CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 25 juillet 2007

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Antoine Thélin, assesseurs.

Recourante

Association Intercantonale des Trois-Lacs, représentée par Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, représenté par Service juridique et législatif, à Lausanne,

Autorité concernée

Département de la sécurité et de l'environnement, à Lausanne.

Objet	Suspension de l'instruction de la cause / déni de justice formel
	Recours Association Intercantonale des Trois-Lacs c/ Département des institutions et des relations extérieures (refus de statuer)

Vu les faits suivants

A. a) Par arrêt du 15 septembre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours déposé par l'Association Intercantonale des Trois-Lacs (ci-après : l'association) contre une décision du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : le département) déclarant irrecevables, par défaut de qualité pour recourir, ses recours formés contre les décisions du Département de la sécurité et de l'environnement des 4 octobre 2001 et 27 mars 2002 approuvant le classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel et modifiant un arrêté de classement de la réserve naturelle de Chevroux. La cause a été retournée au département afin qu’il complète l’instruction et statue sur le fond des recours.

b) L'association a requis diverses mesures d'instruction les 18 novembre 2004, 4 mars 2005, 18 avril 2005 et 26 avril 2005 en demandant notamment à ce que l'autorité de recours de première instance statue sur sa requête d'effet suspensif. Par décision du 23 juin 2005, le département a rejeté la requête d'effet suspensif. Cette décision est devenue exécutoire sans avoir fait l'objet d'un recours incident. Dans l’intervalle, le département a indiqué le 6 juin 2005 qu’en raison des pourparlers en cours avec la majorité des autres recourants, l’instruction au fond restait suspendue jusqu’à requête de la partie la plus diligente.

c) Le 6 décembre 2005, l'association a requis la reprise de l'instruction de la cause et le 4 janvier 2006, elle s'est opposée à ce que la suspension de la cause se poursuive. L'association a encore demandé le 10 mars 2006 que l'instruction de la cause soit reprise dans les meilleurs délais et qu'une décision susceptible de recours soit notifiée à cet égard. Par décision du 13 mars 2006, l'autorité d'instruction a maintenu la suspension de l'instruction des recours contre les projets d'arrêtés de classement de la rive sud du lac de Neuchâtel.

B. a) Par acte du 15 mai 2007, l'association a adressé au Tribunal administratif un recours pour déni de justice formel; elle conclut à l'admission du recours et à ce que le département reprenne l'instruction des recours déposés les 15 octobre 2001 et 8 avril 2002 contre les décisions de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel.

b) Le département s'est déterminé sur le recours le 14 juin 2007 en s'opposant à la reprise de l'instruction des recours car des négociations étaient en cours en ce qui concerne l'éventuel maintien des chalets de vacances sur le domaine de l'Etat. Le département a précisé le 9 juillet 2007 que le Grand Conseil avait accepté le 19 juin 2007 le postulat André Delacourt concernant la mise en place de « contrats nature » avec les détenteurs de résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel. Cette approbation ouvrait la voie à l'adoption d'un arrêté du Conseil d'Etat concernant le maintien des chalets, adoption qui pouvait avoir lieu d'ici la fin de l'été.

c) L'association a toutefois maintenu son recours en demandant que l'instruction de la cause pendante devant le département soit reprise.

Considérant en droit

1. a) Le règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures prévoit à son article 2 que les art. 28 à 58 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) s'appliquent par analogie à la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures.

b) Selon l'art. 50 LJPA, les décisions du magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de recours à l'exception du refus ou de l'octroi de l'effet suspensif ou de mesures provisionnelles ainsi que du refus de l'assistance judiciaire. Ainsi, les décisions du magistrat instructeur concernant la suspension de la procédure ne sont pas susceptibles d'un recours incident. Toutefois, dans la mesure où la suspension de l'instruction de la cause peut être assimilée à un refus de statuer, le recours incident est alors ouvert en application de l'art. 36 let. d LJPA.

c) En l'espèce, l'association n'a pas contesté la décision de suspension du département du 13 mars 2006. Elle n'a pas non plus requis la reprise de l'instruction avant d'adresser directement au Tribunal administratif son recours du 15 mai 2007. Mais dans le cadre de l'instruction du recours, le département a confirmé au tribunal à deux reprises, dans ses déterminations des 14 juin et 9 juillet 2007, sa décision de maintenir la suspension de l'instruction de la cause. Une telle décision peut être assimilée à un refus de statuer dès lors que l'instruction de la cause aurait pu être reprise dès la notification de l'arrêt du Tribunal administratif rendu le 15 septembre 2004 dans la cause AC.2002.0146. Par économie de procédure, le tribunal considère ainsi que le recours pour refus de statuer doit être déclaré recevable et qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. L'association reproche pour l'essentiel au département de maintenir la suspension de l'instruction des recours.

a) Selon l'art. 58 LJPA, le magistrat instructeur peut suspendre la procédure si les circonstances le justifient. Ainsi, une suspension de la procédure peut se justifier par des motifs d'opportunité (voir notamment art. 6 PCF; Fabienne Hohl, Procédure civile, Tome II, ch. 2404) notamment en raison d'une procédure pendante devant une autre autorité. Dans ce contexte, la suspension de l'instruction de la cause peut se justifier par des motifs tirés de l'économie de procédure (voir ATF non publié du 7 août 2002 rendu en la cause A. & crts, 2A. 167/2002). Toutefois, les principes qui découlent de l'art. 29 al. 1 Cst. posent des limites à la suspension d'une procédure. La suspension ne doit ainsi être admise qu'exceptionnellement, lorsqu'il s'agit d'attendre le prononcé de la décision d'une autre autorité qui permettrait de trancher une question décisive (ATF 119 II 389 consid. 1b). Par ailleurs, la jurisprudence admet que le juge du contentieux administratif peut être amené à trancher les questions préjudicielles relevant de la compétence des tribunaux civils (RDAF 1993 p. 127 ss; v. aussi l'arrêt AC 93/162 du 6 août 1993 consid. 1a et l'arrêt AC 94/288 consid. 4a et AC 1996.0173 du 30 janvier 1997).

b) En l'espèce, le département se prévaut de la procédure d'adoption de l'arrêté du Conseil d'Etat concernant les « contrats nature » des détenteurs de résidences secondaires pour maintenir la suspension des recours. Toutefois, le tribunal constate que les recours de l'association ne portent pas sur la question du maintien des résidences secondaires. Les griefs soulevés concernent les formalités de l'enquête publique des arrêtés de classement et le contenu matériel de la réglementation de ces arrêtés. L'association conteste en effet les mesures de protection prévues notamment pour les forêts de pentes et alluviales. Elle se plaint aussi de l'absence d'une étude socio-économique et invoque également l'absence de fondements scientifiques à la réglementation contestée.

c) Ainsi, les griefs soulevés par l'association traitent de questions indépendantes du maintien des résidences secondaires et des « contrats nature ». Il est vrai que le département a joint pour l'instruction de la cause les recours formés par les associations des propriétaires de chalets et de résidences secondaires. Mais les recours de l'association peuvent être disjoints des autres recours liés à la question du maintien des chalets et résidences secondaires sur la rive sud du lac de Neuchâtel. Le département pourrait alors reprendre l'instruction des recours et ordonner les mesures d'instruction qu'il juge nécessaires pour statuer sur le bien-fondé des moyens soulevés. Le département établit en effet d'office les faits en appliquant le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). En outre, le Tribunal administratif du canton de Fribourg s'est déjà prononcé sur un recours comparable formé par l'association et de manière indépendante des procédures mises en place pour assurer le maintien des résidences secondaires dans le cadre de « contrats nature » (arrêt TA FR du 4 décembre 2003 rendu en la cause 2A 03 94). L'ensemble de ces circonstances ne justifie pas de maintenir la suspension de l'instruction de la cause.

3. Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et le dossier renvoyé au département afin qu'il poursuive l'instruction des recours. Comme le recours a été directement adressé au tribunal sans que l'association ait requis au préalable la reprise de l'instruction auprès du département, elle n'a pas droit à l'allocation de dépens. Il convient en outre de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Le dossier est retourné auprès du Département des institutions et des relations extérieures qui est invité à reprendre l'instruction de la cause, le cas échéant en prononçant une disjonction avec les autres causes instruites sous les références RAT3 22/2001/KG.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 25 juillet 2007

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.