CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 8 octobre 2007

Composition

M. Jacques Giroud, président;  Mme Anne von Moos  et M. Raymond Durussel . M. Jean-François Neu, greffier.

 

Recourant

 

Bruno BUMBACHER, à 5436 Würenlos,

  

Autorité intimée

 

Service des eaux, sols et assainissement,  à 1014 Lausanne

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours formé par Bruno BUMBACHER contre la décision rendue le 22 mai 2007 par le Service des eaux, sols et assainissement (ordre de démolition d’une plate-forme en dalles de granit construite au bord du lac, sur le domaine public).

 

Vu les faits suivants

A.                                Entrepreneur en génie civil, Bruno Bumbacher est propriétaire à Cully de la parcelle n° 326, au lieu dit « Les Rives ». Sise en zone constructible, elle bénéficie d’un accès direct aux rives du lac Léman sur la largeur de sa limite sud. Celle-ci est constituée d’un mur de soutènement du terrain d’une hauteur de 3,2 mètres en contrebas duquel s’étend la grève, respectivement le domaine public cantonal lacustre.

B.                               Projetant de réaliser divers aménagements sur sa parcelle - notamment la démolition d’un cabanon et d’un abri pour bateau ainsi que la construction d’un nouveau hangar à bateau -, Bruno Bumbacher a requis l’autorisation d’implanter, sur le domaine public du lac qui se situe au droit de sa parcelle, un rail de mise à l’eau de 25 m de long assurant la desserte de son nouveau hangar à bateau ainsi qu’un escalier métallique en caillebotis, en surplomb du mur marquant la limite sud du fonds et permettant d’accéder à la grève. Les plans de ces deux ouvrages ont été mis à l’enquête publique du 11 au 31 mars 2005, laquelle n’a donné lieu à  aucune opposition.

C.               Empiétant sur le domaine public lacustre, ce projet a également été soumis à l’autorisation du Service des eaux, sols et assainissements (SESA) comme objet de sa compétence. Le 14 avril 2005, la centrale des autorisations CAMAC a délivré une synthèse des déterminations et des préavis rendus par les services de l’Etat concernés. Faisant sienne cette synthèse, le service a délivré l’autorisation sollicitée par décision notifiée au constructeur le 9 mai 2005. De cette décision, on extrait ce qui suit :

« (…) Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) formule la remarque suivante :

(…) La réalisation des différents travaux n’aura pas une incidence sensible sur le milieu lacustre ou la pêche. Elle nécessite cependant des interventions sur le domaine public, rive actuellement formée par un mur et une grève naturelle de graviers et de sable. (…) l’escalier situé sur la rive et le domaine public permet d’éviter la construction d’un ponton à côté du rail et ainsi de préserver la rive naturelle et le paysage. Il serait éventuellement utile de coordonner cet aménagement avec le voisin et de le placer sur la limite parcellaire, permettant ainsi l’utilisation de l’escalier par les deux propriétaires pour l’embarquement. Le CCFN délivre l’autorisation en matière de pêche (…) et l’autorisation de la conservation de la nature (…)

Le Service de l’aménagement du territoire, Commission des rives du lac (CRL) formule la remarque suivante :

Projet de rail de mise à l’eau devant un garage existant, et accès par escalier métallique en surplomb. La CRL n’a pas de  remarque à formuler.

(…) Au vu de ce qui précède, le Service des eaux, sols et assainissement autorise (…) la construction d’un rail de mise à l’eau ainsi que d’un escalier d’accès au lac (…) cette réalisation sera conforme au projet soumis à l’enquête publique. Cet ouvrage fera l’objet d’une nouvelle autorisation pour usage du domaine public. Cette dernière sera établie ultérieurement (…) »

Le SESA a accordé cette seconde autorisation d’empiètement sur le domaine public pour le rail et l’escalier métallique par décision du 17 juin 2006. Cette autorisation était assortie de conditions, dont celle d’exécuter les travaux conformément aux plans et pièces produites et aux directives données par les agents de l’Etat, toute modification ou reconstruction de l’ouvrage autorisé devant faire l’objet d’une demande écrite au département.

D.               Par demande adressée au SESA le 19 mai 2006, l’architecte du constructeur a requis l’autorisation de construire un ponton d’embarquement sur le domaine public cantonal, au droit de la parcelle 326, le long du rail de mise à l’eau déjà autorisé. Le SESA a rejeté cette demande par décision du 21 juin 2006, faisant siens les préavis négatifs du CCFN et la CRL tels que figurant dans la synthèse CAMAC établie le 14 juin 2006. Des déterminations du CCFN, on extrait ce qui suit :

«  (…) Il y a une année, le requérant avait demandé une autorisation spéciale pour le déplacement d’un hangar à bateau, la construction d’un escalier métallique et d’un rail de mise à l’eau. Ces projets ont été acceptés, notamment suite aux explications de l’architecte qui affirmait que la construction de l’escalier permettrait d’éviter la construction d’un ponton et de protéger ainsi la rive naturelle et le paysage. Afin de limiter l’apparition d’une multitude d’installations semblables, le CCFN avait également demandé que les projets sur le domaine public soient coordonnés avec le voisin (…) ».

E.                Lors d’une visite sur la parcelle du constructeur effectuée le 1er mai 2007, le SESA a constaté qu’une plateforme en dalles de béton avait été construite sur la grève, sans autorisation préalable. En outre, l’escalier d’accès au lac ne correspondait pas à celui qui avait été mis à l’enquête publique : il ne s’agissait plus d’un escalier métallique en surplomb mais d’un ouvrage en maçonnerie flanqué de deux volées de marches en pierres d’une emprise au sol sensiblement plus importante que celle qui avait été autorisée.

Par courrier du 22 mai 2007, le SESA a dénoncé Bruno Bumbacher au Préfet du district de Lavaux pour avoir construit la plateforme de béton précitée sur le domaine public des eaux sans autorisation, précisant à cette occasion que l’escalier d’accès à la grève pouvait être maintenu dans la mesure où il avait été réalisé conformément aux règles de l’art. A raison de ces faits, le constructeur sera condamné par sentence préfectorale à une amende de 900 francs.

F.                Par décision rendue le 22 mai 2007, le SESA a fixé à Bruno Bumbacher un délai au 31 août 2007 pour procéder à la démolition de la plateforme, avec évacuation des matériaux et remise en état des lieux.

Par acte du 8 juin 2007, l’intéressé a recouru devant le Tribunal administratif contre cette décision et conclu à l’octroi de l’autorisation de construire la plateforme en question. Il fit en substance valoir que les travaux litigieux avaient été effectués afin de remettre en état une grève jusqu’alors mal consolidée au moyen de fers, de gabions et de plaques de béton et jonchée de déchets divers, améliorant ainsi, tant l’esthétique du lieu que la sécurité des usagers de la rive.

                   Par réponse du 11 juillet 2007, l’autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi Elle fit en résumé valoir que les travaux litigieux ne pouvaient être justifiés par l’état préexistant de la rive, dont l’entretien devait rester du ressort des autorités cantonales ou communales, tout en précisant qu’une demande d’autorisation de construire aurait de toute manière été refusée s’agissant d’un ouvrage constituant une extension du fonds privé sur le domaine public des eaux.

G.               Le Tribunal administratif a tenu audience sur la parcelle du recourant le 24 août 2007. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale et entendu le recourant, accompagné d’un interprète, ainsi que deux représentants du service intimé. L’inspection locale a permis de constater la construction, sur la grève, d’une large terrasse en dalles de granit naturel, laquelle se prolonge à l’est par un dallage bordant le rail de mise à l’eau, à l’ouest par un espace engazonné contenu par un muret. Une série de photographies obtenues sur le site internet du recourant (www.bumbi.ch) illustrant le chantier litigieux - notamment l’état de la grève lorsque les travaux ont été entrepris - a été présentée aux parties et versée au dossier. Le recourant a confirmé ses conclusions tendant au maintien de toutes les constructions litigieuses, faisant valoir qu’il s’était agi de réaliser un ouvrage esthétiquement irréprochable, conforme à l’esprit du lieu et utile à l’entretien de la rive autant qu’à la sécurité des usagers. L’autorité intimée a précisé ses conclusions en ce sens que seule la démolition de la terrasse et de son extension le long du rail de mise à l’eau était requise, à l’exclusion de l’escalier d’accès en pierre et de l’espace engazonné dans la mesure où ces deux derniers ouvrages ne dénaturaient pas la grève ni ne posaient de problème particulier sur le plan de la protection de la faune, de la nature ou du paysage.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                a) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages et grèves appartiennent au domaine public (art. 664 al. 1er CC et 138 al. 1er ch. 2 LVCC), lequel a pour but de satisfaire le besoin d’un espace commun aisément accessible à chacun, soit individuellement, soit collectivement. L’usage que l’on peut faire du domaine public est soumis à des régimes juridiques spécifiques selon l’intensité de cet usage. L’usage dit commun, soit celui qui peut être simultanément exercé par un grand nombre de personnes conformément à la nature et à la destination du domaine en question, constitue un droit subjectif excluant que l’usager soit soumis à l’obtention préalable d’un titre juridique, que ce soit sous forme d’autorisation ou de concession. Ce titre sera par contre requis lorsqu’il s’agit d’un usage dit accru, voire privatif, du domaine public, usages qui se distinguent de l’usage commun par le fait que, bien que conformes à l’affectation ou à la nature de la chose publique, ils ne peuvent être simultanément possibles que pour un nombre restreint de personnes (Moor, Droit administratif, 1992, vol. III, ch. 6.4, p. 282 ss).

S’agissant de l’usage accru du domaine public lacustre, l’art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP ; RSV 721.01) prescrit, de manière générale, que tout travail, construction, anticipation, dépôt, déversement de quelque nature que ce soit à effectuer dans les lacs et sur leurs grèves est soumis à autorisation du département (al. 1er let. a), cette autorisation réglant les conditions relatives à l’exécution des travaux ainsi que la situation juridique découlant de ceux-ci (al. 2). Le droit de disposer des eaux du domaine public lacustre nécessite en outre une autorisation octroyée sous forme de concession par le Conseil d’Etat lorsqu’il s’agit d’un usage important, d’une simple autorisation accordée à bien plaire par le département s’il s’agit d’installations de faible importance (art. 4 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public - LLC ; RSV 731.01 -  et art. 83 du règlement d’application de cette loi – RLLC ; RSV 731.01.1). L’art. 14 LPDP prévoit quant à lui que le département peut ordonner la destruction, aux frais du contrevenant, de tout ouvrage ou construction exécuté sans autorisation ainsi que la remise des lieux en l’état antérieur. Selon la jurisprudence rendue en matière d’utilisation des eaux publiques, le droit cantonal ne reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir délivrer une autorisation d’usage accru du domaine public, ce qui confère à l’administration une grande liberté d’appréciation dans la gestion des usages du domaine public qui ne sont pas communs et un pouvoir discrétionnaire qui ne se trouve limité que par l’interdiction de l’arbitraire et le respect du principe de l’égalité de traitement (Tribunal administratif, GE.1992.0022 du 15 juin 1992, AC.1996.0007 du 24 juin 1996). Compte tenu de ce large pouvoir d’appréciation, le Tribunal administratif, qui ne peut revoir la décision de l’autorité que sous l’angle de la légalité, ne peut sanctionner que l’excès ou l’abus de ce pouvoir (art. 36 LJPA).

b) En l’espèce, dans un premier temps, l’autorité intimée n’a autorisé d’usage accru du domaine public lacustre que pour la pose d’un rail de mise à l’eau et d’un escalier métallique d’accès à la grève. Tolérant ensuite la construction d’un escalier d’une emprise au sol plus importante que celle autorisée d’une part, l’aménagement d’un espace engazonné d’autre part, elle se borne aujourd’hui à refuser l’aménagement  de la terrasse en dalles de granit et le prolongement de celle-ci le long du rail de mise à l’eau au motif que seuls ces deux objets dénaturent l’environnement lacustre et l’usage que l’on doit pouvoir en faire. Sont dès lors litigieux, le refus d’autoriser ces deux ouvrages d’une part, l’ordre de les démolir d’autre part, décisions dont il convient d’examiner successivement le bien-fondé.

2.                Selon la jurisprudence, les riverains n’ont pas de droit particulier à l’usage du domaine public. Ils sont dans la même position juridique que tout autre usager et le voisinage du domaine public ne leur confère pas davantage de facultés que celles qui appartiennent en tant qu’usage commun à tout un chacun, même si la situation de leur parcelle leur confère un accès privilégié, par exemple lorsque l’immeuble jouxte la berge publique d’un lac à laquelle on ne peut parvenir que par voie d’eau et jouit de ce fait d’une plage privée (ATF 100 Ia 131, 105 Ia 219; Moor, op. cit., ch. 6.5.2.1). Ainsi, les décisions d’octroi ou de refus d’utilisations particulières du domaine public sont dictées par les restrictions à l’usage commun, lesquelles sont de deux ordres. Tenant à l’économie du domaine public, les premières visent à en conserver la substance et à en assurer l’entretien ainsi que la sécurité des usagers. Les secondes sont justifiées par des intérêts généraux qui pourraient être compromis, ainsi la nécessité de préserver l’environnement en général, de protéger un site en particulier, la conservation du domaine étant réputée d’intérêt public (Moor, op. cit., ch. 6.4.4.4 ; ATF 108 Ia 59).

En l’espèce, comme la section du tribunal a pu le constater, la grève qui se situe au droit de la parcelle du recourant est pour ainsi dire fermée, à l’ouest par la végétation dense d’un bouquet d’arbustes, à l’est par un relief accidenté, ce qui confère au lieu l’apparence d’une plage privée dont l’accès ne serait assuré que par l’escalier construit par le recourant dans le prolongement direct du jardin de sa propriété. Dans ce contexte particulier, autoriser la plateforme litigieuse, laquelle constitue en réalité un espace aisément aménageable en terrasse, reviendrait à conférer au lieu l’aspect d’une propriété privée qui serait de nature à en dissuader l’accès, respectivement l’usage commun qui doit pouvoir en être fait par chacun. A cela s’ajoute que, bien que réalisés dans les règles de l’art, les ouvrages litigieux dénaturent le rivage en lui ôtant l’aspect particulier d’une grève de cailloux et de sable, laquelle constituait  l’environnement lacustre à cet endroit, libre de toute construction, comme le démontrent les photographies versées au dossier. Ainsi, fondé à la fois sur la nécessité de conserver la substance du domaine public et celle d’en préserver un usage commun qui soit conforme à son affectation - motifs d’intérêt public qui, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus, autorisent une politique particulièrement restrictive -, le refus de l’autorité d’entrer en matière sur la demande d’autorisation litigieuse échappe à la critique.

3.                Subsiste la question du bien-fondé de la remise en état litigieuse, ordonnée en application de l’art. 14 LPDP.

a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifiés sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 I let. a 216 consid. 4 b p. 218). L'autorité renoncera cependant à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2 et les arrêts cités; Tribunal administratif, AC.2000.0113 du 27 janvier 2004, AC.2005.0096 du 22 décembre 2005).

b) En l'occurrence, les dérogations à la règle de l’autorisation préalable d’un usage accru du domaine public qu’induirait l’ouvrage litigieux ne sauraient à l’évidence être qualifiées de mineures. Ayant requis et obtenu de ne poser qu’un rail de mise à l’eau et un escalier métallique, ouvrages qui ne devaient avoir qu’une emprise et un impact visuel très faibles sur le domaine public, le recourant y a implanté une pelouse et des ouvrages en maçonnerie dont l’emprise au sol et l’aspect sont tels qu’ils confinent à l’appropriation du domaine public, respectivement à un usage privatif de celui-ci. Il est également patent que le recourant ne pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire. Professionnel de la construction, il n’ignorait pas, pour s’y être dans un premier temps conformé, que tout travail ou anticipation sur le domaine public devait faire l’objet d’une procédure d’autorisation. Il ne pouvait en outre pas ignorer les difficultés à obtenir pareille autorisation, non seulement eu égard à la durée de la procédure relative à la pose d’un simple escalier en métal, mais compte tenu du rejet de sa demande de construire un ponton, en complément du rail de mise à l’eau autorisé.

S’agissant de l’intérêt public au rétablissement, on ne voit pas qu’il puisse être fait bon marché de règles visant à conserver la substance du domaine public et à en assurer l’usage commun, ni que la réglementation visant à ne pas en dénaturer l’aspect soit mise à mal par une politique du fait accompli délibérément adoptée par le constructeur. Il existe en outre à cet égard un intérêt à dissuader l’intéressé ou des tiers de contrevenir à cette réglementation à une autre occasion.

Enfin, de l’aveu de l’intéressé, la démolition de la terrasse litigieuse, dont la fondation n’a pas été réalisée en béton armé, ne devrait pas poser de problème particulier. Dirigeant une entreprise de construction, il dispose non seulement des machines de chantier nécessaires à la démolition de l’ouvrage, mais celles-ci se trouvent encore sur la parcelle en question, où il réalise la construction d’une villa. Partant, la remise en état, qui n’exclut au demeurant pas une récupération des matériaux utilisés, ne lui cause pas un préjudice financier tel qu’il se justifierait, eu égard au principe de la proportionnalité, de renoncer à la sauvegarde de l'intérêt public lésé.

c) Dans ces conditions, l'intérêt du recourant à conserver la terrasse litigieuse doit céder le pas, de sorte que l’ordre de remise en état doit être confirmé, aux frais de l’intéressé. Cet ordre étant échu, un délai suffisant doit lui être fixé pour s'exécuter, qui sera fixé au 30 novembre prochain, compte tenu des machines et de la main d’œuvre dont l’intéressé peut rapidement  disposer.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 22 mai 2007 par le Service des eaux, sols et assainissement est confirmée.

III.                                Un délai au 30 novembre 2007 est fixé à Bruno Bumbacher pour supprimer la terrasse en dalles de granit ainsi que la bordure jouxtant le rail de mise à l’eau, ouvrages tels que réalisés au droit de la parcelle n° 326 de Cully.

IV.                              Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cent) francs est mis à la charge de Bruno Bumbacher.

V.                                Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 octobre 2007

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.