CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 26 novembre 2007

Composition :

M. Pascal Langone, président;  M. Bertrand Dutoit  et M. Jacques Morel, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.  

 

Recourante :

 

Sunrise Communications SA (anciennement TDC SWITZERLAND AG (sunrise), à Zurich, représentée par Me Christophe PIGUET, avocat, à Lausanne,  

  

Autorité intimée :

 

Municipalité de Montreux, à Montreux,

  

Autorité concernée :

 

Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), à Lausanne

  

Propriétaires :

1.

INTERFINA DIFFUSION Sàrl, à Clarens,

 

 

2.

PPE IMMEUBLE BYRON 6, MAURO Antonio et Maria-Teresa,  à Clarens,

 

 

3.

INTERFINA SA, à Clarens,

  

 

Objet :

Permis de construire           

 

Recours Sunrise Communications SA (anciennement TDC SWITZERLAND AG [sunrise]) c/ décision de la Municipalité de Montreux du 2 avril 2007 refusant un permis de construire pour la pose d'équipements techniques de téléphonie mobile sur les parcelles nos 811 (propriété de Interfina SA) et 12'534 (propriété de Interfina Diffusion Sàrl et de la PPE Immeuble Byron 6, Mauro Antonio et Maria-Teresa)

 

Vu les faits suivants

A.                                Interfina SA est propriétaire de la parcelle n° 811 du cadastre de la commune de Montreux, construite d'un bâtiment (ECA n° 405a) de trois étages sur rez-de-chaussée, dont le toit plat est coiffé d'une superstructure en forme de toit à quatre pans de dimensions modestes (4 m x 5 m) d'une hauteur de 3 m, ainsi que plusieurs cheminées. Dans son prolongement nord, se trouve la parcelle n° 12534, propriété d'Interfina Diffusion Sàrl et de la PPE Immeuble Byron 6, Mauro Antonio et Maria-Teresa, qui est construite d'un bâtiment (ECA n° 405b) plus haut, comptant trois étages sur rez-de-chaussée et un étage de combles. Son toit, à quatre pans, est surmonté d'une sorte de terrasse, entourée d'une balustrade en métal, recouverte d'une dalle et percée d'une ouverture ("velux") d'une surface de 35 m2 environ (6.60 m x 5.30 m). Les deux immeubles précités se trouvent à Clarens, à la rue Byron 4 à 6; ils ont obtenu la note 6 (objet sans intérêt) au recensement architectural. Ils font partie d'un groupe d'immeubles anciens contigus, construits entre la rue du Lac (RC 780 a), au sud, la rue Byron perpendiculaire à rue du Lac à l'ouest et la rue des Artisans au nord/ouest.  

Le groupe d'immeubles est sis à l'intérieur de la zone à restructurer selon le Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 (ci-après : le RPA). Selon le projet de nouveau Règlement communal sur la plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après : projet RPGA 2007), soumis à l'enquête publique du 20 avril 2007 au 21 mai 2007, ce quartier, qualifié d'élément du patrimoine, serait colloqué en zone de village et soumis à des règles spéciales (art. 23 projet RPGA 2007).      

B.                               Sunrise Communications SA, dont la raison sociale était jusqu'au 30 septembre 2007 TDC Switzerland AG (sunrise) (ci-après : la constructrice), a présenté une demande de permis de construire pour l'installation d'équipements de téléphonie mobile et de leurs supports. Elle prévoit de fixer un mât tripod haut de 3.80 m et une ligne de vie, portant deux antennes de type Kathrein 742 215 (UMTS1 et UMTS2) et deux antennes à faisceaux hertziens (MW2, MW1), ainsi qu'une échelle à câbles, sur le replat de l'immeuble ECA n° 405b. Un escalier métallique sur le pan sud du toit permettrait l'accès à l'installation par le toit plat de l'immeuble ECA n° 405a, sur lequel seraient posés, à l'angle nord-est accolés au pan sud du toit, un tableau électrique et une armoire RBS. Le projet de la constructrice a été mis à l'enquête publique du 16 janvier au 15 février 2007. Il a suscité deux oppositions collectives, comportant respectivement 89 et cinq signatures, huit oppositions individuelles et une pétition adressée conjointement à la Municipalité et au Conseil communal de Montreux. La Centrale des autorisations CAMAC a délivré l'autorisation spéciale, assortie des conditions posées par le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN).

C.                               Le 2 avril 2007, la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) a informé l'auteur du projet qu'elle avait décidé de refuser l'octroi du permis de construire. Elle a relevé que le bâtiment sur lequel l'installation devait être implantée se trouvait dans la zone à restructurer régie par les art. 17 ss RPA et que seul un plan partiel d'affectation ou de quartier pouvait l'autoriser. Elle a en outre reproché à l'installation de ne respecter ni l'art. 80 RPA qui traite des toitures, ni l'art. 76 RPA, respectivement l'art. 86 LATC, relatif à l'esthétique, cela d'autant plus que l'immeuble porteur était situé dans le tissu ancien du village de Clarens. A cela s'ajoutait que le projet RPGA 2007 prévoyait de colloquer le secteur concerné en zone de village, où une installation telle que celle proposée ne saurait être autorisée.

D.                               Le 23 avril 2007, agissant par l'intermédiaire de son conseil, Sunrise Communications SA (anciennement TDC Switzerland AG (sunrise); ci-après : la recourante) a déféré la décision de la municipalité du 2 avril 2007 au Tribunal administratif, concluant principalement à sa réforme, en ce sens que les oppositions soient levées et que le permis de construire sollicité soit accordé, subsidiairement à son annulation, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des considérants. Selon la recourante, l'installation pouvait être autorisée sur la base de l'art. 18 al. 2 RPA, sans plan partiel d'affectation ou de quartier. Quant à l'intégration de l'installation, dont elle s'était efforcée de réduire le volume au minimum nécessaire, elle était bonne, n'étant visible ni de la rue Byron, ni de la rue du Lac. Aucun argument relevant de l'esthétique ne pouvait, en l'espèce compte tenu de la topographie des lieux, primer sur l'intérêt public à la mise en place d'un réseau de téléphonie mobile. La recourante contestait en outre que le projet RPGA 2007 - dont elle n'avait pas connaissance - puisse faire obstacle à son projet.

Dans ses déterminations du 24 mai 2007, le SEVEN a constaté que les raisons du refus d'octroi du permis de construire n'étaient apparemment pas liées au domaine de la protection contre le rayonnement non ionisant. Il a toutefois précisé qu'il s'était déterminé sur la question et qu'une mesure de contrôle avait été imposée pour vérifier les évaluations du rayonnement dans le voisinage du projet, après sa mise en service.

Le 11 juillet 2007, par la plume de leur conseil, les opposants ont informé le tribunal qu'ils renonçaient à intervenir dans le cadre de la présente procédure.

La municipalité s'est déterminée le 10 juillet 2007 concluant au rejet du recours et à la confirmation de son refus d'autoriser la construction litigieuse. A son avis, l'opérateur n'avait pas effectué une analyse suffisamment approfondie pour trouver des solutions intégrant de manière optimale les diverses installations et réduisant au minimum les éléments émergeants. A cet égard, la superstructure existante (tourelle carrée au sud), située sur le toit plat du bâtiment ECA n° 405a, aurait pu, par exemple, abriter tout ou partie des installations. Elle a ensuite rappelé  que le site était inscrit à l'ISOS et a produit la fiche relative à Clarens (inventaire du périmètre construit). Quand bien même l'immeuble sur lequel l'installation devait prendre place n'avait obtenu que la note 6 au recensement architectural, une intervention attentatoire ne pouvait être admise. Des photographies de l'immeuble prises depuis la rue du Lac montraient d'ailleurs que l'antenne serait bien visible. La municipalité a précisé que le secteur avait été colloqué en zone de village, régie par les art. 6 ss du projet RPGA 2007. L'installation projetée n'était conforme ni à l'art. 45 projet RPGA 2007 (esthétique et intégration des constructions), ni à l'art. 48.7 projet RPGA 2007 (éléments de superstructure).

Invitée à se déterminer, la recourante a notamment contesté n'avoir pas pris toutes les dispositions pour limiter au maximum l'impact visuel de l'installation, invisible depuis la rue Byron et au sud depuis la rue du Lac. L'emplacement de l'armoire technique, en contrebas de la toiture de l'immeuble 405b - la rendait discrète partant bien intégrée. Il était en outre impossible d'utiliser la tourelle carrée au sud mentionnée par la municipalité comme abri, voire comme support de l'antenne ou de l'armoire technique, car il s'agissait de la partie supérieure d'une cage d'escalier. Quant à la référence à l'ISOS, il était notamment rappelé que cet inventaire recensait toutes les agglomérations suisses habitées en permanence et comptant plus de dix bâtiments principaux. A défaut de portée légale cantonale, il n'avait d'ailleurs aucun caractère contraignant dans le canton de Vaud. En outre, les immeubles ECA nos 405a et 405b ne présentant pas de qualités prépondérantes, l'installation querellée ne pouvait être considérée comme un facteur de perturbation de tout le périmètre. Enfin, selon la recourante, le projet RPGA 2007 en cours d'adoption ne ferait pas obstacle à son projet, même si le territoire concerné est colloqué en zone de village.

E.                               Le tribunal a tenu audience le 10 septembre 2007 en présence des parties et de leurs représentants. Il a procédé à une visite des lieux, tout d'abord en faisant un tour du quartier, en passant notamment par la rue du Lac. Il a constaté que l'antenne serait visible depuis les bâtiments situés en amont et sur un court tronçon de la route du Lac, mais pas depuis la rue Byron. De nombreuses antennes de télévision et des paraboles sont visibles sur les façades ou sur les toits des immeubles environnants. La visite s'est poursuivie sur le toit plat de l'immeuble ECA n° 405a, sur lequel sont installées trois antennes paraboliques, deux avec un diamètre dépassant quelque peu le mètre et la troisième avec un diamètre de 2.50 m. environ. Le replat de l'immeuble ECA n° 405b est percé d'une ouverture munie d'un velux. Il est apparu qu'un lieu à utilisation sensible (LUS) au dernier étage des combles de l'immeuble contigu ECA n° 402 (parcelle n° 813) n'avait pas fait l'objet d'un calcul du rayonnement; il a été constaté que le point 11, pour lequel les calculs avaient été faits, était situé un étage plus bas, partant plus éloigné du projet querellé. A la demande du représentant du SEVEN, la constructrice a précisé qu'elle effectuerait un nouveau calcul, là où se trouvait l'ouverture en toiture la plus exposée.

Lors de cette audience, le représentant de la municipalité de Montreux a expliqué au tribunal que l'adoption du projet RPGA 2007 par le Conseil communal était prévue en avril 2008, l'enquête publique ayant déjà eu lieu (avril-mai 2007). Il a précisé que tout le territoire de la commune figurait à l'inventaire ISOS, une fiche étant établie pour chaque village, respectivement chaque quartier du site, notamment Clarens.

La municipalité a adressé au tribunal par courrier du 14 septembre 2007 copie de l'extrait de l'Inventaire fédéral des sites construits pour le site de Clarens.

Le conseil de la constructrice a transmis au tribunal les 1er et 3 octobre 2007 une nouvelle fiche de données spécifiques au site datée du 25 septembre 2007 incluant le LUS n° 11' (dernier étage dans les combles de l'immeuble ECA n° 402 sur la parcelle n° 813), ainsi qu'un rapport établi le 21 septembre 2007 par la société Arxom précisant la nature du toit de la superstructure, qui autoriserait une atténuation de 15 dB. Pour le LUS n° 2, la valeur limite d'immission ne serait pas dépassée, même avec une atténuation de 10 dB, comme le montrait la fiche complémentaire 4a.

Le 19 octobre 2007, le SEVEN a indiqué qu'il n'avait pas de remarque particulière à formuler sur le courrier du 1er octobre 2007 du conseil de la constructrice et qu'il se référait au surplus aux nouvelles mesures établies par la recourante. Pour le reste, il maintenait sa prise de position telle que reprise dans le cadre de la synthèse CAMAC.

Le tribunal a ensuite statué à huis clos.

Considérant en droit

1.                                La question du rayonnement de l'installation, respectivement du respect des valeurs limites d'immission telles que préconisées par l'ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant et ses annexes 1 et 2 (ORNI; RS 814.710) ne fait pas l'objet du litige. Le SEVEN, autorité compétente en la matière, s'est déterminé à ce sujet et il a constaté que sur la base des données fournies par l'opérateur responsable les exigences de l'ORNI étaient respectées. Il a toutefois imposé une mesure de contrôle le cas échéant une fois l'installation mise en place, afin de vérifier si les valeurs effectives du rayonnement correspondent aux évaluations.

2.                                La municipalité a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée pour quatre motifs, premièrement l'absence de plan de partiel d'affectation ou de quartier dans une zone à restructurer autorisant l'installation querellée, deuxièmement un manque de cohérence d'ensemble et de rationalité du projet par rapport à son implantation en toiture d'un immeuble sis dans une zone à protéger, troisièmement une violation des règles relatives à l'esthétique dans une telle zone, et quatrièmement un non respect des dispositions du projet RPGA 2007, en particulier de celles traitant des toitures. 

3.                                La municipalité fait valoir que les bâtiments sur lesquels l'installation litigieuse prendrait place se trouve dans la zone à restructurer.

a) La commune de Montreux a fixé les règles destinées à assurer un aménagement judicieux et rationnel du territoire montreusien, ainsi que la sauvegarde des sites et constructions dignes de protection (art. 1 RPA). La zone à restructurer est définie comme suit à l'art. 17 RPA :

"La zone à restructurer comprend divers quartiers de type urbain dans lesquels l'application des dispositions réglementaires générales se révélerait particulièrement malaisée et qui sont destinés à être réaménagés sur des bases entièrement nouvelles."

L'art. 18 RPA applicable à la zone précitée prévoit ce qui suit :

"Les bâtiments existants peuvent être maintenus, reconstruits ou transformés à condition qu'il n'en résulte pas de modification de leur implantation, du gabarit existant et de leur affectation générale, sous réserve des alinéas 2 et 3 ci-dessous. Les plans fixant la limite des constructions et les dispositions de la loi sur les routes sont également applicables.

Des agrandissements de dimensions réduites, tels que petits corps de bâtiments ou couverts, peuvent être autorisés. Dans la règle, ils n'ont qu'un étage.

Exceptionnellement, la Municipalité peut autoriser une modeste surélévation de toiture pour permettre la création de logements dans les combles existants, s'ils ne peuvent être réalisés d'une autre manière, et pour autant que les transformations s'intègrent à l'architecture du bâtiment ou l'améliorent, et respectent son échelle et celle de la rue.

Sous réserve des dispositions des alinéas 2 et 3 ci-dessus, tous travaux de construction, de reconstruction ou de transformations modifiant le volume, l'implantation ou l'affectation générale des bâtiments existants ou impliquant l'occupation de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans partiels d'affectation ou de quartier, concernant certains secteurs ou l'ensemble de la partie de la zone considérée."

b) A défaut de plan partiel d'affectation ou de quartier, l'art. 18 al. 1 RPA prévoit effectivement que la reconstruction ou la transformation des bâtiments de la zone à restructurer ne doit pas se traduire par une modification de l'implantation, du gabarit existant et de l'affectation générale. Certains travaux sont néanmoins autorisés, même des agrandissements, sous forme notamment de petits corps de bâtiments ou de couverts qui peuvent atteindre un étage (art. 18 al. 2 RPA). Quant aux toitures, elles peuvent faire l'objet d'une modeste surélévation pour permettre la création de logements dans les combles existants, aux conditions fixées à l'art. 18 al. 3 RPA, c'est-à-dire que les transformations doivent s'intégrer à l'architecture du bâtiment ou l'améliorer et respecter son échelle, ainsi que celle de la rue.

c) En l'espèce, l'installation litigieuse se présenterait sous la forme d'un mât d'une hauteur de 3.80 m dont le diamètre ne dépasserait pas 30 cm et qui porterait quatre antennes n'excédant chacune pas un mètre. Un escalier à structure métallique légère permettrait l'accès au site depuis le toit plat contigu et le long de la pente du toit, au bas de laquelle est prévue une armoire métallique (1.30 m x 1 m x 1.60 m). Cette installation doit être qualifiée de modeste et son impact sur la toiture serait moins importante que celle d'une surélévation destinée à permettre l'aménagement de logements et autorisée par le RPA, cela d'autant plus que les toits des deux immeubles concernés par le projet portent déjà, outre deux superstructures, plus d'une dizaine de cheminées, dont la hauteur varie entre 70 cm et 1 m, ainsi que trois antennes paraboliques, l'une avec un diamètre de 2.50 m environ. La partie de l'antenne litigieuse qui dépasserait en hauteur les aménagements actuels ne serait pas supérieure à 2.40 m.

On doit par conséquent admettre que la réglementation en vigueur, respectivement les art. 17 et 18 RPA applicables dans la zone à restructurer ne font pas obstacle à l'aménagement de l'installation litigieuse.

4.                                L'autorité intimée reproche à la constructrice de ne pas avoir mieux intégré son projet dans la toiture, par exemple en utilisant la superstructure existante, en forme de tourelle carrée sur le toit plat du bâtiment ECA n° 405a. En n'ayant pas réduit au minimum l'impact de l'installation, la constructrice ne se serait pas conformée aux prescriptions de l'art. 80 RPA. La constructrice affirme au contraire avoir réduit l'installation autant qu'elle le pouvait, compte tenu des impératifs techniques, et de l'avoir éloignée le plus possible de la rue Byron et domaine public. Au surplus, l'art. 80 al. 2 RPA ne permettait pas d'interdire de manière générale les installations de téléphonie mobile sur les toitures des immeubles.

a) Applicable à toutes les zones, l'art. 80 RPA, figurant au chapitre 2 traitant de l'esthétique des constructions et de la protection des sites, prévoit ce qui suit :

"La Municipalité peut imposer l'orientation des faîtes, la pente des toitures et la couverture de celles-ci, notamment pour tenir compte de celles des bâtiments voisins et du caractère de la zone dans laquelle ils sont construits. Elle peut notamment imposer des toitures plates dans les zones urbaines et de forte densité.

Les éléments de construction émergeant de la toiture (cheminées, bouches de ventilation, cages d'escaliers ou d'ascenseurs, etc.) doivent être réduits au minimum nécessaire et ils doivent faire l'objet d'une étude architecturale appropriée. La municipalité peut apporter aux projets présentés les modifications qu'elle juge utiles.

(...)

La Municipalité peut exiger l'installation d'antennes collectives de radio et de télévision."

b) On remarquera que l'art. 80 al. 2 RPA impose certes que les éléments de construction qui émergent de la toiture soient réduits au minimum nécessaire et fassent l'objet d'une étude architecturale appropriée, la Municipalité pouvant faire modifier les projets. Il n'exclut toutefois pas l'installation d'antennes, puisqu'il est même expressément prévu que des antennes collectives de radio et de télévision peuvent être exigées (art. 80 al. 4 RPA).

c) A titre préliminaire, on rappellera que le Tribunal administratif a jugé à plusieurs reprises qu'une installation de téléphonie mobile était un équipement indispensable au développement des télécommunications et qu'elle répondait, selon les conceptions généralement admises, à l’intérêt public qui consiste à assurer le meilleur service de télécommunications possible, conformément à l'art. 1er de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications – LTC, RS 784.10 (v. notamment arrêt AC.2006.0181 du 5 septembre 2007, consid. 4 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral a précisé que dès lors que l’ouvrage devait être édifié dans une zone à bâtir, il n’y avait pas lieu en principe de procéder à une pesée des intérêts en présence, comme le prévoit l'art. 24 LAT pour les nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir  (ATF 1A.54/2006 du 10 octobre 2006, consid. 6.3, 1A.140/2003 du 18 mars 2004, reproduit in ZBl 2006 p. 193).

d) En l'espèce, comme on l'a déjà relevé, l'installation est de modeste taille. Le mât et les antennes devaient impérativement se trouver au point le plus haut, afin d'assurer la transmission, respectivement une couverture suffisante du réseau; ils ne pouvaient par exemple pas être cachés dans la petite superstructure sur le bâtiment ECA n° 405a, comme le suggère l'autorité intimée, superstructure d'ailleurs peu adaptée à cet usage, s'agissant d'un cage d'escalier qui servira d'accès au site, respectivement à la toiture. Quant à l'armoire, installée sur le toit plat du bâtiment ECA n° 405a, mais accolée à la partie est du pan sud du toit du bâtiment ECA n° 405b - c'est-à-dire du côté le plus éloigné de la rue Byron - son emplacement a été choisi afin qu'elle soit le moins visible possible. En vision depuis le sud, elle est cachée par la superstructure précitée, dont la hauteur dépasse 3 m. S'agissant enfin de l'échelle, son emplacement prévu le long de la toiture du bâtiment ECA n° 405b était imposé par l'accès au mât et aux antennes depuis le toit plat. On ne voit donc pas comment l'installation aurait pu être mieux dissimulée sur le site. L'autorité intimée n'a d'ailleurs pas donné de solution à cet égard, si ce n'est l'utilisation de la superstructure, et elle n'a proposé aucun autre emplacement possible dans les environs. A noter qu'elle ne s'est pas apparemment pas opposée à l'installation des trois antennes paraboliques sur la toiture des bâtiments en cause. Enfin, elle n'a manifestement pas exigé l'enlèvement des antennes de télévision et des paraboles présentes sur les toits et façades des bâtiments voisins. Le projet de la constructrice ne saurait par conséquent être considéré comme contraire à l'art. 80 RPA.

5.                                L'autorité intimée reproche ensuite au projet de la constructrice de nuire au bon aspect du site (art. 76 RPA) qui est inscrit à l'inventaire des sites construits d'importance nationale à protéger (v. art. 1er de l'Ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.1]) et inventorié pour le périmètre construit. Selon la recourante, aucun argument relevant de l'esthétique ne primerait sur l'intérêt public qu'elle poursuit par la mise en place d'un réseau de téléphonie mobile, cela d'autant plus que le site en question se présenterait sous la forme d'un tissu urbain ne présentant pas de charme particulier ou rare.

a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1er al. 2 let. b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 7).

Selon l'art. 17 LAT les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protections adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). Font aussi partie des mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

b) En droit vaudois, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). L'art. 86 LATC attribue à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle. (al. 2).

c) L'art. 76 RPA fixe la règle générale applicable en matière d'esthétique des constructions et de protection des sites en ces termes :

"La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal.

Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments.

(...)

Lors de travaux de construction, de transformation ou de rénovation, tout élément susceptible d'influer de façon notable sur l'aspect extérieur d'un bâtiment doit être soumis à l'approbation de la Municipalité. Il s'agit notamment des matériaux et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture et pour les murs et clôtures.

(...)"

d) La commune de Montreux est inscrite à l'inventaire des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). On relèvera à titre préalable que les contraintes juridiques de l'ISOS s'appliquent avant tout à la Confédération, qui doit en tenir compte lors de la réalisation de ses propres constructions et installations. En revanche, aucune obligation directe ne peut lier les particuliers, les communes ou les cantons en particulier. En l'occurrence, la fiche relative au site de Clarens (fiche O n° 4.83) dresse un inventaire des périmètres et ensembles construits, des environnements (périmètres et échappées) et des éléments individuels. L'installation litigieuse est prévue dans le périmètre P 1 qui figure sous la dénomination "Développement touristique et résidentiel le long de la route cantonale (fin 19e s.)". Ce site a notamment fait l'objet de l'appréciation suivante :

"(...)

Les qualités spatiales du site sont évidentes, voire prépondérantes pour l'ancien village qui a gardé ses structures vigneronnes d'origine, cela malgré la cessation quasi complète de cette activité sur le territoire de la commune. Elles le sont également pour certaines parties du développement touristique et résidentiel. Cette cohérence spatiale est toutefois relativement compromise par des opérations ponctuelles en remplacement du tissu ancien et des aménagements inopportuns engendrés par le trafic automobile.

Les qualités historico-architecturales du site sont évidentes, du fait de la confrontation entre un tissu rural relativement bien conservé et un tissu touristique et résidentiel représentatif de l'architecture éclectique de la fin du 19e siècle. Toutefois celles-ci se sont quelque peu estompées par le fort développement résidentiel récent qui a envahi toutes les parties du site."

Dans la zone concernée par l'installation litigieuse, un certain nombre de constructions font l'objet d'une protection (voir fiche L, colonne "Obj. de sauvegarde"), notamment une "ferme bien conservée caractéristique de la région" (EI 1.0.8) et une "habitation (fin 19e s.) de style éclectique" (EI 1.0.9). Les deux bâtiments qui porteraient l'installation litigieuse ne sont quant à eux pas mentionnés en tant que tels dans les objets à sauvegarder. On mentionnera encore qu'ils n'ont obtenu que la note 6 au recensement cantonal (objet sans intérêt).

e) Dans un arrêt traitant d'une installation de téléphonie mobile dont l'implantation était prévue sur le territoire d'une commune inscrite à l'ISOS comme Montreux, le Tribunal administratif a rappelé la jurisprudence abondante et constante relative à l'art. 86 LATC qui est la disposition générale cantonale en matière d'esthétique (v. arrêt AC.2005.0195 du 11 juillet 2006 consid. 7b). Selon cette jurisprudence, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (TA AC.1999.0228 du 18 juillet 2000 et les références citées; AC.1999.0112 du 29 septembre 2000 et AC.2003.0078 du 26 mai 2004). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA AC.1996.0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 1a 114; 114 1a 345; 100 1a 223 ss). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (TA AC.2003.0078 cité et les références citées; ATF 1P.342/2005 du 20 octobre 2005). En tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site, en précisant en quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume disproportionné ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant (ATF 101 Ia 213; ATF 1P.581/1998 du 1er février 1999, consid. 3 c et les références citées). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (arrêts TA AC.1999.0228 et AC.2003.0078 déjà cités).

f) La vision locale a permis au tribunal de constater que l'installation litigieuse serait relativement peu visible depuis les rues aux alentours du site, en raison notamment de la hauteur, de la proximité et de la contiguïté de certains bâtiments. Deux tronçons, le premier le long de la rue du Lac et le deuxième à la rue des Artisans, sont orientés de manière à ce que l'équipement litigieux qui prendrait place sur le toit de l'immeuble soit visible, pour autant que le regard s'élève à cette hauteur, la vue sur le lac n'étant toutefois pas perturbée depuis les bâtiments situés en amont. Comme on l'a déjà relevé, l'ensemble du site comprend déjà un certain nombre d'antennes, notamment paraboliques, ainsi que des installations (poteaux et lignes électriques) pour les transports publics (trolleybus). L'impact visuel sera donc relativement faible depuis l'aval et il sera fortement relativisé depuis l'amont, compte tenu des antennes et des cheminées déjà existantes. Dans ce contexte, le mât et les antennes, de taille modeste rappelons-le, ne représenteraient pas un facteur de perturbation. C'est encore moins le cas pour les armoires, qui seraient pratiquement invisibles depuis la rue. Force est dès lors de constater que le site ne serait pas enlaidi par la construction envisagée par les recourants, les qualités esthétiques de l'endroit n'étant pas péjorées de manière incontestable (v. notamment AC.2004.0276 du 30 juin 2005 consid. 3 et l'arrêt cité). L'autorité intimée a donc abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer à la constructrice l'autorisation sollicitée pour des motifs tenant à la clause d'esthétique.

6.                                L'autorité intimée relève enfin que la construction prévue ne respecterait pas les dispositions du projet RPGA 2007 applicables à la zone de village dans laquelle serait colloqué le site d'implantation de l'installation. Un soin particulier devrait être apporté à la volumétrie et aux toitures "en raison des vues plongeantes depuis l'amont et de la vision depuis l'aval" (art. 45 projet RPGA 2007). En outre, les éléments de superstructure devraient être réduits au minimum nécessaire et intégrés à l'architecture du bâtiment (art. 48.7 projet RPGA 2007). Ces conditions ne seraient pas satisfaites en l'espèce.

a) Selon les informations données par l'autorité intimée, le bâtiment sur lequel l'installation litigieuse est prévue serait colloqué en zone de village du projet RPGA 2007, règlement qui n'est pas encore en vigueur, mais dont l'adoption par le Conseil communal est prévue en avril 2008. Il contient les dispositions topiques suivantes applicables à la zone village :

"Art. 6 Zone village

Art. 6.1 Définition

Les dispositions de la zone village ont pour but de préserver les villages existants, permettre leur extension, voire corriger des atteintes, dans le respect des qualités historico-architecturales et paysagères.

Art. 6.3 Principes généraux d'intervention

Avant toute intervention, une analyse fine de l'intégration des nouveaux éléments dans le tissu villageois est exigée. Les caractéristiques historiques de l'urbanisme et de l'architecture sont préservées, en particulier l'implantation des bâtiments, leur volumétrie, leur aspect, l'expression des toitures et des espaces extérieurs.

Art. 6.4 Travaux autorisés sur bâtiments existants

Dans la règle, les bâtiments de notes 1 à 3 du recensement architectural sont maintenus, de même que ceux de note 4 dont les caractéristiques architecturales contribuent notablement à l'harmonie d'un ensemble. Leur reconstruction n'est autorisée qu'en cas de destruction accidentelle ou de délabrement avancé. Elle se fait dans le respect du caractère architectural du bâtiment et du site (proportions des façades et des ouvertures, choix des matériaux, couleurs, etc.).

Les ajouts ou modifications sont autorisés pour autant qu'ils respectent la présence et l'intégrité architecturale du bâtiment existant.

Dans la règle, les adjonctions malencontreuses sont démolies ou intégrées.

Pour ce qui est de l'esthétique des constructions et la protection des sites, les dispositions suivantes sont prévues :

"Art. 45 Esthétique et intégration

La Municipalité prend les mesures nécessaires pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.

Sont interdits tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments.

Un soin particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des vues plongeantes depuis l'amont et de la vision depuis l'aval.

(...).

Art. 48    Toitures

Art. 48.7 Superstructures   Les éléments de construction émergeant de la toiture   (cheminée, ventilation, cage d'ascenseur, etc.) doivent être               réduits au minimum nécessaire et intégrés à l'architecture du                                bâtiment."

b) Le projet RPGA 2007 n'est pas encore entré en vigueur, mais il résulte des explications du représentant de la municipalité lors de la vision locale, qu'il a été mis à l'enquête publique (avril-mai 2007). L'art. 79 al. 1 LATC prévoit que dès l’ouverture de l’enquête publique concernant un plan ou un règlement d’affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet. Selon la jurisprudence, lorsque la commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule.

c) Il convient de remarquer en l'espèce que le projet RPGA 2007 n'est guère plus restrictif que les dispositions applicables en l'état dans la zone à restructurer. En effet, dans la zone village, les ajouts ou modifications sont autorisés pour autant qu'ils respectent la présence et l'intégrité architecturale du bâtiment existant (art. 6.4 projet RPGA 2007). Comme on l'a déjà vu, le projet ne porterait pas atteinte à la présence et à l'intégrité architecturale du bâtiment sur lequel il serait installé. Quant aux règles applicables aux toitures, elles seraient également respectées, puisque le projet a été réduit au minimum nécessaire et intégré à l'architecture du bâtiment (art. 48.7 qui traite des superstructures et dont on peut d'ailleurs se demander s'il s'applique aux antennes) et qu'il ne porte pas atteinte à la volumétrie ou à la caractéristique de la toiture, ni ne porte préjudice à la vue depuis l'aval ou l'amont  (art. 45 al. 3), en particulier à la vue sur le lac depuis la rue des Artisans. On relèvera en outre que le projet RPGA 2007 ne fait pas expressément obstacle à l'installation d'antennes sur les toitures des bâtiments colloqués en zone village. En résumé, le refus de délivrer le permis de construire pour l'installation en cause ne saurait être motivé par l'art. 79 al. 1 LATC.

7.                                  Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée, afin qu'elle délivre le permis de construire sollicité. Un émolument de justice est mis à la charge de l'autorité intimée. Obtenant gain de cause avec l'aide d'un avocat, la recourante a droit à des dépens, mis à la charge de la commune de Montreux (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Montreux du 2 avril 2007 est annulée, son dossier lui étant retourné afin qu'elle délivre le permis de construire sollicité par Sunrise Communications SA. 

III.                                Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la commune de Montreux.

IV.                              La commune de Montreux versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à la recourante Sunrise Communications SA à titre de dépens.

 

Lausanne, le 26 novembre 2007

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.