TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 2 septembre 2008
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. François Gillard et Jacques Haymoz, assesseurs

 

Recourants

Angel ALVAREZ et Viviane PRATS ALVAREZ, au  Mont-sur-Lausanne, représentés par l'avocat Michel CHAVANNE, à Lausanne,

 

  

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, représenté par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne

 

2.

Département de l'économie, représenté par le Service du développement territorial

  

Autorité concernée

Commission de classification du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, représentée par le géomètre Bernard Biner, à Morges,

  

 

Objet	plan d'affectation, coordination
	Décision du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Montenailles") et décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable)

 

Vu les faits suivants

A.                                Les recourants sont propriétaires, ensemble ou à titre individuel, des parcelles 426, 427 et 1014 du Mont-sur-Lausanne. Les parcelles 1014 et 426 sont situées au pied d'un coteau et sont bordées à l'aval, soit au sud, par le chemin de Montenailles.

La parcelle 1014 comporte une construction comprenant plusieurs habitations, ainsi que divers aménagements extérieurs. Il s'agit d'une ancienne ferme reconstruite suite à un permis de construire délivré en 2003. Selon le registre foncier, elle a été constituée en six lots de copropriété par étage, chacun donnant un droit exclusif sur un appartement d'environ 140 à 190 m² suivant les lots. Les recourants sont propriétaires en commun de tous les lots.

Le bâtiment situé sur la parcelle 426 au bord du chemin de Montenailles est une ancienne construction rurale. La parcelle 427, qui comporte deux petites dépendances, jouxte la parcelle 426 au nord.

Les parcelles 1014 et 426 sont séparées par un chemin qui, à son débouché sur le chemin de Montenailles, est constitué d'une bande de terrain appartenant au domaine public. Comme le montrent les orthophotos disponibles sur le guichet cartographique cantonal (http://www.geoplanet.vd.ch/) ainsi que le plan des rues de la commune, ce chemin se poursuit en direction du haut du coteau pour constituer l'accès à l'habitation située sur la parcelle 1020.

B.                               Dans le plan de zones entré en vigueur en 1968, le coteau de Montenailles est colloqué en zone sans affectation spéciale.

Le plan général d'affectation du Mont-sur-Lausanne, approuvé le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat prévoit notamment plusieurs périmètres qui ne sont cependant pas immédiatement constructibles: chacun d'eux devra d'abord faire l'objet d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, accompagné de son propre règlement; le plan général définit seulement le coefficient d'utilisation du sol (art. 3 et 4 du règlement). Les parcelles des recourants, ainsi que celles qui occupent le coteau de Montenailles, se trouvent ainsi dans le périmètre n° 18 "Montenailles" colloqué en "zone de verdure et d'habitat groupé", Le plan général d'affectation prévoit un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 pour ce périmètre.

Comme le constate l'arrêt du Tribunal administratif AF.1999.0005 du 2 juin 2000 en interprétant l'art. 124 du règlement communal, l'entrée en vigueur du nouveau plan est suspendue jusqu'à l'entrée en force du nouvel état qui opèrera la péréquation réelle à laquelle procèdera le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne.

C.                               Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés l'étude, en collaboration avec la Commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du syndicat. Cette adjonction fait suite à un arrêt du Tribunal fédéral 1P.440/2000 du 1er février 2001 (rendu sur recours de SI Montenailles SA, voisine des recourants, dans la cause AF.1999.0005) dont il résulte en bref qu'en vue du nouvel état de propriété après péréquation réelle, le syndicat ne pourra pas attribuer comme terrain à bâtir des surfaces soumise à la simple expectative d'un futur plan partiel d'affectation. C'est pourquoi la commune a entrepris l'étude des plans de quartier parmi lesquels figure celui de Montenailles litigieux dans la présente cause.

Par ailleurs, il résulte en bref de l'ensemble du dossier, ainsi que des arrêts précédemment rendus par le Tribunal administratif (les recourants s'y réfèrent et ils sont disponibles sur www.jurispudence.vd.ch) que la péréquation réelle implique une double estimation des terres (art. 86 LAF), la première à l'ancien état, la seconde pour le nouvel état, tenant compte de la collocation nouvelles des terrains qui passent en zone à bâtir. La prétention de chaque propriétaire est calculée en fonction de l'estimation à l'ancien état, puis multipliée par un coefficient de péréquation tenant compte de l'augmentation de valeur globale des terrains du périmètre, pour déterminer l'attribution au nouvel état. Toutefois, ainsi que le montrait le nouvel état mis à l'enquête en 1998 (mais annulé suite à l'arrêt du Tribunal fédéral déjà cité), le syndicat prévoit de "neutraliser" une certaine surface autour des bâtiments existants afin de la réattribuer à leur propriétaire à la même valeur dans le nouvel état. Cette surface est ainsi exclue de la péréquation (voir plus de détail dans l'arrêt AF.1999.0005 du 2 juin 2000, qui cite le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998).

On rappellera aussi que précédemment, le tribunal administratif avait statué dans une affaire Osterwalder concernant le même syndicat (AF.1993.0007 du 30 octobre 1995) qui a donné lieu à l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506. Le Tribunal fédéral y a jugé que le remaniement avec péréquation réelle, compensant avantage et inconvénients de la planification, est l'une des institutions que les cantons peuvent utiliser pour réaliser le mandat conféré par l'at. 5 al. 1 LAT (compensation des avantages et inconvénients des mesures d'aménagement). Dans la nouvelle répartition des terres, la surface d'un bien-fonds classé en zone à bâtir peut être diminuée pour autant que, par l'effet de la plus-value résultant de ce classement, la valeur de l'immeuble soit conservée.

D.                               Du 23 janvier au 23 février 2006, la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête onze plan de quartiers, parmi lesquels le plan de quartier "Montenailles". Simultanément, le syndicat a mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et privés pour les plans de quartier correspondants.

Le règlement du plan de quartier "Montenailles" comprend la disposition suivante relative à l'entrée en vigueur:

La mise en vigueur du présent plan de quartier et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre du Syndicat d'amélioration foncière, au transfert de propriété du nouvel état parcellaire. Ce plan abrogera, dans son périmètre, toutes dispositions antérieures contraires.

Le plan de quartier "Montenailles" prévoit une quinzaine de "périmètres d'évolution des constructions principales", alignés par groupes, pour lesquels sont fixés notamment le nombre de niveaux (en général quatre), la hauteur au faîte (en général 10m) et la surface de plancher habitable brut (environ 1000 m²). L'un de ces périmètres (A10), proche du chemin de Montenailles, chevauche en partie la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants. En outre, cette parcelle s'étend sur environ la moitié du périmètre d'évolution (A7) de l'immeuble suivant.

Selon l'art. 27 al. 4 du règlement du plan de quartier, seule la démolition du bâtiment E2 (il s'agit de la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants) autorise l'utilisation des possibilités constructives du périmètre A10 (celui qui chevauche ladite construction existante). Selon l'art. 30 du règlement, les bâtiments existants (dont le bâtiment E2 des recourants) peuvent être transformés (mais pas reconstruits, selon l'alinéa 2) dans la limite du gabarit existant et de légers agrandissements sont possibles jusqu'à 10% de la surface de plancher existante.

Le plan définit également des voies de desserte principales (figurées par une bande gris foncé large), des voies de desserte secondaires (figurées par une bande gris clair large) et des chemins piétonniers (figurées par une bande gris clair étroite). Le chemin qui passe entre les parcelles 1014 et 426 des recourants devient un chemin piétonnier qui rejoint les places de parc adjacentes aux "périmètres d'évolution des constructions principales" situés à mi-hauteur du coteau. Toutes les constructions prévues dans cette partie-là du coteau, de même que l'habitation existante sur la parcelle 1020 déjà citée, sont desservies par une nouvelle voie de desserte principale (figurée par une bande gris foncé large) dont le tronçon inférieur, à l'embouchure sur la route de Penau, au bas du coteau, emprunte le chemin existant en bordure du périmètre du plan de quartier.

Par lettre de leur conseil du 23 février 2006, les recourants ont formé opposition au plan de quartier "Montenailles". Ils se prévalent d'assurances reçues de la part des représentants de la municipalité de Lausanne [sic], MM. Biner et Mouquin (ceux-ci sont en réalité le secrétaire et le président de la commission de classification du syndicat) quant à la parcelle qui leur sera attribuée. Ils demandent des précisions quant aux limites du terrain qui leur sera attribué, aux frais d'aménagement et à la compensation du terrain exproprié.

E.                               Dans sa séance du 19 juin 2006, le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a adopté les onze plans de quartier ainsi que les propositions de réponse de la municipalité aux oppositions. Celle qui concerne les recourants expose que l'opposition concerne la loi sur les améliorations foncières et le nouvel état parcellaire et que la réponse sera faite par la commission de classification.

Cette décision a été communiquée aux recourants par lettre du Service du développement territorial du 12 décembre 2006, en même temps que l'approbation préalable du plan de quartier "Montenailles" par le Département des institutions et des relations extérieures, en date des 29 novembre/11 décembre 2006.

F.                                L'opposition des recourants du 23 février 2006 a également été traitée par la commission de classification dans le cadre de l'enquête simultanée sur l'avant-projet des travaux collectifs. Par décision du 17 août 2006, rendue après audition des recourants et de leur conseil, la commission de classification a fourni diverses indications. Cette décision a la teneur suivante:

"Mise à l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 des objets suivants:

-    avant-projet des travaux collectifs et privés des terrains à bâtir (y compris route et collecteurs hors périmètre) ;

-    modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés des terrains agricoles;

-    déboisement et reboisement dans le plan de quartier de Valleyre.

Votre observation formulée sous N° 92 pour le compte de Mme Viviane Prats Alvarez et M. Angel Alvarez

Monsieur,

Nous vous communiquons la décision de la Commission de classification, ci-après "la Commission" sur l'opposition que vous avez formulée le 23 février lors de l'enquête susmentionnée.

Décisions et motifs

La Commission se réfère à votre audition du 2 juin 2006, en présence de M. et Mme Alvarez.

1. Parcelles concernées

Les parcelles concernées sont les suivantes:

-    426 de 234 m2, propriété Angel Alvarez et Vivianne Prats Alvarez

-    427 de 742 m2, propriété Angel Alvarez.

-    1014 de 2'710 m2, PPE 1014 - 1 à 5, tous les lots sont en propriété commune, société simple, Angel Alvarez et Viviane Prats Alvarez.

Ces trois parcelles sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "Montenailles", soumis à l'enquête publique simultanément à l'enquête AF.

2. Remaniement parcellaire

Au sujet du traitement des parcelles 426 et 1014 de votre mandant dans le cadre du remaniement parcellaire à péréquation réelle, nous vous rappelons ce qui suit:

-    Par courrier du 26 mars 1993 produit dans votre opposition, la Commission confirmait que les parcelles 426 et 1014 seraient exclues de la péréquation réelle et attribuée sans changement au nouvel état.

-    Le dossier de mise à l'enquête du nouvel état de 1998, prévoyait comme promis l'attribution de ces deux parcelles à M. Alvarez sans changement, ce qui était possible par le fait que le plan de quartier de Montenailles n'était pas étudié.

-    Le dossier de 1998 ayant été annulé suite à une décision du Tribunal Fédéral, le Syndicat a entrepris l'étude des plans de quartier.

-    Depuis lors, M. Alvarez a obtenu le 3 février 2003 un permis de construire pour la reconstruction de la ferme, la Municipalité ayant fait preuve d'une grande ouverture d'esprit en accordant ce permis car elle aurait pu bloquer le dossier en attendant la légalisation du plan de quartier.

-    L'examen du plan de quartier de Montenailles, lequel s'impose à la Commission pour l'étude du nouvel état de propriété, montre que la parcelle 1014 ne pourra pas être attribuée sans un changement de forme, la surface totale étant conservée.

-    Une délégation de la Commission a reçu M. Alvarez à Renens le 26 septembre 2005 et lui a montré un projet de parcelle 1014 nouvel état, respectant les exigences du plan de quartier et de même surface que la parcelle actuelle, ceci pour respecter la décision d'exclure cette parcelle de la péréquation réelle. M Alvarez s'est déclaré d'accord avec cette solution.

-    Il faut rappeler que l'étude du nouvel état parcellaire sera précédée d'une prise des v¿ux des propriétaires, ainsi que le prévoit l'art. 32 RLAF. A cette occasion, M. et Mme Alvarez pourront préciser exactement leurs souhaits dont la Commission s'efforcera de tenir comte dans toute la mesure du possible.

-    Quant à la parcelle 427 achetée le 4 juillet 2005, le plan de quartier ne prévoit aucune construction nouvelle à cet endroit et M. Alvarez pourra bien sûre la conserver si tel est son désir.

3. Construction parcelle 1014

Comme déjà dit, M. et Mme Alvarez pourront formuler des v¿ux tenant compte des aménagements extérieurs existants.

4 et 5 Remaniement parcellaire

Comme expliqué ci-dessus la Commission pouvait s'engager en 1993 à ne pas modifier la forme de la parcelle 1014 au nouvel état puisque l'étude des plans de quartier n'était pas prévue.

A l'évidence, cet engagement tombe si le plan de quartier existe.

Divers

Pour la bonne forme, il est relevé que les remarques soulevées relatives au plan de quartier lui-même sont du ressort de la Commune dans le cadre de la procédure LATC, la Commission n'est pas compétente pour en traiter.

Vos mandants ne peuvent pas recevoir pour l'instant de garantie quant à l'attribution du nouvel état, la Commission ne peut que vous faire part de ses intentions. Si négociation il doit y avoir, à ce sujet, elle aura lieu une fois que vos mandants auront formulé leurs v¿ux dans le cadre de la procédure AF.

Il faudra attendre le dossier de mise à l'enquête du nouvel état, puis la liquidation de celui-ci, pour préciser clairement et définitivement les délimitations avec les propriétaires voisins attenants aux parcelles de M. et Mme Alvarez. Ce dossier précisera aussi cas échéant le montant d'une soulte qui pourrait résulter de l'attribution dudit nouvel état parcellaire.

Concernant les équipements nécessaires à la viabilisation des terrains du plan de quartier, il est prévu d'ouvrir une enquête publique sur le projet d'exécution des travaux collectifs et privés une fois que le nouvel état parcellaire sera connu et inscrit au registre foncier. Cette enquête comprendra une répartition provisoire des frais, laquelle indiquera le montant à charge de chaque propriétaire du plan de quartier.

La mise à l'enquête proprement dite des frais d'exécution interviendra tout à la fin du syndicat, une fois les travaux d'équipement entièrement terminés.

Recours

La présente décision peut faire l'objet d'un recours (¿)."

Suite à un entretien avec le conseil des recourants, la commission de classification a pris acte que l'opposition ne concernait que la procédure LATC et déclaré admettre de ne plus considérer son courrier du 17 août 2006 comme une décision mais comme un simple courrier.

G.                               Par acte du 8 janvier 2007, les recourants ont contesté les décisions du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Montenailles") et la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable) en demandant leur annulation.

Ils se plaignent d'un manque de coordination contraire à l'art. 55 LATC en relevant qu'ils ne peuvent pas accepter le plan de quartier qui constituera un "fait accompli" lorsqu'il s'agira de négocier l'attribution du nouvel état avec le syndicat. Ils critiquent la situation de deux parcelles hors syndicat incluses dans le plan. Ils contestent en outre le chemin piétonnier pour le motif que la parcelle que le syndicat envisage de leur attribuer (selon une esquisse du géomètre présentée en 2005) serait coupée en deux par ce chemin

La commission de classification et la municipalité, toutes deux en date du 7 février 2007, ainsi que le Service de l'aménagement du territoire, le 9 février 2007, ont conclu au rejet du recours.

Les déterminations de la commission de classification ont la teneur suivante:

Relativement à la coordination des procédures d'aménagement du territoire (AT) et d'améliorations foncières (AF)

Il n'est pas nécessaire de refaire ici l'historique du syndicat, lequel est connu de votre Tribunal.

Si l'on comprend bien, le recourant se plaint de ne pas pouvoir apprécier globalement les effets des mesures d'aménagement du territoire et de remaniement parcellaire, ce qui provoque selon lui une certaine confusion. Il aimerait une "négociation globale, ceci dans le cadre aussi bien du plan de quartier que de la procédure AF".

Depuis la mise en vigueur de la loi du 5 novembre 1997 modifiant celle du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières, la coordination des procédures AF et AT est réglée par l'art. 85 p, lequel précise qu'en règle générale, l'enquête publique AF mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée à celle du plan d'affectation. Il ne s'agit donc pas d'une exigence absolue.

Conscients de ce problème, la Municipalité et le syndicat ont toujours eu la volonté de coordonner le mieux possible les procédures AF et AT suite à la décision du Tribunal fédéral du 1er avril 2001. Cette coordination a abouti à la décision de mettre simultanément à l'enquête publique en 2006 les 11 plans de quartier en procédure LATC et l'avant-projet devisé des travaux collectifs en procédure LAF.

Nous affirmons donc que la Municipalité et le syndicat ont collaboré étroitement et en parfaite intelligence pour la préparation des deux dossiers AT et AF soumis à l'enquête publique en 2006.

Nous en donnons notamment pour preuve que l'étude des 11 plans de quartier a été suivie par un groupe pilote comprenant des représentants de la Commune, M. Michel Amaudruz président du comité de direction du syndicat et MM. Maurice Klunge et Bernard Biner, respectivement membre et secrétaire de la CCL.

De nombreuses séances de coordination des études ont également eu lieu entre les services communaux et le groupe de mandataires chargé de l'étude de l'avant-projet des travaux collectifs du syndicat, ledit groupe étant piloté par le bureau d'ingénieurs du secrétaire de la CCL.

Relativement aux compétences de la commune du Mont-sur-Lausanne et du syndicat AF

La CCL ne voit pas en quoi il y aurait une grande confusion dans la délimitation des compétences entre la Municipalité et le syndicat et réfute fermement l'assertion que cette confusion "paraît même entretenue".

Les compétences sont clairement définies par la LATC et le LAF : la commune étudie le plan de quartier, lequel s'impose au syndicat qui réalise le remaniement parcellaire et les travaux collectifs d'équipement.

Ceci a été expliqué plusieurs fois par la CCL par écrit et de vive voix à M. Angel Alvarez, malheureusement sans grand succès.

Relativement au remaniement parcellaire

Une fois que le plan de quartier de Montenailles sera approuvé, et non pas "mis en vigueur" ou "entré en force" comme le prétend de manière erronée le recourant, la CCL procédera à l'étude du nouvel état parcellaire en application des principes fixés par la LAF.

La CCL ne revient pas ici sur le traitement des parcelles du recourant, les explications ayant déjà été données dans sa décision du 17 août 2006.

Pour le cas où M. Angel Alvarez ne serait pas satisfait de l'état parcellaire résultant du remaniement, il aura la faculté de défendre ses droits lors de la mise à l'enquête publique relative à l'estimation des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes. Comme annoncé lors des deux dernières assemblées générales du syndicat, cette enquête est planifiée pour 2008.

Quant au chemin piétonnier prévu par le plan de quartier à l'Est du bâtiment du recourant, il s'agit comme déjà dit d'un projet de compétence communale.

La CCL en tiendra compte dans l'élaboration du dossier d'enquête du nouvel état, lequel traitera également de la question des frais d'entretien.

Relativement aux parcelles 1020 et 1006

Il est exact que les parcelles 1020 et 1006 (et non pas 1066) sont comprises dans le plan de quartier de Montenailles, mais non dans le périmètre du syndicat.

La CCL, consciente de cette situation, a rétabli l'égalité de traitement entre ces deux parcelles et les parcelles comprises dans le syndicat par l'établissement de deux conventions.

Il n'aura sans doute d'ailleurs pas échappé au recourant que ces conventions sont exigées par l'art. 41 al 2 du règlement du plan de quartier.

Relativement au principe de la confiance

Le recourant revient sur le courrier adressé par la CCL le 26 mars 1993 à l'avocat conseil de M. Alvarez disant que "Les deux parcelles de M. Alvarez 426 et 1014 sont exclues de la péréquation et seront attribuées sans changement au nouvel état à M. Alvarez (sous réserve de modifications de minime importance)".

La CCL a déjà répondu dans sa décision du 17 août 2006 ; elle précise que ces deux parcelles seront bien exclues de la péréquation en ce sens qu'elles seront entièrement neutralisées et donc que M. Alvarez en conservera la surface, le principe de la double estimation ne s'appliquant pas. En 1993, le principe d'attribuer des parcelles quelconques dans les plans de quartier non étudiés était admis, ce qui a abouti au dossier de nouvel état 1998 annulé par le Tribunal fédéral. C'est donc en toute bonne foi, selon les décisions prises à l'époque, que la CCL pouvait en 1993 promettre d'attribuer à M. Alvarez des parcelles sans changement au nouvel état, ce qui à bien été le cas dans le dossier de 1998.

Il tombe sous le sens que, dès lors que le plan de quartier est maintenant étudié, les limites doivent être adaptées en conséquence.

Conclusion

La Commission de classification renvoie pour le surplus aux déterminations du Conseil communal d'une part, du SAT d'autre part. Elle conclut, au bénéfice des arguments qui précèdent, avec dépens, au rejet du recours.

H.                               Les parties ont reçu une liste des dossiers en cours concernant le syndicat ou les plans d'affectation qui le concernent et elles ont été informées qu'il n'y aurait pas de jonction de différentes causes entre elles mais que tous les dossiers pouvaient être consultés au greffe, et que le dossier serait soumis à une section du Tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'enquête organisée du 23 janvier au 23 février 2006 était double: la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête onze plan de quartiers, parmi lesquels le plan de quartier "Montenailles" contesté par les recourants, tandis que le syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et privés pour les plans de quartier correspondants.

L'opposition des recourants a été traitée par la commission de classification tandis que la décision du conseil communal, s'agissant du plan de quartier, s'est limitée à déclarer que l'opposition concernait la loi sur les améliorations foncières. Les recourants ont toutefois déclaré que leur opposition concernait bien la procédure LATC, soit celle du plan de quartier

Pour les motifs de coordination qui ressortent des considérants ci-dessous, il n'y a pas lieu de faire grief à l'une ou l'autre des parties de la forme de son intervention. Il en va ici comme en cas de décisions séparées de plusieurs autorités (cantonale et communale) sur le même objet. Dans un tel cas, la jurisprudence considère par exemple que le recours formé contre la décision municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est censé être également dirigé contre la décision cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision (v. p. ex. AC.2002.0185 du 21 janvier 2005 et les références citées).

2.                                Les recourants demandent l'annulation des décisions d'adoption et d'approbation préalable du plan de quartier "Montenailles" en se plaignant d'un manque de coordination contraire à l'art. 55 LATC. Ils déclarent ne pas pouvoir accepter le plan de quartier qui constituera un "fait accompli" lorsqu'il s'agira de négocier l'attribution du nouvel état avec le syndicat. Ils exposent que le plan de quartier prévoit une modification substantielle de leur parcelle 1014 dont un quart sera "exproprié" ou échangé sans qu'une compensation concrète leur soit offerte. La commission de classification s'est déterminée sur la coordination dans les documents reproduits plus haut.

Au sujet de la coordination, le Tribunal fédéral avait jugé ceci dans l'arrêt Osterwalder (ATF 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506, qui faisait suite à l'arrêt cantonal AF.1993.0007 du 30 octobre 1995):

c) Les recourants se plaignent aussi en vain, d'une façon générale, de n'avoir pas pu "apprécier globalement leur situation". Les effets concrets de la péréquation réelle, pour un immeuble en particulier, dépendent de la double estimation des terres et ne peuvent dès lors être déterminés qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la préparation du nouvel état (cf. Alfred Kuttler, Parzellanordnungsmaßnahmen im Dienste der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête unique qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification et du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique parfaite aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause par la suite (Claude Rouiller, Quelques problèmes des voies de recours en matière d'améliorations foncières, RVJ 12/1978 p. 400/401; Fulvio Antognini, Le respect de la garantie de la propriété dans les remanie- ments parcellaires, ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette enquête unique n'est cependant pas prévue par le droit cantonal et, compte tenu des difficultés qu'elle entraînerait dans l'exé- cution du remaniement, elle ne saurait non plus être considérée comme une modalité exigible directement sur la base de l'art. 4 Cst. Les recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger une coordination des diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée par le droit public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation doit être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, 119 Ib 179 consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte au droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.

Depuis lors toutefois, les art. 55 al. 1 LATC et 4 al.1 LAF prévoient de manière identique que les mesures d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent être coordonnées (teneur introduite par la loi du 5 novembre 1997, en vigueur depuis le 1^er avril 1998; pour plus de détails sur cette modification ainsi que sur celles qui l'accompagnaient, en rapport avec la péréquation réelle, voir l'arrêt SI Montenailles SA, AF.1999.0005 du 2 juin 2000).

L'art. 51 LATC qui régit précisément la péréquation réelle en cas d'affectation de la zone intermédiaire à la construction, contient également une exigence de coordination à son alinéa 4:

Section II - Les zones intermédiaires

Art. 51    Définition et délimitation

¹ Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.

² Elles sont inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.

³ L'affectation ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure des articles 98b à 98d de la loi sur les améliorations foncières

⁴ La procédure d'affectation de la zone intermédiaire est coordonnée à celle du remaniement parcellaire lorsque celle-ci est nécessaire en application de l'alinéa 3.

Les art. 98b à 98d LAF auxquels renvoient cette dernière disposition régissent les remaniements parcellaires soumis à péréquation réelle, dans la teneur suivante:

Section VII         Remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle

Art. 98b

¹ Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation comprenant les sous-périmètres agricole et à bâtir et les dispositions réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.

² Les règles relatives au remaniement de terrains à bâtir sont applicables par analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.

Art. 98c

Les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la nature des terres.

Art. 98d

¹ La commission de classification attribue à chaque propriétaire des immeubles dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de propriété.

² Elle tient compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.

Parmi les règles relatives au remaniement de terrains à bâtir auxquelles renvoie l'art. 98c LAF ci-dessus se trouve l'art. 85p LAF qui prévoit ce qui suit:

Art. 85p

¹ Sont soumis à l'enquête publique, en règle générale de manière simultanée et pendant un délai de trente jours :

¿   le périmètre général de l'entreprise et des sous-périmètres;

¿   l'avant-projet des travaux collectifs;

¿   l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;

¿   le projet d'exécution des travaux collectifs et privés;

¿   la clé de répartition des frais d'exécution.

² En règle générale, l'enquête publique mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée à celle du plan d'affectation ou du plan de quartier de compétence municipale.

³ Des enquêtes sont également ouvertes pour la répartition des frais d'exécution, le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés, la répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien et pour les objets spéciaux mentionnés à l'article 63, alinéa 2.

La règle spéciale de l'art. 98c LAF énumère les éléments d'enquête propres au remaniement avec péréquation (sous-périmètres et double estimation) en utilisant le mot "enquêtes" au pluriel, suite à un amendement de la commission parlementaire qui a considéré qu'il n'y aurait pas forcément une seule enquête publique (BGC septembre 1976 p. 856, adopté sans débat, p. 900). Cependant, l'art. 85p LAF applicable par renvoi de l'art. 98b al. 2 LAF prévoit au contraire une enquête simultanée sur plusieurs des objets d'enquête usuels énumérés à l'art. 63 LAF. Surtout, le deuxième alinéa de l'art. 85p LAF prévoit de coordonner l'enquête publique sur le  plan d'affectation ou le plan de quartier, de compétence municipale, avec l'enquête prévue à l'alinéa 1, qui comprend notamment l'estimation des terres et la répartition des nouveaux biens-fonds ("nouvel état"). Sur cette disposition, l'exposé des motifs du Conseil d'Etat exposait ce qui suit:

"L'alinéa 1 exprime le principe de la simultanéité des enquêtes qui si justifie d'autant plus que cette enquête doit être coordonnée à celle du plan d'affectation ou du plan de quartier de compétence municipale (al. 2).

Le principe de simultanéité évite des recours en cascade et permet ainsi une accélération de la procédure. Jusqu'à aujourd'hui, la simultanéité était possible. Elle devient désormais la règle pour les syndicats de terrains à bâtir et a un caractère plus contraignant que la disposition générale de l'art. 63, al. 1 bis qui pose le principe du regroupement des enquêtes.

Le législateur entendait donc bien imposer une coordination entre les opérations relevant de la LAF et de la LATC. Il n'a cependant pas précisé la portée de la formule "en règle générale" utilisée à l'art. 98p al. 2 LAF.

3.                                La règle imposant de coordonner l'enquête sur le plan d'affectation avec celle du nouvel état de propriété n'est pas respectée en l'espèce. En effet, l'enquête de janvier-février 2006 ne joignait à l'enquête communale sur le plan de quartier "Montenailles" que l'enquête du syndicat sur l'avant-projet des travaux collectifs, à l'exclusion de l'enquête sur le nouvel état, dont le recourant déplore l'absence dans la présente procédure. Cela n'a pas échappé à la commission de classification, qui expose dans sa réponse du 7 février 2007 que l'art. 85p LAF précise qu'en règle générale, l'enquête publique AF mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée à celle du plan d'affectation, si bien qu'il ne s'agit pas selon elle d'une exigence absolue. Elle ajoute que la coordination a consisté à mettre à l'enquête simultanément l'avant projet des travaux collectifs.

Lorsqu'une norme, telle que l'art. 85p al. 2 LAF, est énoncée avec la mention "en règle générale", l'autorité n'est pas libre de s'en affranchir selon son bon vouloir. Une exception à la règle doit pouvoir être justifiée. Comme pour l'octroi d'une dérogation (v. p. ex. AC.2001.0207 du 29 mai 2002), l'autorité doit agir en respectant les buts fixés par la loi et ne faire exception à la norme formulée "en règle générale" qu'en présence d'une situation spéciale, lorsque l'application stricte de la règle entraînerait des conséquences trop rigoureuses, disproportionnées ou insoutenables.

En l'espèce, on comprend bien que l'ampleur des opérations nécessaires pour élaborer le nouvel état de propriété dans tout le périmètre du syndicat, de même que l'ampleur du travail de planification qui incombe à la commune pour élaborer de très nombreux plans de quartier, rendent la coordination particulièrement difficile. C'est du reste ce qui avait conduit la commission de classification à considérer dans son projet de nouvel état de 1998 que dans les secteurs à développer par plan de quartier, les propriétaires ne recevraient qu'une parcelle dans un emplacement quelconque, parfois même sans bornage, compte tenu de la nécessité de remanier à nouveau le périmètre une fois connu le contenu du futur plan de quartier (voir plus de détail dans l'arrêt AF.1999.0005 du 2 juin 2000, dont l'état de fait cite le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998, et son considérant 7; on rappellera que dans l'ATF 1P.440/2000 du 1er février 2001, le Tribunal fédéral a considéré comme douteux que cette solution soit compatible avec la garantie de la propriété de l'art. 26 Cst).

Il est par ailleurs frappant que les recourants soient le seuls à se plaindre du défaut de coordination (SI Montenailles SA a aussi recouru contre le même plan de quartier, ainsi que contre l'avant-projet des travaux collectifs, mais en invoquant d'autres motifs). Cela pourrait laisser supposer que l'intérêt des propriétaires à pouvoir appréhender simultanément la future réglementation des plans de quartier et la situation de leurs nouvelles parcelles serait susceptible de céder le pas devant les contraintes pratiques dues au volume du travail à accomplir en parallèle par les autorités, commune et syndicat. Il faut toutefois bien voir que la situation des recourants est particulière. Dans la plupart des plans de quartier que la commune a mis à l'enquête dans le périmètre du syndicat, le terrain est encore libre de constructions, ce qui rend relativement indifférent l'emplacement des futures parcelles à bâtir. Tel n'est pas le cas de la parcelle des recourants, qui comporte un bâtiment existant récemment reconstruit en 2003 (opération sur laquelle la commission de classification, à lire sa décision du 17 août 2006, ne semble pas avoir pu statuer sur l'autorisation préalable prévue par l'art. 54 LAF). La présence de ce bâtiment est une contrainte majeure dans le cadre de la répartition des nouvelles parcelles dans le nouvel état de propriété. Les recourants font valoir à cet égard que le maintien de leur parcelle dans sa forme actuelle sera impossible parce qu'ils seront selon eux "expropriés". Le fait est en tout cas que l'un des périmètres assigné par le plan de quartier à un futur bâtiment d'habitation collective chevauche en partie la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants. En outre, la parcelle actuelle des recourants s'étend sur environ la moitié du périmètre d'évolution de l'immeuble suivant. La commission de classification admet d'ailleurs que la parcelle 1014 ne pourra pas être attribuée sans un changement de forme, même si la surface totale est conservée, selon les déclarations de la commission de classification qui précise que la parcelle échappera à la péréquation réelle.

Ainsi, la forme actuelle de la parcelle et la position du bâtiment existant entrent en contradiction avec deux périmètres d'implantation prévus par le plan de quartier. Il est vrai que le règlement du plan de quartier règle partiellement la question pour ce qui concerne le périmètre A10 qui chevauche la construction existante: il subordonne l'utilisation de ce périmètre à la démolition de la construction existante sur la parcelle 1014 des recourants mais il implique aussi que cette construction ne peut plus être reconstruite ni agrandie sauf dans une mesures limitée (art. 27 et 30 du règlement). Il n'en reste pas moins que compte tenu de la forme actuelle de la parcelle, de la présence d'un bâtiment existant et de ses aménagement extérieurs, la création du second périmètre d'implantation à cheval sur la limite de la parcelle des recourants engendre une grave incertitude quant au nouvel état qui sera attribué aux recourants. Dans ces conditions, le grief que les recourants tirent du défaut de coordination est bien fondé car l'adoption du plan de quartier décidée sans que le nouvel état de propriété soit simultanément mis à l'enquête constitue un obstacle manifeste à l'étude d'une solution adéquate du nouvel état de propriété des recourants. On note à cet égard que lorsque la commission de classification soutient que le plan de quartier de Montenailles s'impose à elle pour l'étude du nouvel état de propriété, elle méconnaît précisément le fait qu'au contraire, la planification communale et le nouvel état de propriété doivent être coordonnés. La présente cause montre que même si elle est précédée de la formule "en règle générale", l'exigence de coordination de l'art. 85p al. 2 LAF doit être respectée dans son principe et qu'une exception à cette exigence ne peut pas être admise en présence de parcelles déjà pourvues de constructions qui entrent en contradiction avec la planification prévue. Les propriétaires ont alors le droit d'être renseignés sur l'éventuelle modification de leur parcelle simultanément à l'adoption du plan d'affectation.

Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner dans le détail les griefs des recourants relatifs au chemin qui séparerait éventuellement en deux leur futur nouvel état. On notera ici également, même si les recourants semblent ne pas voir qu'un chemin piétonnier les libèrerait des véhicules qui transitent actuellement entre deux de leurs parcelles, que la localisation de ce chemin ne peut pas non plus s'imposer d'emblée à la commission de classification pour le motif, selon les termes de cette dernière, qu'il s'agirait "d'un projet de compétence communale" dont la commission n'aurait qu'à "tenir  compte dans l'élaboration du dossier d'enquête du nouvel état". Ici également, la coordination s'impose en vertu de l'art. 85p al. 1 LAF puisque l'enquête de l'alinéa 1 de cette disposition, qu'il s'agit de coordonner avec celle du plan d'affectation, concerne notamment l'avant-projet des travaux collectifs qui définit les chemins dans leur principe.

Pour ce motif, il y a lieu de renvoyer également le dossier à la commission de classification pour qu'elle statue le cas échéant sur les éventuelles modifications de l'avant-projet des travaux collectifs qui pourraient résulter du traitement coordonné de l'opposition des recourants.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions d'adoption et d'approbation préalable du plan de quartier "Montenailles". Il appartiendra aux autorités concernées (de la commune et du syndicat) de procéder à la mise à l'enquête coordonnée exigée par l'art. 85p LAF.

L'arrêt sera rendu sans frais pour les recourants dont les conclusions sont admises. Il sera également notifié à SI Montenailles SA dont le recours, aux conclusions identiques mais fondé sur d'autres motifs, est rejeté.

Les dépens auxquels les recourants ont droit pour avoir consulté un mandataire rémunéré seront mis à la charge de la commune.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Montenailles") et la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable) sont annulées.

III.                                Le dossier est renvoyé à la commission de classification pour qu'elle statue le cas échéant sur les éventuelles modifications de l'avant-projet des travaux collectifs qui pourraient résulter du traitement coordonné de l'opposition des recourants.

IV.                              L'arrêt est rendu sans frais.

V.                                La somme de 2000 (deux mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge de la commune du Mont-sur-Lausanne.

Lausanne, le 2 septembre 2008

 

                                                          Le président:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.