CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 15 octobre 2007

Composition

M. Alain Zumsteg, président; Mme Anne von Moos et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.

 

Recourants

 

Fabrice et Véronique PAGE, à Mollens

 

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, représenté par Me  Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Mollens  

  

 

Objet

Ordre de remise en état

 

Recours Fabrice et Véronique PAGE c/ décision du Service du développement territorial du 13 septembre 2006 (travaux et aménagement non autorisés sur la parcelle no 171, au lieu-dit "En Forchy" - ordre de remise en état)

 

Vu les faits suivants

A.                                Fabrice et Véronique Page sont copropriétaires, chacun pour moitié, de la parcelle no 171 du cadastre de Mollens, qu'ils ont acquise le 9 avril 1999. Situé à l'extérieur de village de Mollens, le long de la route cantonale reliant ce village à Berolles, ce bien-fonds de 8'035 m² comporte un bâtiment d'habitation et rural de 241 m² (no ECA 162), une ancienne porcherie de 38 m² (no ECA 164) et un hangar de 261 m² (no ECA 255). Les lieux se trouvent en zone agricole selon le plan d'extension approuvé par le Conseil d'Etat le 24 avril 1985.

B.                               Avant d'acquérir leur propriété, M. et Mme Page avaient écrit au syndic de Mollens, le 17 août 1998, afin d'obtenir "un préavis favorable par rapport à la construction d'un paddock de saut d'obstacles de 25 x 45 m. sur la parcelle no 171". Ils exposaient que Mme Page était championne vaudoise en 1996 et vice championne en 1997 de saut d'obstacles, qu'elle participait toute l'année à des concours hippiques et qu'ils voulaient être sûrs de pouvoir exécuter ce projet, sans quoi ils remettraient en cause l'acquisition de ce terrain. Cette lettre n'a pas reçu de réponse écrite.

C.                               Le 12 décembre 1999, M. et Mme Page ont de nouveau écrit à la Municipalité de Mollens (ci-après: la municipalité) pour exposer qu'ils souhaitaient construire un parc de détente pour leurs chevaux, soit sept chevaux et un poney, ce parc pouvant également être utilisé pour le débourrage des jeunes chevaux (élevage), pour l'entraînement des chevaux de concours, pour les cours que Mme Page comptait donner avec les poneys aux jeunes du village et aussi pour l'entraînement des chevaux des habitants de Mollens. L'ouvrage devait être constitué de la manière suivante :

"Décapage de la terre végétale/natte de séparation/25 cm de tuiles concassées/couche de travail composée de sable de silice et de microfibre, épaisseur 12 cm."

Cette lettre, intitulée "demande d'autorisation pour un parc de détente pour chevaux", n'a pas reçu de réponse écrite.

D.                               Le 4 septembre 2000, M. et Mme Page ont écrit à la municipalité pour l'informer qu'ils allaient effectuer des travaux sur leur terrain en vue d'améliorer le parc de détente de leurs chevaux. Ils exposaient que le terrain serait légèrement nivelé afin d'améliorer l'écoulement naturel en cas de fortes pluies et qu'ils ajouteraient une légère couche de sable par dessus la terre végétale, afin d'éviter des blessures inutiles à leurs chevaux quand le sol est détrempé ou gelé.

Cette lettre n'a semble-t-il pas non plus suscité de réaction de l'autorité municipale, qui s'est contentée de la transmettre au Service de l'aménagement du territoire (devenu entre-temps le Service du développement territorial; ci-après: le SDT) le 29 octobre 2003.

E.                               Le 4 décembre 1998, M. et Mme Page ont présenté une demande de permis de construire pour la création de quatre ouvertures en façade nord-est du bâtiment no ECA 162, donnant accès à quatre boxes aménagés dans une ancienne remise dudit bâtiment, ainsi que pour la création de deux boxes dans l'ancienne porcherie (no ECA 164), avec ouvertures en façade nord-ouest. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 15 décembre 1998 au 3 janvier 1999. Le SDT, qui avait formulé "un préavis de principe favorable au projet" avant la mise à l'enquête (lettre du 26 novembre 1998 à la municipalité), a refusé de statuer dès lors que le dossier, plus particulièrement les plans, n'étaient pas conformes aux exigences de l'art. 69 du règlement du 4 décembre 1985 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (RLATC - RSV 700.11.1). Le dossier, complété, n'a été transmis au SDT que le 2 novembre 2002, alors que les travaux dans le bâtiment no ECA 162 avaient déjà été exécutés, les recourants annonçant pour le surplus qu'ils avaient renoncé à la transformation de la porcherie. Le SDT a délivré le 22 novembre 2002 l'autorisation spéciale requise pour "l'aménagement de 4 boxes à chevaux dans la partie remise et atelier de l'ancienne ferme (no ECA 162)". La municipalité a délivré le permis de construire correspondant, no 7/1998, le 4 décembre 2002.

F.                                Le 14 mai 2002, M. et Mme Page avaient également soumis à la municipalité, "pour préavis avant d'entamer la procédure officielle", le projet de créer trois chambres et une salle de bains dans les combles de la partie habitation du bâtiment no ECA 162. Toute en se déclarant favorable à faire avancer le dossier, la municipalité a réservé sa position et celle des services de l'Etat, rappelant qu'elle attendait toujours les documents nécessaires pour statuer sur la création des boxes à chevaux et des ouvertures en façade nord-est. Les époux Page ont renouvelé leur demande le 23 juin 2003, en l'accompagnant d'un croquis et de quelques plans, qu'ils avaient également transmis le 25 mars 2003 au SDT. Ce dernier a procédé à une inspection locale le 26 septembre 2003 et constaté qu'hormis la création dûment autorisée de quatre boxes à chevaux, d'autres travaux ou changements d'affectation avaient été réalisés sans autorisation, soit un parc de détente pour les chevaux (ci-après: le paddock), le changement d'affectation du hangar existant no ECA 255 en aire de travail équestre et l'aménagement de boxes à chevaux à l'intérieur de la porcherie no ECA 164. Il a réservé sa position jusqu'à plus ample informé, puis s'est finalement déterminé le 23 février 2004, considérant en bref que l'aire de détente extérieure ne pouvait pas être autorisée, ni les autres changements d'affectation opérés sans autorisation, hormis l'utilisation de l'ancien hangar agricole comme aire de détente pour les chevaux. Il a par ailleurs admis, sous diverses réserves (notamment que les travaux et les aménagements réalisés sans droit soient supprimés), le principe d'une extension des locaux d'habitation dans le bâtiment no ECA 162.

G.                               Le 12 juillet 2004, M. et Mme Page ont déposé une demande formelle de permis de construire pour l'aménagement de trois chambres dans les combles de la partie habitation du bâtiment no ECA 162, avec création de nouvelles ouvertures en façade sud-ouest et en toiture. Le projet a été mis à l'enquête du 30 juillet au 18 août 2004. Il n'a pas suscité d'opposition.

Par décision du 2 juin 2005, le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise aussi longtemps que les ouvrages réalisés sans droit, en particulier le parc de détente pour les chevaux, n'auraient pas été supprimés et les lieux remis en état. Cette décision, communiquée par la municipalité à M. et Mme Page le 7 juin 2005, n'a pas fait l'objet de recours.

H.                               A l'occasion d'une inspection locale effectuée fin août 2005, le SDT a constaté que les travaux de transformation des combles du bâtiment no ECA 162 avaient été effectués nonobstant l'absence d'autorisation et qu'au surplus ces travaux ne paraissaient pas correspondre entièrement à ceux qui avaient été mis à l'enquête publique. Invités à s'expliquer à ce sujet, M. et Mme Page ont admis, dans une lettre du 1er mars 2006, que les travaux n'étaient pas finis, qu'ils avaient commencé en avril 2005 et qu'il était exact que les ouvertures en façade n'avaient pas été réalisées tel que prévues, étant donné que seules deux chambres et une salle de bains avaient été créées dans les combles.

Par décision du 13 septembre 2006, le SAT a constaté que, parmi les travaux réalisés sans autorisation, soit l'aménagement d'un parc de détente avec création de planie, le changement d'affectation du hangar existant no ECA 255 en aire de travail équestre et l'aménagement de quatre boxes à chevaux à l'intérieur de la dépendance rurale no ECA 162, seule l'utilisation du hangar no ECA 255 comme aire de détente réservée aux chevaux détenus dans les boxes autorisés en 2002 pouvait être maintenue en l'état et pouvait faire l'objet d'une autorisation, à condition qu'une demande en bonne et due forme soit présentée dans ce sens. Un délai au 30 novembre 2006 était en conséquence imparti à M. et Mme Page pour supprimer le parc de détente extérieure et rétablir les lieux en nature de pré champ, ceci sous menace d'exécution par substitution et de sanction pénale en cas d'insoumission. Cette remise en l'état des lieux était en outre posée comme condition préalable à l'octroi de l'autorisation nécessaire à la régularisation des transformations effectuées dans les combles du bâtiment non ECA 162 et pour le changement d'affectation du hangar no ECA 255.

I.                                   M. et Mme Page ont recouru contre cette décision le 2 octobre 2006 (date du timbre postal). Ils expliquent qu'ils ont acheté la parcelle no 171 dans le but déclaré de l'aménager pour leurs chevaux et que la municipalité ne s'est jamais opposée aux transformations qui lui avaient été soumises. Dans la mesure où il serait envisagé de réaffecter à terme leur quartier en zone de village ou "zone équestre", ils demandent que le parc de détente soit toléré entre-temps.

Dans ses déterminations du 31 octobre 2006, la municipalité indique qu'elle n'a jamais délivré d'autorisation, se sachant non compétente pour les constructions en zone agricole, mais qu'elle n'a pas voulu empêcher des aménagements qui ne portaient atteinte ni au voisinage ni au paysage et qui pouvaient facilement être démontés. Elle confirme que le plan de zones communale doit être révisé au lieu-dit "En Forchy", la majorité des immeubles ayant été acquis par des personnes n'exploitant pas un domaine agricole.

Dans sa réponse du 2 novembre 2006, le SDT expose que, moyennant la suppression du parc de détente et une demande de permis de construire déposée en bonne et due forme, il est prêt à accorder les autorisations nécessaires pour les autres travaux déjà effectués sur la parcelle litigieuse.

J.                                 Le 26 juin 2006, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties. Il a notamment constaté que dans l'ancienne porcherie, deux boxes avaient été aménagés, l'un accueillant un cheval et un poney, l'autre servant d'espace de rangement. Le paddock, contigu au hangar no ECA 255, est un rectangle d'environ 42m sur 26, délimité par une barrière en bois et recouvert d'une première couche de tout-venant, puis de sable du Jura. Des obstacles et des barres de saut sont posés sur le sol. Aucun drainage n'a été effectué, mais un léger mouvement de terre a été nécessaire dans sa partie sud-est pour l'aplanir. A cet endroit, le sable est contenu par des troncs écorcés.

A cette occasion, les recourants ont réaffirmé avoir acheté la parcelle en question parce qu'ils avaient reçu l'accord oral de la municipalité pour construire le paddock. Le fait que leurs lettres soient restées sans réponse les aurait convaincus d'effectuer les divers travaux et aménagements de leur parcelle. Le syndic et le municipal concerné leur auraient dit à l'époque de minimiser l'ampleur des travaux pour éviter l'intervention du SDT. La municipalité a pour sa part confirmé que certaines des lettres que les recourants lui ont envoyées n'ont jamais reçu de réponse ni fait l'objet de décisions écrites, le municipal en charge du dossier à l'époque ne s'étant jamais renseigné. La municipalité était par ailleurs embarrassée par l'existence dans le même secteur d'un paddock ignoré du SDT. Elle a en outre exposé que la révision de la planification du territoire communal en était à ses débuts (demande de crédit pour une étude préliminaire). Il s'agirait avant tout de régulariser la situation actuelle, le PGA en vigueur n'ayant pas été respecté. La parcelle des recourants pourrait devenir une zone spéciale ou une zone de village permettant le maintien du paddock litigieux.

Le SDT a précisé que sa décision tendait uniquement à la démolition du paddock. En attendant une possible modification du PGA, il exige une remise en état "légère" et l'interdiction d'utiliser le paddock, pour que les recourants ne profitent pas d'une situation illicite qu'ils ont eux-mêmes créée. Le retour du paddock en surface de pré champs, par l'enlèvement du sable et du tout-venant et leur stockage provisoire dans un angle de la parcelle, serait une solution envisageable. D'autres modalités d'exécution resteraient négociables.

K.                               Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                a) L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 3 LAT et 81 al. 1, 1ère phrase, LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En l'espèce, aucune autorisation n'a été formellement requise auprès de l'autorité compétente, et celle-ci a refusé de régulariser le paddock litigieux.

b) Selon l'article 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). Ainsi, les constructions et installations pour l'élevage d'animaux de rente ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504). La conformité d'un projet ou d'une installation à la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale à long terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504). L'art. 34 al. 5 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) précise que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative (ATF 112 Ib 404 consid. 3 p. 405 s.; arrêts 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 3.3; 1A.104/2002 du 20 septembre 2002 consid. 2.2; 1A.296/1997 du 20 mai 1998 consid. 3 et les références citées; Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, Edition juillet 2003, in: VLP-ASPAN, Territoire & Environnement 2003, p. 20). Ainsi, en résumé, pour qu'une activité d'élevage soit conforme à la zone agricole, il faut non seulement qu'une part prépondérante des fourrages provienne de la production propre à l'exploitation (dépendance du sol), mais encore que celle-ci satisfasse aux exigences d'organisation et de rentabilité précitées.

c) L'Office fédéral du développement territorial a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après : la directive). Selon cette dernière, seules sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à abriter, nourrir ou laisser librement évoluer les chevaux en pension telles que : écuries avec aire de sortie, entrepôt pour le fourrage et la litière, aires à fumier, clôtures. Ne sont en revanche pas conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations destinées à l'équitation. Entrent notamment dans cette catégorie, outre les halles d'équitation, les installations extérieures de toutes sortes (paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc.; cf. directive, p. 13). S'agissant du sport équestre, la directive précise encore que les constructions et installations destinées aux manèges, paddocks, hippodromes, etc. ont leur place dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales. La pratique de l'équitation en tant que sport de masse ou sport d'élite et l'organisation de concours et manifestations de sports équestres ne sont pas des activités agricoles (cf. directive, ch. 4, p. 18).

Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré une directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale, tout en précisant notamment, s'agissant d'un non-agriculteur détenant des chevaux à des fins de loisirs, que seuls un changement d'affectation sans transformation importante (par exemple: aménagement d'une écurie dans des volumes existants qui s'y prêtent) et une aire de sortie permanente peuvent être autorisés, tout autre installation destinée à la pratique de l'équitation étant exclue (Complément du 26 mai 2004, p. 4).

d) Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation (ATF 122 II 160 consid. 3b, in JdT 1997 I 473, sp. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, c. 3; Zbl 1995, p. 178 ss; ZBl 95/1994, p. 81 ss). Le Tribunal administratif a également déjà eu l'occasion de se prononcer en ce sens (arrêts AC.7088 du 12 février 1992; AC.6804 du 1er juin 1992; AC.7485 du 23 avril 1992 confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 1993; AC.1992.0307 du 22 juillet 1993, AC.1995.0026 du 20 mars 1996, AC.1992.0210 du 5 juin 2000 et AC.2003.0003 du 28 octobre 2003).

e) Au regard des exigences posées tant par la loi que par la jurisprudence et les directives fédérales et cantonales énumérées ci-dessus, il est évident que le paddock n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. Les recourants ne sont en effet pas agriculteurs, la pratique de l'équitation relève pour eux du sport et des loisirs. Même si la recourante en tire un certain revenu, notamment par les cours d'équitation qu'elle donne, et si elle consacre ses quatre chevaux à l'élevage de la race demi-sang suisse – en marge de la compétition –, ces activités sont sans relation avec une exploitation agricole au sens de la LAT. Une autorisation fondée sur la base des art. 16a et 22 LAT est dès lors exclue.

3.                                Reste à examiner si l'installation en cause pourrait être admise à titre dérogatoire, au sens de l'art 24 LAT, dont le contenu est le suivant:

"En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:

a. l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

La première de ces deux conditions cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir, pour des raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux conditions d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités).

L'implantation, au sens de l'art. 24 LAT, d'une construction en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères que la conformité à la destination de cette zone au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités), le parc de détente extérieur ne saurait donc en principe être considéré comme imposé par sa destination hors de la zone à bâtir pour les raisons exposées au considérant précédant. Sans doute les recourants ont-ils acquis la parcelle no 171 dans le but d'y accueillir des chevaux. La municipalité et les autorités cantonales ont déjà accepté plusieurs aménagements des lieux dans ce but. L'installation litigieuse ne s'impose toutefois pas en zone agricole; elle vise uniquement à faciliter la vie des recourants, qui n'ont ainsi pas à se déplacer pour exercer leurs activités équestres; ce sont là des considérations de pure commodité. Cet ouvrage ne saurait en outre être autorisé pour des raisons liées à la santé et au bien-être des chevaux, conformément à la législation fédérale sur la protection des animaux. Le Tribunal fédéral l'a expressément exclu à plusieurs reprises, lorsque les exigences légales dans ce domaine peuvent être satisfaites d'une autre manière conforme à la législation fédérale sur l'aménagement du territoire (cf. arrêt 1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 6 et les arrêts cités), ce qui est le cas ici. Il en résulte que l'implantation du paddock n'est pas imposée par sa destination hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 let. a LAT. Partant, l'autorisation dérogatoire doit être refusée sans qu'il y ait lieu de procéder à la pesée des intérêts prévue par l'art. 24 let. b LAT.

4.                                A ce jour, l'autorité intimée est prête à autoriser le changement d'affectation du hangar existant no ECA 255 en aire de détente pour les chevaux. Elle ne remet pas non plus en cause l'affectation actuelle de l'ancienne porcherie (no ECA 164). Demeure dès lors seule litigieuse la question de la suppression du paddock, à laquelle les recourants s'opposent.

a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).

b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités). Aucune de ces conditions n'est réalisée en l'espèce:

aa) La surface litigieuse soustraite à l'affectation agricole du sol s'étend sur plus de 1000 m². Un tel empiétement contrevient à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir et les autres zones, qui constitue un des principes essentiels de l'aménagement du territoire (dans ce sens, Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss, spec. 203; v. aussi Pierre Moor, Commentaire de la LAT, n. 73 ad. art. 14). La dérogation n'est donc pas de minime importance, et l'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte ici manifestement sur l'intérêt privé des recourants à conserver leur paddock et à éviter le coût de remise en état des lieux, ce d'autant plus que les recourants ne vivent pas de leur élevage ni de leurs activités équestres.

bb) Les recourants n'ignoraient en outre pas que l'aménagement d'un paddock sur la parcelle qu'ils envisageaient d'acquérir nécessitait un permis de construire. Ils ont écrit une première fois à la municipalité pour obtenir la garantie de pouvoir réaliser ce projet, faute de quoi ils renonceraient à cet achat; ils précisaient qu'ils mettraient ce paddock à l'enquête en même temps que les petites transformations qu'ils désiraient apporter au bâtiment (lettre du 17 août 1998). Bien qu'ils n'aient reçu aucune réponse écrite, ils ont quand-même acheté le bien-fonds en question. Ils ne pouvaient pas ignorer non plus qu'ils avaient besoin de l'accord du SDT, dès lors que, pour l'aménagement de boxes à chevaux dans l'annexe du bâtiment n° ECA 162, ils avaient signé le 5 décembre 1998 une demande de permis de construire, ainsi que le questionnaire particulier pour les constructions hors zone (questionnaire n° 66), lequel rappelait entre autres que toute réalisation (construction, installation, changement d'affectation hors des zones à bâtir) doit être soumise au contrôle de l'autorité cantonale, que le permis de construire ne pouvait être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale et que, à défaut, l'autorisation municipale était nulle. Si, au lieu de déposer formellement une demande de permis de construire pour l'aménagement du paddock, ils ont préféré renouveler une demande informelle à la municipalité (lettre du 12 décembre 1999, demeurée sans réponse), puis simplement informer la municipalité du début des travaux (lettre du 4 septembre 2000), c'est très vraisemblablement parce que, comme ils l'ont déclaré en audience, le syndic de l'époque et le municipal en charge de l'aménagement du territoire leur avaient conseillé de minimiser l'ampleur des travaux pour éviter l'intervention du SDT. Dans ces conditions, le silence persistant de la municipalité à leurs demandes répétées ne pouvait être interprété de bonne foi comme une autorisation, mais tout au plus comme une tolérance complaisante de l'autorité locale envers un projet dont ils pouvaient présumer qu'il n'obtiendrait pas l'agrément du SDT. Les recourant ont du reste démontré par la suite qu'ils ne se souciaient guère d'obtenir les autorisations requises avant d'exécuter les travaux qu'ils avaient décidé d'entreprendre.

cc) Enfin, même si la municipalité envisage un changement d'affectation qui pourrait rendre licite l'ouvrage litigieux, la procédure de révision du PGA n'est pas encore entamée; elle risque de prendre de nombreux mois, voire plusieurs années, et il n'est pas certain qu'elle aboutisse. Il n'y a pas lieu dans ces conditions de laisser perdurer la situation irrégulière dont les recourants bénéficient depuis sept ans.

5.                                En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut néanmoins se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant le loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).

Le coût de l'aménagement du paddock s'est élevé, selon les recourants, à environ 42'000 francs, ce qui incluait la fourniture et le transport des matériaux. L'autorité intimée s'est déclarée prête à admettre une remise en état "légère", avec entreposage sur place du sable et des matériaux pierreux qui auront été retirés, ce qui n'implique pas des travaux considérables et devrait ainsi permettre de réduire sensiblement les frais. Le tribunal estime ainsi que l'ordre de remise en état des lieux n'est pas contraire au principe de la proportionnalité.

6.                                La décision du Service du développement territorial du 13 septembre 2006 impartissait aux recourants un délai au 30 novembre 2006 pour supprimer le paddock litigieux. Compte tenu de l'écoulement du temps, il convient de fixer un nouveau délai pour y procéder. Au vu des travaux à effectuer, un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt paraît suffisant. Passé cette date, la municipalité – ou à son défaut le département compétent – sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais des recourants (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).

7.                                Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à charge des recourants déboutés. L'autorité intimée, qui n'a pas agi avec le concours d'un homme de loi, n'a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 13 septembre 2006 est confirmée.

III.                                Un nouveau délai au 15 janvier 2008 est imparti à Fabrice et Véronique Page pour se conformer à la décision susmentionnée.

IV.                              Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Fabrice et Véronique Page, solidairement.

V.                                Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 15 octobre 2007

 

Le président:                                                                                             Le greffier:
                                                                    

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.