TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 juillet 2008

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Bertrand Dutoit et M. François Despland, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourants

1.

Basile SAVOCA,

 

 

2.

Antoinette SAVOCA-FAVRE,

au Mont-sur-Lausanne, représentés par Me Alec CRIPPA, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

 

Municipalité du Mont-sur-Lausanne. 

  

Autorité concernée

 

Service de l'environnement et de l'énergie.

  

Constructrice

 

ORANGE COMMUNICATIONS SA, à Lausanne 30 Grey, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey 1.  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours Basile et Antoinette SAVOCA c/ décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 14 décembre 2006 (modification des antennes de téléphonie mobile à la place du Petit-Mont, salle communale)

 

Vu les faits suivants

A.                                Orange Communications SA (ci-après: Orange) a déposé le 17 juin 2005 une demande de permis de construire tendant à la modification, sur la parcelle n° 1072 du Mont-sur-Lausanne, des antennes de téléphonie mobile et des équipements techniques situés dans le bâtiment public ECA n° 893 abritant la salle communale, plus précisément dans les combles et dans la fausse cheminée occupant le pan sud du toit. La parcelle n° 1072 est située en zone de village, selon le plan général d'affectation; elle est régie par le plan d'extension partiel "Petit-Mont" et le règlement y relatif.

Plus en détails, le projet d'Orange prévoit une "extension à l'UMTS", soit le remplacement des antennes GSM par deux antennes combinées GSM à 1'800 MHz, d'une puissance apparente rayonnée (ERP) de respectivement 550 et 1'280 W, et UMTS à 2'100 MHz d'une ERP de respectivement 440 et 880 W. A la demande de la commune et du SEVEN, Orange avait établi antérieurement une fiche de données spécifique au site du 16 mars 2005 et transmis un rapport du 15 avril 2005 rédigé par Inventis SA, "relatif aux immissions liées aux installations de téléphonie mobile du site du Mont sur Lausanne, Salle communale" (rapport de mesure).

Mis à l'enquête publique du 8 au 28 juillet 2005, le projet d'Orange a suscité de nombreuses oppositions, dont celle d'Antoinette et Basile Savoca. Ceux-ci occupent un des logements du bâtiment ECA 2357a de la parcelle n° 1341, sise au nord du bien-fonds supportant l'antenne litigieuse. Leur appartement se situe derrière les installations techniques liées à l'antenne, à la même hauteur, soit à 10,5 m. La distance séparant ces locaux d'habitation des futures installations modifiées est de 21,4 m (les opposants précisant qu'elle est de 13,50 m entre le velux de leur séjour et la salle communale). Selon le calcul prévisionnel de la fiche de données spécifique, le rayonnement émis par l'installation sur l'angle le plus rapproché de leur appartement aurait une intensité de champ électrique de 3,26 V/m.

Dans sa synthèse n° 65842 du 18 juillet 2005, la Centrale des autorisations (CAMAC) a indiqué qu'il avait été admis que le toit supportant les installations offrait une atténuation de 15 dB. Elle a rappelé qu'en fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation était de 6,0 V/m et que les immissions calculées pour les bâtiments les plus exposés, dont celui des opposants précités, étaient inférieures à cette limite. Elle a précisé ce qui suit:

"(¿)

Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, le SEVEN demande que l'opérateur propriétaire de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle dans les 12 mois après la mise en exploitation de l'installation dans la configuration définie par cette mise à l'enquête. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié.

Les mesures seront effectuées conformément aux documents "Recommandations sur les mesures concernant les stations de base GSM (juin 2002)" et "Recommandations sur les mesures: UMTS" (Projet du 17.09.2003) présentés par le METAS et l'OFEFP.

Si les mesures indiquent que la valeur de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter après coup l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les recommandations en vigueur. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance d'émission maximale autorisée une fois les mesures effectuées.

En cas de réalisation de nouveaux lieux à utilisation sensible en accord avec les règlements sur l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites imposées par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.

(¿)"

B.                               Le 14 juin 2006, Antoinette et Basile Savoca ont requis que la délivrance du permis de construire soit subordonnée à la condition qu'Orange mette en place un écran anti-ondes, sécurise toute la partie arrière de son installation, orientée vers leur habitation, et s'engage à procéder notamment à une série de mesures avant et après la pose de l'écran. Le 5 octobre 2006, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a demandé à Orange qu'elle donne suite aux exigences des opposants et a fait part de sa volonté d'insérer dans le contrat de bail la liant à Orange deux nouvelles clauses contractuelles, relatives à la responsabilité de l'opérateur en cas de prétentions en dommages-intérêts de tiers. Orange a refusé le 20 novembre 2006 d'entrer en matière sur ces propositions, les négociations étant déjà achevées.

C.                               Par décision du 14 décembre 2006, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire sollicité, sous réserve de la condition particulière de l'autorisation spéciale découlant de la synthèse CAMAC. Elle tenait néanmoins à préciser aux opposants qu'elle n'avait pas pu imposer à Orange les "mesures d'accompagnement souhaitées, soit écran anti-ondes et clause du bail concernant la responsabilité de l'opérateur sur les possibles altérations de la santé, refusées par Orange Communications SA."

D.                               Par acte du 28 décembre 2006, Antoinette et Basile Savoca ont saisi le Tribunal administratif (devenu le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) d'un recours dirigé contre la décision précitée de la municipalité du 14 décembre 2006. Ils indiquaient notamment que leur santé s'était altérée depuis l'installation de l'antenne existante, sans que leur mode de vie n'ait changé, et qu'ils souffraient en particulier d'insomnies, de pertes de concentration et d'épuisement.

L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours.

Au terme de sa réponse du 25 janvier 2007, la municipalité a souligné qu' "il ressort de la jurisprudence, au sujet des craintes pour la santé relevant des incertitudes scientifiques qui persistent quant aux nuisances et à la nocivité réelle des rayons émis, qu'il suffit qu'une installation respecte les valeurs limites fixées par l'ORNI, ordonnance réputée exhaustive et propre à tenir compte des dangers potentiels pour la santé non encore mis en évidence par la science. La municipalité n'a donc pas d'autre possibilité que de délivrer le permis de construire."

Dans ses observations du 2 février 2007, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a conclu au rejet du recours. Il a souligné notamment que le contrôle des émissions demandé par les recourants se ferait automatiquement, et de manière permanente, au travers du système d'assurance de qualité instauré par une circulaire de l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV) du 16 janvier 2006 et exigé par le permis de construire. De surcroît, par communiqué de presse du 17 janvier 2007, l'OFEV avait informé que quatre opérateurs, dont Orange, avaient mis en service leur système d'assurance de qualité et l'avaient fait examiner par une société d'audit indépendante. Par ailleurs, il était prévu que le SEVEN reçoive tous les deux mois les rapports de vérification de la part des opérateurs. Enfin, le SEVEN avait accès à la base de données de l'OFCOM et pouvait ainsi consulter les paramètres d'exploitation des antennes situées sur le territoire du canton.

Déposant sa réponse le 16 février 2007, Orange a proposé l'irrecevabilité du recours, faute de conclusions formelles, subsidiairement son rejet. Sur le fond, la constructrice s'est également référée au système d'assurance de qualité - qu'elle avait adopté - découlant de la circulaire précitée de l'OFEV.

E.                               Par mémoire complémentaire versé par leur conseil le 26 avril 2007, les recourants ont répété qu'ils souffraient déjà des émissions actuelles et souligné que le risque d'atteintes à la santé en raison d'une exposition de longue durée aux rayons non ionisants était reconnu, y compris par le Tribunal fédéral. Ils ont relevé que si la puissance d'émission des nouvelles antennes était annoncée à 2'160 W ERP respectivement 990 W ERP [sic], leur puissance maximale réelle pouvait atteindre 17'800 W ERP. S'il n'était pas exclu (quoique contesté et restant à prouver) que le rayonnement découlant de la puissance annoncée respecte les valeurs limites fixées par l'ORNI (6 V/m), il en irait différemment en cas d'usage d'une puissance supérieure. Ainsi, une émission à puissance maximale (soit à 17'800 W ERP) conduirait à un rayonnement de 11,95 V/m, soit quasiment au double de la valeur limite autorisée. Ils produisaient à cet égard une expertise du 4 avril 2007, rédigée par Hans-U. Jakob, "Fachstelle Nichtionisierende Strahlung; Der Schweiz. Interessengemeinschaft Elektrosmog-Betroffener." Par ailleurs, l'autorisation de construire avait été accordée sous réserve du contrôle des valeurs d'émissions. Or, ce contrôle était insuffisant; en particulier le système d'assurance de qualité évoqué par le SEVEN le 2 février 2007 n'était nullement exigé par le permis de construire. En dernier lieu, les recourants dénonçaient une violation du principe de la confiance en se référant à la décision de la municipalité du 4 octobre 2001 levant leur opposition à l'installation de l'antenne initiale (existante à ce jour), qui précisait que "l'antenne prévue sur le pan sud de la toiture de la Grande salle ne sera pas réalisée; seule la partie sud de l'installation est maintenue. Il faut souligner que cette décision implique de trouver un autre site afin de combler le manque de couverture entre Coppoz et la Place du Petit-Mont."

Les recourants sollicitaient diverses mesures d'instruction, notamment que soient effectués des contrôles inopinés et réitérés - pendant les jours ouvrables entre 18 et 19h - du rayonnement actuel auquel ils étaient soumis, que soient vérifiés les données et les calculs prévisionnels du rayonnement de la future installation, en particulier en cas d'usage de la puissance ERP maximale, et que soit mesuré l'effet d'un écran anti-ondes. Ils demandaient encore une évaluation indépendante et neutre de la puissance ERP minimale apte à répondre aux objectifs justifiés d'Orange, une expertise médicale et une expertise immobilière.

Enfin, les recourants concluaient principalement à l'annulation du permis de construire accordé et requéraient subsidiairement que:

"1.- le permis de construire soit précisé et complété par des instructions et conditions précises et concrètes relatives au fonctionnement du système de contrôle conditionnant la mise en exploitation de l'antenne (modalités, compétence).

2.-  le permis de construire soit modifié en ce sens que la puissance d'émission autorisée soit réduite conformément au résultat de l'instruction (...).

3.-  le permis de construire menace Orange expressément de sanctions pour tous types de violation des conditions d'exploitation.

4.-  il soit ordonné à Orange d'installer à ses frais un écran sous la toiture de la salle communale avant la mise en exploitation des antennes à puissance augmentée.

5.-  il soit garanti aux recourants l'accès rapide, permanent et direct aux données résultant des contrôles du rayonnement des antennes à puissance augmentée.

6.-  il soit accordé aux recourants le droit d'exiger de l'autorité compétente, après la mise en exploitation des antennes à puissance augmentée, de procéder à un contrôle inopiné du rayonnement en tous temps, immédiatement et sur première demande."

A l'appui, ils annexaient encore diverses pièces, dont un résumé des études effectuées sur les nuisances des antennes de téléphonie mobile sur les humains et un extrait (p. 18 s.) de l'ouvrage "Bewilligung von Mobilfunkanlagen" de Benjamin Wittwer.

F.                                Le 29 mai 2007, Orange a confirmé ses conclusions, précisant que les nouvelles conclusions subsidiaires des recourants du 26 avril 2007 étaient tardives. Le SEVEN a complété ses observations le même jour, indiquant que les puissances ERP maximales autorisées correspondaient aux puissances décrites dans la fiche de données spécifique, ces valeurs étant indépendantes de l'heure de la journée. Les recourants ont produit le 29 août 2007 un arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich du 20 juin 2007. Le 9 octobre 2007, Orange a déposé un certificat établi par la Société générale de surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août 2010, selon lequel son "Management-System" avait été examiné et répondait aux exigences de la norme ISO 9001:2000, ainsi qu'à celles de la circulaire de l'OFEV précitée du 16 janvier 2006.

G.                               Une audience a été aménagée sur place le 18 décembre 2007, dont le compte-rendu indique:

 

"(...)

Normes ORNI

 

Les recourants précisent qu'ils ne contestent pas en tant que telles les normes de l'ORNI mais demandent, au nom du principe de précaution, qu'une isolation supplémentaire soit aménagée au cas où l'opérateur dépasserait, ponctuellement ou durablement, les valeurs autorisées.

 

Assurance de qualité (AQ) et contrôles

 

(...) Le représentant du SEVEN indique qu'en janvier 2007, Orange a mis en service son système d'assurance de qualité. Par certificat du 30 août 2007 valable jusqu'au 29 août 2010, ce système a été certifié conforme par la Société générale de surveillance SA. Le SEVEN ajoute qu'il reçoit tous les deux mois les protocoles d'erreurs mentionnant d'éventuels dépassements, ainsi que la date de correction de ces incidents. Parfois, il ne reçoit aucun protocole d'erreur, ce qui s'explique par le fait que les opérateurs, dont le but est d'avoir un réseau stable, ne procèdent pas tous les jours à des réglages, lesquels sont de toute manière enregistrés dans l'historique de la base de données de l'OFCOM.

Les représentants d'Orange déclarent qu'en cas de dépassement, la correction intervient dans les 24 heures lorsqu'elle peut être effectuée à distance, et dans les cinq jours lorsqu'elle doit être opérée sur place.

Le SEVEN précise que l'opérateur doit en outre procéder à un mesurage de contrôle, sur place, afin de comparer les valeurs de rayonnement calculées selon le modèle avec les valeurs effectives de l'installation, ce dans les douze mois dès la mise en service de l'antenne. Il s'agit de vérifier en pratique les calculs théoriques de la fiche des données spécifique (en particulier les facteurs d'atténuation calculés et exprimés en décibels). Actuellement, ce contrôle effectif intervient généralement dans un délai de six mois.

Les représentants d'Orange déclarent toutefois s'engager d'ores et déjà à procéder à un tel contrôle dans les jours qui suivent la mise en service de l'installation de manière à rassurer les recourants.

Considérant que les puissances maximales pourraient être dépassées pendant cinq jours, voire pendant deux mois, les recourants réitèrent leur réquisition tendant à la pose d'un écran, au nom du principe de précaution.

En réponse à la remarque des recourants quant à l'heure de faible utilisation du réseau (13 h 45 - 14 h 00) à laquelle les mesures ont été faites, les représentants d'Orange précisent que l'heure du contrôle n'a aucune importance dès lors que la mesure est faite sur un canal émettant à puissance constante, puis extrapolée à la puissance totale maximale.

Le représentant du SEVEN ajoute que les opérateurs ont l'obligation de fournir à l'Office fédéral de la communication (OFCOM) les valeurs autorisées de l'installation (puissances et directions) et tous les paramètres d'exploitation de l'installation, lesquels sont enregistrés dans une base de données de cet office fédéral; le SEVEN a accès à cette base de données. II peut ainsi comparer les valeurs dont dispose l'OFCOM et celles annoncées par l'opérateur lors de l'exploitation.

En réponse à une demande des recourants relative au calcul du rayonnement, le représentant du SEVEN précise que l'intensité du champ électrique [V/m] est proportionnel à la racine carrée de la puissance de l'antenne [W].

Les représentants de l'autorité intimée expliquent, pour leur part, que l'emplacement de l'antenne avait été guidé par des motifs d'intégration architecturale. Ils exposent qu'ils n'avaient estimé n'avoir pas de motif valable leur permettant de s'opposer à la délivrance du permis de construire.

Les recourants se prévalent du fait que lors de l'installation de l'antenne actuellement en service, ils avaient obtenu de l'opérateur que celle-ci ne soit pas dirigée dans leur direction. Ils estiment dès lors que l'extension du réseau projetée, pensent-ils en partie dans leur direction, n'est pas loyale.

(...)"

Le 10 mars 2008, les recourants se sont derechef exprimés. Ils contestaient le rapport de mesures d'Inventis SA au vu du rapport de Hans-U. Jakob et demandaient, en tant que de besoin, que les émissions effectives de l'installation existante soient contrôlées par un expert neutre. Ils ont en outre indiqué qu'à leurs yeux, l'audience avait permis d'établir que ni la commune ni le SEVEN ne disposaient des moyens et ressources permettant de contrôler de manière indépendante le respect des conditions d'exploitation de l'installation, que le système d'assurance de qualité n'assurait aucun contrôle permanent, automatique, transparent (accessible au justiciable), vérifiable et concret (puisque ces vérifications reposaient sur des bases calculées par le logiciel et le système mis en place et géré par l'opérateur, non sur des contrôles in situ), et que le système d'assurance de qualité n'empêchait pas les recourants d'être exposés à des émissions dépassant les limites légales durant des jours, des mois, voire indéfiniment. Aussi l'exploitation requise ne pouvait-elle être autorisée que si des mesures de protection (écran) étaient imposées à Orange. Les recourants soulignaient encore que le certificat mentionné dans le compte-rendu avait été émis en cours de procédure seulement et ne faisait que confirmer qu'à un certain moment, Orange avait prévu et disposait, en principe et en interne, de processus conformes aux recommandations de l'OFCOM; il ne s'exprimait pas, par contre, sur la question de savoir si ces processus étaient ultérieurement effectivement appliqués et efficaces dans un cas concret. Par ailleurs, les recourants réitéraient en tant que de besoin leur requête tendant à une inspection locale du bureau et des installations des deux personnes du SEVEN chargées du traitement des éventuels rapports des opérateurs. Enfin, ils annexaient une série de pièces, dont un courrier du 6 mars 2008 de Hans-U. Jakob.

Le 11 mars 2008, les recourants ont transmis un arrêt du Tribunal fédéral du 26 février 2008 (1C_258/2007) confirmant l'arrêt zurichois précité. Orange a également déposé des observations en ce sens le 26 mars 2008. Le 10 avril 2008, Orange a versé au dossier un arrêt du Tribunal fédéral du 17 mars 2008 (1C_172/2007). Le 21 mai 2008, les recourants se sont exprimés sur la portée de ce jugement. Le 10 juin 2008, la constructrice a produit une copie du rapport établi le 10 avril 2008 par Cercl'Air, intitulé "Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksendeanlagen". Enfin, les recourants se sont déterminés sur ce rapport le 22 juillet 2008.

 

Considérant en droit

1.                                Le mémoire de recours du 28 décembre 2006 ne contient pas de conclusions formelles, contrairement aux exigences de l'art. 31 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA; RSV 173.36). Il résulte toutefois des motifs exposés que les recourants concluent implicitement à l'annulation de la décision attaquée, de sorte que leur pourvoi remplit les conditions formelles requises. Il est ainsi recevable sur son principe. La question de savoir si les conclusions formulées dans le mémoire complémentaire sont tardives souffre de rester indécise, celles-ci devant de toute façon être rejetées, comme on le verra ci-après.

La qualité pour recourir des recourants est manifeste, dès lors qu'ils habitent dans le périmètre même de l'installation (v. ATF 128 II 168 concernant le rayon fixé par la jurisprudence pour la reconnaissance de la qualité pour recourir).

Déposé dans les formes et le délai requis, le recours est ainsi recevable.

2.                                La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but notamment de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), notamment celles des rayons (art. 7).

Dans ses dispositions générales, la LPE prévoit un concept d'action à deux niveaux pour la limitation des émissions (art. 11 al. 2 et 3 LPE; cf. notamment ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384). Les art. 4 et 5 de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) reprennent ce concept, en prescrivant d'une part une limitation préventive des émissions (titre de l'art. 4 ORNI; cf. art. 11 al. 2 LPE) et d'autre part une limitation complémentaire et plus sévère des émissions (titre de l'art. 5 ORNI; cf. art. 11 al. 3 LPE). A la base du principe de prévention figure notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement (arrêt TA AC.2005.0206 du 26 février 2008; voir aussi consid. 6 ci-après).

a) Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - fait l'objet d'une réglementation détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe notamment, pour les "stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils" (ch. 6 annexe 1 ORNI), des "valeurs limites de l'installation" (ch. 64 annexe 1 ORNI), à savoir "une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée" (art. 3 al. 6 ORNI). Dans le cas d'espèce, la valeur limite de l'installation, compte tenu des gammes de fréquence utilisées, est de 6,0 V/m (ch. 64 let. b annexe 1 ORNI). La jurisprudence a d'emblée retenu que les principes de la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE, art. 4 ORNI) étaient considérés comme observés en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible, où cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 p. 228). Par lieux à utilisation sensible, on entend principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (art. 3 al. 3 ORNI). Ainsi, les installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 65 annexe 1), à savoir le mode d¿exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est transféré, l¿émetteur étant au maximum de sa puissance (ch. 63 annexe I). Enfin, par modification, on entend l¿augmentation de la puissance apparente rayonnée (ERP) maximale ou la modification de la direction d¿émission (ch. 62), la puissance apparente rayonnée (ERP) étant la puissance transmise à une antenne, multipliée par le gain de l¿antenne dans la direction principale de propagation, rapportée au dipôle de demi-onde (art. 3 al. 9 ORNI).

b) Par ailleurs, une limitation complémentaire ou plus sévère des émissions doit, en vertu de l'art. 11 al. 3 LPE, être ordonnée s'il apparaît ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI exprime cette règle en ces termes: "S'il est établi ou à prévoir qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère". Ces valeurs limites d'immissions sont très sensiblement supérieures aux valeurs limites de l'installation (58 V/m pour le GSM 1800 et 61 V/m pour l'UMTS; art. 13 LPE, art. 13 ORNI et ch. 11 annexe 2 ORNI; Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil [WLL] - Recommandation d'exécution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22).

c) En l'espèce, selon la fiche de données spécifique (cf. art. 11 al. 1 ORNI) de la constructrice du 16 mars 2005, l'intensité prévisionnelle du rayonnement à l'angle le plus rapproché du bâtiment des recourants a été fixée à 3,26 V/m, ce qui est inférieur à la valeur limite de 6,0 V/m. Ce résultat doit être confirmé. En effet, la distance de 21,40 m est correcte (les distances retenues par les recourants correspondant non pas à l'installation, mais au toit abritant celle-ci) et on ne discerne pas, en l'état, en quoi les calculs opérés seraient inexacts. En particulier, l'expertise privée produite par les recourants ne suffit pas à semer le doute à cet égard.

3.                                Les recourants relèvent que les composants techniques de l'installation prévue disposent d'une plus grande réserve de puissance que celle autorisée et indiquée dans la fiche de données spécifique. Il en va de même de l'inclinaison, qui peut être changée. Ainsi, la puissance ERP maximum pourrait atteindre selon eux 17'800 W, ce qui correspondrait à un rayonnement de 11,95 V/m et non de 3,26 V/m comme annoncé. Or, la constructrice ne pourrait établir qu'un système de contrôle efficace a été mis en place, qui garantit que les valeurs autorisées ne seront pas dépassées, volontairement ou involontairement.

4.                                a) Ce sont la puissance apparente rayonnée (ERP) et la direction de propagation des antennes qui sont déterminantes pour la charge de rayonnement non ionisant à un endroit donné. Ces valeurs sont requises dans la demande (soit dans la fiche de données spécifique selon l'art. 11 ORNI) puis fixées par les autorités dans le permis de construire. Toutefois, les indications sur la puissance et l'angle d'une antenne figurant dans la feuille de données ne sont en principe pas fixes. Les composants techniques disposent le plus souvent d'une plus grande réserve de puissance et d'une inclinaison ajustable, plus que ce qui serait nécessaire pour l'installation en cause. Ces modifications peuvent parfois être effectués à distance.

Selon l'art. 12 ORNI, l¿autorité veille au respect des limitations des émissions. Dans un premier temps, l'OFEV et la plupart des autorités cantonales compétentes ont considéré que l'opérateur de téléphonie mobile était responsable du respect de la puissance apparente rayonnée et de la direction de propagation mentionnées sur la fiche de données spécifique. Les autorités cantonales pouvaient procéder à un contrôle indirect par la mesure des immissions. En conséquence, des stations de téléphonie mobile ont été autorisées dans toute la Suisse sur la base des puissances ERP déclarées par les opérateurs dans leur fiche de données spécifique, sans qu'il ne soit contrôlé si ces puissances annoncées correspondaient à la puissance maximale de l'installation (ATF 1C_172/2007 du 17 mars 2008 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral a tenu ce contrôle pour insuffisant notamment dans un ATF 1A.160/2004 du 10 mars 2005 consid. 3.3 (voir aussi ATF 128 II 378). Il a considéré que les voisins d'installations de téléphonies mobiles avaient un intérêt digne de protection à ce que le respect des valeurs limites puisse être garanti par des "mesures physiques" ("bauliche Vorkehrungen") objectives et contrôlables. Il exigeait ainsi, en principe, un contrôle sur la base des composants techniques ("hardware"), mais n'excluait pas d'autres possibilités de contrôle. Lorsque la puissance émettrice pouvait être réglée à distance, l'évaluation du rayonnement non ionisant devait se fonder sur la puissance maximale possible du fait des composants électroniques installés et non pas sur une valeur inférieure à celle-ci. S'il en était autrement, c'est-à-dire si l'exploitation de l'installation était autorisée sur la base d'une puissance émettrice inférieure à la puissance maximale possible, cela devait être justifié dans la décision d'autorisation, qui devait préciser par ailleurs comment garantir le respect de la puissance émettrice autorisée. Or, la responsabilité du respect de ces valeurs durant l'exploitation incombait en premier lieu au détenteur de l'installation, ce qui n'était pas toujours suffisant pour garantir un contrôle durable du respect des valeurs limites de l'ORNI, fondées sur la puissance apparente rayonnée. Le Tribunal cantonal lucernois (arrêt du 18.8.2005, n° V 04 374) a jugé pour sa part qu'il devait en aller de même lorsque le domaine angulaire autorisé est inférieur à l'angle d'inclinaison possible.

b) Suite à ces deux arrêts, l'OFEV a édicté le 16 janvier 2006 une circulaire à l'attention des autorités chargées de l'exécution de l'ORNI et des opérateurs de réseau de téléphonie mobile, relative à "L'assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l'ORNI en ce qui concerne les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil". Cette circulaire vise à mettre en place un système d'assurance de qualité (AQ) des opérateurs du réseau, afin d'améliorer la "contrôlabilité" du rayonnement non ionisant émis par les stations de base (circulaire disponible sur le site de l'OFEV). Ce document prévoit ce qui suit:

Le système d'assurance de qualité, fondé sur les propositions d'un groupe d'experts, permet de renforcer le contrôle du respect des puissances d'émission de chaque installation pendant la durée de son exploitation, lorsque la puissance d'émission autorisée est inférieure aux puissances maximales possibles compte tenu des composants électroniques installés, respectivement lorsque le domaine angulaire autorisé est inférieur au domaine maximal possible.

Chaque opérateur doit constituer une banque de données actualisant en permanence tous les composants électroniques et les réglages d'appareillages influant sur la puissance émettrice (ERP) ou les directions de propagation. La banque de données doit contenir notamment les réglages manuels, les réglages effectués à distance, la puissance émettrice effectivement réglée et la puissance émettrice autorisée de même que les domaines angulaires autorisés.

Le système d'assurance de qualité doit être pourvu d'un système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance émettrice (ERP) effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les antennes du réseau concerné avec les valeurs ou les domaines angulaires autorisés. Les éventuels dépassements constatés doivent être corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon dans un délai de cinq jours ouvrés. Si le système d'assurance de qualité constate de tels dépassements, un protocole d'erreurs est automatiquement établi. Les protocoles d'erreurs sont adressés d'office à l'autorité d'exécution tous les deux mois et sont conservés au moins douze mois.

Le système d'assurance de qualité doit être périodiquement vérifié par un service de contrôle externe indépendant. Toujours selon la circulaire, "il est souhaitable que ce service soit au bénéfice d'une accréditation pour de telles vérifications." Les rapports de vérification seront présentés aux autorités d'exécution et à l'OFCOM. Les opérateurs de réseau accordent aux autorités d'exécution un accès illimité à la banque de données de l'assurance de qualité.

c) Le Tribunal fédéral a confirmé, dans sa jurisprudence récente, que le système d'assurance de qualité instauré par cette circulaire respectait les exigences de contrôle posées dans son arrêt du 10 mars 2005 en ce sens qu'il représentait une alternative suffisante au contrôle par des "mesures physiques" ("bauliche Vorkehrungen"), par exemple par un verrouillage (ATF 1C_172/2007 du 17 mars 2008 consid. 2.2; 1A.57/2006 du 6 septembre 2006 consid. 5.2; 1A.116/2005 du 31 mai 2006 consid. 5.3). Pour le surplus, il appartenait à l'OFEV et aux autorités cantonales d'exécution d'examiner si les systèmes de contrôle effectuaient réellement leur tâche, s'ils devaient être corrigés ou complétés ou s'il fallait recourir à des "mesures physiques" (cf. ATF 1C_316/2007 du 30 avril 2008 consid. 7.1).

Par ailleurs, dans un arrêt 1C_170/2007 du 20 février 2008 consid. 3.4, le Tribunal fédéral a relevé qu'il était opportun, sous l'angle de la confiance et de la sécurité du droit, que les données techniques de l'installation - décisives pour évaluer les immissions - soient déjà indiquées dans la fiche de données spécifique donnant lieu à l'autorisation de construire, fiche consultable par les voisins, et pas seulement dans la banque de données ultérieure de l'opérateur. En outre, des contrôles (inopinés) des paramètres par l'autorité cantonale compétente demeuraient nécessaires même après l'adoption du système d'assurance de qualité, pour le moins tant que la phase d'essai de ce système n'était pas achevée.

Il n'y a pas lieu de remettre en cause la jurisprudence du Tribunal fédéral tenant pour suffisant le système d'assurance de qualité découlant de la circulaire du 16 janvier 2006, aux conditions précitées.

5.                                Il convient d'examiner le présent cas au regard des exigences susdécrites.

a) L'autorisation spéciale délivrée par le SEVEN, qui fait partie intégrante du permis de construire, exige "que l'intimée fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de son installation. Les résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle dans les 12 mois après la mise en exploitation de l'installation dans la configuration définie par cette mise à l'enquête. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié." Ce contrôle, à effectuer sur place, vise à comparer les valeurs de rayonnement calculées abstraitement, selon une modélisation, avec les valeurs de rayonnement effectives de l'installation. Il s'agit de vérifier en pratique les calculs théoriques de la fiche des données spécifique (en particulier les facteurs d'atténuation calculés et exprimés en décibels). L'autorisation spéciale précise encore que "si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter après coup l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les recommandations en vigueur. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera une nouvelle puissance d'émission maximale autorisée une fois les mesures effectuées." On relèvera à cet égard qu'à l'audience, les représentants d'Orange se sont engagés à procéder à un tel contrôle déjà dans les jours qui suivent la mise en service de l'installation.

En d'autres termes, les craintes, voire les affirmations, des recourants selon lesquelles les calculs prévisionnels figurant dans la fiche de données spécifique seraient erronés doivent être écartées, dès lors qu'un contrôle par un organisme indépendant et certifié aura lieu suite à la mise en service de l'installation.

b) Par la suite, conformément à ce qui précède, selon la circulaire précitée, le système d'assurance de qualité contrôle automatiquement, une fois par jour ouvré, que la puissance et l'angle d'émission réglés ne dépassent pas les paramètres autorisés. Les éventuels dépassements constatés doivent être corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon dans un délai de cinq jours ouvrés. En cas de dépassement, un protocole d'erreurs est automatiquement établi. Toujours selon la circulaire, ce protocole, ainsi que la date de correction est communiqué tous les deux mois à l'autorité d'exécution (soit le SEVEN).

On ne discerne pas en quoi la fiabilité du système technique de contrôle quotidien et d'émission de protocole d'erreurs serait en l'espèce sujette à caution, dès lors que ce système a été approuvé par la Société générale de surveillance selon le certificat du 30 août 2007 (sur ce point, cf. consid. d infra). Par ailleurs, s'il est vrai que le temps de correction d'un éventuel dépassement est de 24 heures, voire de cinq jours, de sorte qu'il n'est pas exclu que les recourants soient exposés dans l'intervalle à des rayonnements supérieurs aux paramètres autorisés, ce laps de temps résulte du système d'assurance de qualité prévu par la circulaire et approuvé par le Tribunal fédéral, qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause. Enfin, rien ne permet non plus d'imputer à Orange une volonté ou une négligence tendant à ne pas respecter les délais de correction de 24 heures, respectivement de cinq jours, au point de créer un risque que des dépassements persistent jusqu'à ce que l'information soit transmise au SEVEN, tous les deux mois.

Au demeurant, dans l'arrêt précité du 17 mars 2008 (1C_172/2008), le Tribunal fédéral a rappelé que, conformément à l'art. 10 ORNI, le détenteur d¿une installation est tenu de fournir à l¿autorité, à la demande de cette dernière, les renseignements nécessaires à l¿exécution, notamment les indications figurant sur la fiche de données spécifique; s¿il le faut, il est tenu de procéder à des mesures ou à d¿autres enquêtes, ou de les tolérer. Aussi les opérateurs doivent-ils permettre aux autorités d'exécution de consulter leurs banques de données, protocoles d'erreur etc., sans quoi ils courent le risque de ne plus recevoir d'autorisation. Du reste, les personnes concernées peuvent, en invoquant leur droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), requérir la consultation des résultats des mesures et contrôles (consid. 2.4). On rappellera par ailleurs que selon la jurisprudence fédérale (1C_170/2007 du 20 février 2008 consid. 3.4), des contrôles (inopinés) des paramètres par l'autorité cantonale compétente demeurent nécessaires même après l'adoption du système d'assurance de qualité, pour le moins tant que la phase d'essai de ce système n'était pas achevée. En ce sens du reste, le SEVEN a indiqué le 20 mars 2008, sans être contredit, qu'il procédait à des mesures régulièrement et sur demande des particuliers (cf. supra lettre G).

c) En conséquence, le système d'assurance de qualité mis en place par Orange au sens de la circulaire du 16 janvier 2006 garantit de manière suffisante que les valeurs limites de l'ORNI seront respectées par la future installation.

Les critiques que les recourants tirent du document "Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksende-anlagen" (cf. leur écriture du 22 juillet 2008) ne conduisent pas à une autre conclusion, d'autant qu'il ressort de ce document que les exigences imposées aux systèmes d'assurance de qualité sont amplement remplies par la constructrice et qu'il n'a été constaté aucun dépassement de valeurs limites parmi les 376 installations contrôlées, dont celles de la constructrice.

Encore faudra-t-il que le permis de construire mentionne expressément comme condition l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006, celle-ci étant postérieure à l'autorisation spéciale délivrée par le SEVEN dans la synthèse CAMAC du 18 juillet 2005.

d) Il reste à examiner la validité du certificat établi par la Société générale de surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août 2010, au terme duquel le "Management-System" de l'autorité intimée avait été examiné et répondait aux exigences de la norme ISO 9001:2000, ainsi qu'à celles de la circulaire de l'OFEV précitée du 16 janvier 2006.

Ce certificat vise à répondre à l'exigence de la circulaire selon laquelle le système d'assurance de qualité doit être périodiquement vérifié par un service de contrôle externe indépendant, si possible au bénéfice d'une accréditation à cet égard.

Le Tribunal fédéral a confirmé que l'audit du système d'assurance de qualité revêtait une importance décisive pour la confiance du public en ce système (1C_258/2007 du 26 février 2008). Antérieurement, soit dans le consid. non publié 3.3. de l'ATF 133 II 64 (1A.129/2006 du 10 janvier 2007), il avait indiqué que l'audit ne visait pas à vérifier toutes les données, mais uniquement le fonctionnement correct du système d'assurance de qualité dans son ensemble, consistant dans les banques de données, les logiciels, les processus, la compétence et le "reporting". Par ailleurs, dans son arrêt précité 1C_172/2007 du 17 mars 2008 (consid. 3.3.2 et 3.3.3), il a relevé que rien dans le certificat de la Société générale de surveillance dont bénéficiait désormais Orange, à l'instar des autres opérateurs, ne permettait de douter que son système d'assurance de qualité ne satisferait pas aux exigences fédérales. Du reste, l'efficacité de ce système et de son application par Orange serait vérifiée par les autorités cantonales compétentes par des contrôles inopinés, qui pourraient notamment conduire à ajuster et améliorer le système. Dans ces conditions, toujours selon l'ATF 1C_172/2007, il ne subsistait pas d'intérêt actuel à examiner la qualité du premier certificat obtenu par Orange, émanant de l' "Institut für Unternehmensmanagement" (sur ce dernier point, cf. arrêt du 20 juin 2007 du Tribunal administratif du canton de Zurich et ATF 1C_258/2007 du 26 février 2008).

En conséquence, le certificat établi en faveur d'Orange par la Société générale de surveillance SA, valable du 30 août 2007 au 29 août 2010, démontre à suffisance qu'est remplie l'exigence - posée par la circulaire du 16 janvier 2006 - de vérification du système d'assurance de qualité par un service de contrôle externe indépendant.

6.                                Enfin, dans la mesure où les recourants entendent contester que les mesures prises par le Conseil fédéral soient suffisantes pour empêcher les dommages à la santé, notamment pour des personnes particulièrement sensibles, ce moyen doit être rejeté.

Selon la jurisprudence, les valeurs limites de l'installation ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites de l'installation visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles abaissent l'intensité du rayonnement autant que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Elles permettent d'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Elles ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition. Ainsi, la valeur limite de l'installation pour le rayonnement des antennes est de 4 à 6 volts par mètre. Elle est donc environ dix fois plus sévère que la valeur limite d'immissions et que la valeur limite adoptée par la plupart des pays européens. Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (ATF 126 II 399 consid. 4).

Le Tribunal fédéral a jugé à réitérées reprises que les valeurs limites fixées par l'ORNI étaient conformes à la loi et à la Constitution (cf. arrêt de principe ATF 126 II 399, plus récemment arrêt 1A.116/2005 du 31 mai 2006 et les références citées). Dans un arrêt récent (1C_170/2007 du 20 février 2008 consid. 2; voir aussi 1C_316/2007 du 30 avril 2008), il a considéré, en se référant à une publication de l'OFEV intitulée "Hochfrequente Strahlung und Gesundheit; Bewertung von wissenschaftlichen Studien im Niedrigdosisbereich; 2ème éd. 2007, p. 10 ss) que les dernières recherches n'ont pas amené la preuve que le rayonnement non ionisant à haute fréquence de faible intensité, émis par les stations de base de téléphonie mobile, aurait des effets sur la santé. Certes, les connaissances scientifiques actuelles permettant d'évaluer les dangers pour la santé de la population engendrés par les stations de téléphonie mobile demeuraient très lacunaires, de sorte que les programmes de recherches continueraient à revêtir une importance particulière. Toutefois, les lacunes subsistantes ne justifiaient pas de tenir les valeurs limites de l'ORNI pour non conformes (pour un exposé détaillé, cf. arrêts AC.2007.0005 du 18 janvier 2008 et AC.2005.0206 du 26 février 2008, voir aussi AC.2007.0081 du 16 juin 2008).

7.                                En conclusion, la décision attaquée doit être confirmée en tant qu'elle délivre le permis de construire, soit de modifier les antennes d'Orange au Mont-sur-Lausanne, sous réserve de la condition particulière de l'autorisation spéciale découlant de la synthèse CAMAC. Elle est en revanche réformée en ce sens qu'elle ajoutera comme condition l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'admettre les conclusions des recourants tendant à ce que la puissance d'émission autorisée par le permis de construire soit réduite, à ce que le permis de construire menace Orange expressément de sanctions pour tous types de violation des conditions d'exploitation, à ce qu'il soit garanti aux recourants l'accès rapide, permanent et direct aux données résultant des contrôles du rayonnement des antennes à puissance augmentée, à ce qu'il leur soit accordé le droit d'exiger de l'autorité compétente, après la mise en exploitation des antennes à puissance augmentée, de procéder à un contrôle inopiné du rayonnement en tous temps, immédiatement et sur première demande, ou à ce qu'un écran anti-ondes soit posé.

8.                                Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée au sens où le permis comprendra comme condition à sa délivrance l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006.

S'agissant de la répartition des frais et dépens, on considérera que l'intimée, à qui le permis de construire sera délivré, a gain de cause pour l'essentiel, mais que l'arrêt tient compte de sa nouvelle certification SGS, obtenue postérieurement à la décision attaquée, et impose une condition supplémentaire. Tout bien pesé, il sied ainsi de partager les frais à part égale entre les recourants et l'intimée, étant précisé que ces frais n'ont pas à être supportés par la municipalité. Celle-ci a en revanche droit à des dépens - réduits au vue de l'issue du recours - à charge égale des recourants et de l'intimée. Les dépens des recourants et de l'intimée sont compensés.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis et la décision attaquée est réformée au sens où le permis de construire comprend comme condition à sa délivrance l'obligation à charge de la constructrice de se soumettre à la réglementation de contrôle de l'assurance de qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006.

II.                                 Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des recourants.

III.                                Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la constructrice.

IV.                              Les recourants sont débiteurs de la Commune du Mont-sur-Lausanne d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs au titre de dépens.

V.                                La constructrice est débitrice de la Commune du Mont-sur-Lausanne d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs au titre de dépens.

VI.                              Les dépens entre les recourants et la constructrice sont compensés.

Lausanne, le 30 juillet 2008

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.