le libellé de la mise à l’enquête."

Un procès-verbal des audiences des 26 avril et 3 juillet 2007, comportant un résumé des déclarations des témoins, a été transmis aux parties avec un délai pour se déterminer. Par courrier du 16 juillet 2007, le conseil du recourant a indiqué qu'il n'avait pas de remarques. La municipalité ne s'est pas déterminée dans le délai imparti.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Il convient d'examiner en premier lieu si, comme le soutient le recourant, l'annexe litigieuse a d'emblée été autorisée en 1983 et 1984 comme un bâtiment principal pouvant être affecté à l'habitation, par opposition à une dépendance non habitable au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). Cas échéant, il convient également d'examiner si le recourant peut se prévaloir d'une autorisation qui lui aurait informellement été délivrée au moment de l'octroi du permis d'habiter/utiliser au mois de septembre 1985. On relèvera que cette question a déjà été examinée et tranchée par le Tribunal administratif dans son arrêt du 27 décembre 2004 en ce sens que le recourant ne peut pas se prévaloir d'une quelconque autorisation municipale lui permettant d'affecter l'étage de l'annexe à l'abitation. A cet égard, le tribunal relèvera cependant encore ce qui suit.

a) La question de savoir à quel titre l'annexe a été autorisée au moment de sa construction (bâtiment principal ou dépendance au sens de l'art. 39 RLATC) est délicate. On note que le SAT avait réagi à l'époque lorsqu'il avait eu connaissance du projet initial qui prévoyait un garage pour trois voitures en attirant l'attention de la municipalité sur le fait qu'une construction abritant plus de deux voitures ne pouvait pas être qualifiée de dépendance. Par la suite, le recourant a modifié son projet et a obtenu un permis de construire pour un bâtiment n'abritant plus que deux garages. Il est ainsi vraisemblable que la municipalité a autorisé à l'époque une dépendance non habitable au sens de l'art. 39 RLATC. Le fait que l'affectation à l'habitation n'a pas été autorisée à ce moment-là résulte en tous les cas clairement des pièces du dossier (voir notamment courrier du recourant à la municipalité du 14 juin 1984 et courrier de la municipalité au recourant du 25 juillet 1984). S'agissant des permis de construire délivrés en 1983 et 1984 en relation avec l'annexe, on relèvera encore que, comme on le verra ci-dessous, l'acquisition par le recourant de 20 m2 de la parcelle 483 ne suffisait pas pour rendre cette construction réglementaire s'agissant des règles sur la distance à la limite. Contrairement à ce que soutient le recourant, cette acquisition de terrain ne démontre par conséquent pas que l'annexe aurait d'emblée été autorisée comme bâtiment principal pouvant être affecté à l'habitation. Le tribunal ne saurait également retenir qu'une telle autorisation a d'emblée été délivrée au moment de la délivrance du permis de construire sur la base du témoignage de la municipale des constructions de l'époque (Mme Cretegny), l'affirmation de cette dernière selon laquelle "le bâtiment avait été autorisé comme bâtiment principal et non comme dépendance" (cf. PV d'audition du 26 avril 2007) semblant plutôt se référer à la position du syndic de l'époque au moment de la délivrance du permis d'habiter/utiliser au mois de septembre 1985.

bb) aa) Il convient ainsi encore d'examiner si le recourant peut se prévaloir d'une autorisation qui lui aurait informellement été accordée par le syndic et la municipale des constructions de l'époque (M. Blanchard et Mme Cretegny) au moment de la délivrance du permis d'habiter/utiliser au mois de septembre 1985. Entendue en qualité de témoin, Mme Cretegny a confirmé que, lors de la visite des lieux effectuée au mois de septembre 1985 en vue de la délivrance de ce permis, il avait été constaté que des travaux étaient en cours afin de rendre le galetas habitable et que ce changement d'affectation avait été admis par le syndic. Apparemment, ce revirement de la position municipale est intervenu à la suite de discussions entre les conseils de l'époque du recourant et de la municipalité intervenues entre la délivrance du permis de construire et celle du permis d'habiter/utiliser.

bb) Selon l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Dans le canton de Vaud, l'autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité (art. 17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un fonctionnaire communal. Par ailleurs, une autorisation de construire revêt la forme écrite (cf. Tribunal administratif, arrêt AC.2004.0239 du 8 août 2005, consid. 3a et références). En l'occurrence, les aménagements litigieux n'ont pas fait l'objet d'une autorisation écrite de la municipalité. Partant, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient qu'il aurait rendu habitable l'étage du bâtiment au bénéfice d'une autorisation municipale délivrée conformément aux exigences légales. Au demeurant, ceci est confirmé par le fait que le document "Permis d'habiter ou d'utiliser" daté du 12 septembre 1985 ne mentionne pas de locaux habitables.

3. Avant d'examiner l'ordre de remise en état des lieux, il convient de vérifier le bien-fondé du refus de la municipalité de délivrer le permis de construire pour les travaux mis à l'enquête du 18 février au 10 mars 2005 à la suite de l'arrêt du Tribunal administratif du 27 décembre 2004. A l'appui de sa décision, la municipalité invoque la violation des art. 8 RPGA relatif à la distance à la limite, 12 RPGA relatif à la surface de plancher minimale et 27 RLATC.

a) aa) Dès lors qu'un studio a été aménagé à l'étage de l'annexe, il ne s'agit plus d'une dépendance au sens de l'art. 39 RLATC et il convient par conséquent de vérifier notamment le respect des règles sur la distance à la limite.

bb) L'art. 8 RPGA a la teneur suivante :

"La distance minimum "d" entre la façade et la limite de propriété voisine ou du domaine publique, s'il n'y a pas de plan de limites de constructions, et fonction de la plus grande dimension en plan "a"

Si "a" est inférieur ou égal à 15 m : "d" = 6 m

Si "a" est supérieur à 15 m : "d" = 8 m

Entre bâtiments sis sur une même propriété, ces distances sont additionnées".

En l'occurrence, si l'on considère les deux bâtiments sis sur la parcelle 481 comme une seule construction, la plus grande dimension en plan à prendre en considération est d'environ 20 mètres (soit la projection orthogonale des façades les plus longues; cf. jurisprudence citée in Droit fédéral et vaudois de la construction, Ed. Payot Lausanne 2002, p. 467), ce qui implique que la distance à la limite de la parcelle 483 doit être de 8 mètres, ce qui n'est pas le cas. Si l'on considère les deux bâtiments comme des constructions distinctes, ces dernières doivent alors être séparées, en application de l'art. 8 RC, par une distance de 12 mètres (soit deux fois 6 mètres), ce qui n'est également manifestement pas le cas.

Vu ce qui précède, c'est à juste titre que la municipalité a considéré que l'annexe litigieuse n'est pas conforme à l'art. 8 RPGA.

b) Selon l'art. 27 RLATC, tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire de jour ou de nuit a une hauteur de 2 m.40 au moins entre le plancher et le plafond à l'exception des espaces de prolongement tels les mezzanines (al. 1). Dans les combles, la hauteur de 2 m.40 doit être respectée au moins sur la moitié de la surface utilisable. Celle-ci n'est comptée qu'à partir d'une hauteur minimale de 1 m.30 sous le plafond ou sous les chevrons. Des exceptions peuvent être consenties par les municipalités pour les transformations de bâtiments lorsque les planchers existant sont maintenus et pour les constructions de montagne, à la condition que l'aération soit suffisante (al. 3).

En l'occurrence, vérification faite sur la base des plans d'enquête, la hauteur de 2 m.40 n'est pas respectée sur au moins la moitié de la surface utilisable, celle-ci étant comptée à partir d'une hauteur minimale de 1 m.30. Partant, c'est à juste titre que la municipalité a considéré que l'art. 27 al. 2 RLATC n'était pas respecté. On relèvera au surplus qu'on ne saurait reprocher à la municipalité de ne pas avoir fait application de l'art. 27 al. 3 RLATC dès lors que cette disposition a été édictée dans l'idée de tenir compte des caractéristiques propres aux lieux situés en altitude, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Ed. Payot Lausanne 2002, p. 336).

c) Vu ce qui précède, c'est à juste titre que la municipalité a refusé d'autoriser les aménagements litigieux et l'affectation de l'étage de l'annexe à l'habitation, le projet mis à l'enquête publique n'étant pas conforme aux art. 8 RPGA et 27 al. 2 RLATC. La question de savoir si l'art. 12 RPGA relatif à la surface maximale de plancher est respecté (ce qui n'est pas le cas dans sa teneur actuelle mais serait le cas si l'on applique cette disposition dans sa teneur au moment où les aménagements litigieux ont été effectués) souffre au surplus de demeurer indécise.

4. a) Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (sur ce qui précède, voir AC.2003.0008 du 17 octobre 2006, consid. 4 et références).

b) aa) En l'occurrence, le recourant soutient avoir effectué les aménagements litigieux de bonne foi dès lors que l'affectation de l'étage de l'annexe à l'habitation aurait finalement été admise à l'époque par l'ancien Syndic, M. Blanchard, ce qui, on l'a vu, a été confirmé par l'ancienne municipale des constructions, Mme Cretegny. De manière plus générale, le recourant se prévaut d'une situation acquise. Il relève à cet égard que l'habitabilité de l'annexe n'a fait l'objet d'aucune remarque de la municipalité pendant plus de 20 ans alors que plusieurs de ses membres se sont rendus dans le bâtiment et ont pu constater les aménagements effectués, ceci pratiquement dès leur réalisation en 1984. Le recourant se réfère également à cet égard aux différentes autorisations qui lui ont été délivrées au cours des années pour des transformations du bâtiment.

bb) Le recourant invoque implicitement le principe de la confiance. Ce principe se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (cf. Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., Zurich 1998, n° 522; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2006, n° 1159). Il confère à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance qu'il place légitimement dans certaines assurances ou dans certains comportements des autorités (ATF 125 I 219, cons. 9c; 121 II 479, cons. 2c; Häfelin/Müller, ibidem) et tend à prévenir le préjudice que pourrait subir l'administré du fait de la rupture de cette confiance (parmi d'autres, JAAC 65.77, cons. 3). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra déroger à la loi. Plus précisément, elle pourra adapter dans le cas concret le régime légal dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le principe de la légalité prime : celui de la bonne foi, respectivement de la confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction avec son but même. Et la solution devrait s'inspirer précisément de la finalité de la règle (P. Moor, Droit administratif, vol. I, p. 429 et les références; cf. également Häfelin/Müller, op. cit., n° 528 ss).

La protection de la confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B. Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 549; Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans droit, cf. E. Grisel, Egalité. Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, p. 589ss; J.-P. Müller, Grundrechte, p. 650). Il n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt précité notamment, le Tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître au propriétaire d'une construction illégale le bénéfice d'une situation acquise bien que l'autorité administrative ait toléré cet état de fait durant plus de 15 ans sans réagir.

cc) Le tribunal n'a pas de raison de s'écarter du témoignage de l'ancienne municipale des constructions dont il ressort que cette dernière et le Syndic de l'époque connaissaient les aménagements effectués par le recourant à l'étage de l'annexe litigieuse, en tous les cas depuis la visite effectuée en septembre 1985 en vue de la délivrance du permis d'habiter/utiliser. Il résulte également de ce témoignage que, apparemment à la suite de discussions entre les conseils de l'époque de la municipalité et du recourant, le syndic Blanchard avait finalement admis que l'annexe litigieuse pouvait être affectée à l'habitation. Par la suite, les différentes autorisations délivrées par la municipalité ont pu conforter le recourant dans l'idée que l'autorité municipale admettait cette habitabilité. A cet égard, on relève plus particulièrement le fait que la municipalité a délivré en 2002 une autorisation d'une ouverture de 116 cm sur 120 cm dans la façade pignon de l'annexe, qui pouvait difficilement se justifier par les besoins d'éclairage d'un simple galetas. Force est ainsi de constater que l'on ne se trouve pas en présence d'une simple "passivité" ou "tolérance" de l'autorité, mais plutôt en présence d'actes concrets démontrant que la municipalité, en tous les cas pendant une certaine période, considérait l'habitabilité de l'annexe litigieuse comme acquise.

Compte tenu de ces circonstances très particulières, le tribunal estime que le recourant peut se prévaloir du principe de la confiance pour s'opposer au changement d'attitude de la municipalité qui, à partir de 2003, a remis en cause l'habitabilité de son annexe, ce revirement pouvant notamment s'expliquer par des changements de personnes au sein de la municipalité. S'agissant de la pesée des intérêts, on relèvera que, quand bien même le respect des règles de police des constructions doit généralement être considéré comme un intérêt public important, la non réglementarité dans le cas d'espèce (soit la violation des règles sur la distance à la limite et de l'art. 27 RATC) porte sur des points relativement mineurs. On ne saurait dès lors considérer que l'intérêt public en jeu empêche le maintien de la situation qui existe maintenant depuis plus de vingt ans (contrairement par exemple au cas jugé par le Tribunal administratif dans la cause AC.2001.0076 où était en jeu la sécurité, voire la vie des usagers d'un camping).

5. Il résulte des considérations qui précèdent que la décision attaquée du 26 juin 2006 doit être maintenue en tant qu'elle refuse le permis de construire sollicité le 3 février 2005. Elle doit en revanche être annulée en tant qu'elle ordonne la démolition des constructions réalisées sans droit. Vu le sort du recours, les frais de la cause, soit un émolument de 2'500 fr. et des débours correspondant aux frais de témoins par 1'473 fr. seront partagés entre le recourant et la Commune de Bougy-Villars et les dépens seront compensés.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la municipalité du 26 juin 2006 est confirmée en tant qu'elle refuse le permis de construire sollicité le 3 février 2005. Elle est annulée pour le surplus.

III. Les frais de la cause, par 3'973 (trois mille neuf cent septante-trois) francs, sont mis à la charge de la Commune de Bougy-Villars à hauteur de 1'986 fr. 50 (mille neuf cent quatre-vingt-six, cinquante) et à la charge de Philippe Dubugnon à hauteur de 1'986 fr. 50 (mille neuf cent quatre-vingt-six, cinquante).

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 21 septembre 2007

Le président :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.