c	TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 21 octobre 2008
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Georges-Arthur Meylan et Antoine Thélin, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.

 

Recourant

Pierre-André BESSON, à Yvonand

  

Autorités intimées

1.

Municipalité d'Yvonand

 

2.

Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Pierre-André BESSON c/ décisions de la Municipalité d'Yvonand du 20 juin 2007 et du Service de l'aménagement du territoire du 15 mai 2007 (véranda en zone agricole)

 

Vu les faits suivants

A.                                Pierre-André Besson, exploitant agricole, est propriétaire de la parcelle 1106 du cadastre d'Yvonand au lieu dit "Châtelard" sise en zone agricole et sur laquelle sont érigés une habitation (ECA n^o 400) et un rural construit en 1991 (ECA no 792) comprenant un studio à l'étage et un appartement de 6.5 pièces réparti au rez-de-chaussée et à l'étage.  

B.                               Le 1^er décembre 2006, Pierre-André Besson a déposé une demande de permis de construire consistant en un agrandissement du bâtiment ECA n^o 792 par la construction, en façade sud-ouest, d'une baie vitrée d'une surface brute de plancher de 29 m², attenante au hall et à une chambre d'une part, et au balcon desservant la cuisine et le séjour d'autre part. Mise à l'enquête publique du 19 décembre 2006 au 18 janvier 2007, cette demande n'a soulevé aucune opposition.

C.                               Le 18 décembre 2006, le Service de l'aménagement du territoire actuellement Service du développement territorial ; ci-après SDT) a requis de l'intéressé un complément d'informations relatif notamment à l'identité et au taux  d'occupation des bâtiments ECA n^o 400 et 792. Un rappel lui a été notifié le 15 février 2007 à l'occasion duquel le SAT a constaté que les travaux avaient déjà été réalisés. La Municipalité d'Yvonand a par ailleurs indiqué au SDT dans une lettre du 5 mars 2007 que les travaux litigieux avaient été constatés début octobre 2006 et qu'ils n'avaient fait l'objet d'aucune dénonciation auprès de la préfecture du district.

D.                               Le 5 avril 2007, Pierre-André Besson a fourni au SDT les indications suivantes:

- le bâtiment ECA n^o 400 comprend une partie habitation d'environ 270 m² et est  occupée par lui-même et sa famille (deux adultes et deux enfants);

- le logement de 6.5 pièces dans le bâtiment ECA n^o792 est occupé par son père, Jean-François Besson et sa famille;

- le studio sert au personnel temporaire.

Il a en outre précisé que les travaux avaient été exécutés pour des raisons médicales, son père souffrant d'une grave maladie, laquelle était probablement aggravée par le chauffage au sol de son logement. A l'appui de cette explication, il a joint une attestation du Dr Pierre Hösli dont la teneur est la suivante:

"Le médecin soussigné certifie que Monsieur Besson Jean-François - 24.07.1942 - est régulièrement suivi par ses soins pour une affection médicale grave menaçant sa vie et nécessitant un traitement médical lourd. Compte tenu de ce contexte, je soutiens toutes les mesures qui pourraient faciliter les démarches administratives entreprises ou à entreprendre par ce patient. "

E.                               Le 5 avril 2007, le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif que les surfaces brutes de plancher utiles relatives à l'exploitation de la famille du requérant, d'environ 480 m², étaient largement suffisantes et qu'en conséquence, l'agrandissement portant celles-ci à 509 m² ne se justifiait pas. 

Pierre-André Besson a été dénoncé auprès de la préfecture du district d'Yverdon le 14 mai 2007, laquelle l'a condamné, le 5 juillet 2007, à une amende de 1'200 francs.

F.                                Par décision du 20 juin 2007, la Municipalité d'Yvonand a exigé la démolition de la construction litigieuse et la remise en état des lieux, un délai au 31 octobre 2007 étant octroyé à Pierre-André Besson pour s'exécuter. A l'appui de sa décision, la municipalité a invoqué le refus du SDT d'octroyer l'autorisation spéciale requise.

G.                               Pierre-André Besson a recouru contre ces décisions par lettre du 25 juin 2007. Il ne prend pas de conclusions formelles mais allègue que la construction a fait l'objet d'une enquête publique et ne dérange personne.

Le SDT a invoqué l'irrecevabilité de l'acte de recours dans ses écritures du 27 juillet 2007 et requis du juge instructeur qu'il fixe un délai au recourant pour qu'il motive son recours. Cette requête a été écartée le 30 juillet 2007.

La Municipalité d'Yvonand s'est déterminée le 10 juillet 2007 et a conclu au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 8 août 2007, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. Il reprend en substance l'argumentation invoquée à l'appui de la décision querellée.

Le recourant s'est encore déterminé le 20 août 2006. Il allègue que l'ouvrage effectué n'est pas une "véranda" qui contient 50% de vitrage, mais une baie vitrée qui n'en contient que 22% et qui occupe une surface de plancher de 28 m², augmentation minime par rapport au logement existant. Il rappelle également que les travaux ont été effectués sur le conseil du médecin de son père qui aurait estimé que la lumière du jour et l'absence de chauffage au sol pouvaient améliorer la qualité de vie du malade. Compte tenu de ces éléments, il considère que l'ouvrage est indispensable à l'entreprise agricole. Il précise que si la mauvaise foi consiste dans le fait de construire une véranda en sachant qu'elle nécessitait une mise à l'enquête, il reconnaît celle-ci mais précise qu'après avoir pesé les intérêts en présence, soit "le respect d'une procédure de mise à l'enquête et la possible amélioration de santé de mon père", il a choisi de donner la priorité à ce dernier. Il requiert, pour le cas où l'ordre de démolir serait confirmé, d'obtenir une suspension de l'ordre du vivant de son père. 

H.                               La cause a été reprise par la Cour de droit administratif et public (CDAP) le 1^er janvier 2008 et par un nouveau magistrat instructeur en mars 2008.

Les arguments des parties seront repris dans la mesure utile.

I.                                   Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l'art. 31 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA: RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Bien que sommairement motivé, le recours est recevable en la forme.

2.                                L'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT: RS 700) prévoit que les zones agricoles servent à garantir la base de l'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. L'art. 16a LAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, soit celles qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne. L'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT: RS 700.1) précise encore que sont également conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris les logements destinés à la génération qui prend sa retraite. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).

L'Office fédéral du développement territorial a précisé, dans un document intitulé "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre", 2000/01, Berne, ce qui suit:

" Le besoin en logement de la génération prenant sa retraite doit être satisfait en principe dans les bâtiments existants, ces locaux d’habitation étant plus petits que ceux de la famille du chef de l’entreprise agricole. Si les conditions sont remplies, trois générations peuvent, le cas échéant, élire domicile sur le même domaine. La surface totale d’habitation dans un tel cas de figure ne devrait guère augmenter car les surfaces d’habitation autorisées dans la pratique comportent en règle générale une réserve suffisante pour loger de manière adéquate les grands-parents (retraités) de l’exploitant, dont les enfants n’ont à ce moment-là que des besoins d’espace limité."  (p.31).

S'agissant des surfaces brutes de plancher utiles acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles, il a précisé ceci:

" A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2." (Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21 septembre 2001).

En l'espèce, le recourant dispose d'un logement d'environ 270 m² alors que son père bénéficie d'une surface de 175 m², le studio, occupé par du personnel temporaire mesurant pour sa part 25 m². La surface brut de planchers utiles relative à l'exploitation est donc d'environ 470 m². Il apparaît donc que les surfaces disponibles sont largement suffisantes puisque au-dessus de celles préconisées par l'Office fédéral du développement territorial et dont rien ne justifie de s'écarter. La construction ne saurait donc être admise en conformité avec la destination de la zone agricole.

Il sied par conséquent d'examiner si la construction en cause est susceptible de bénéficier de l'une des exceptions à l'art. 22 al. 2 lettre a LAT prévues aux art. 24 ss LAT.

3.                                a) L'art. 24 LAT dispose ce qui suit:

"En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si:

a. l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y a implantation imposée par la destination lorsque la construction doit, pour des motifs techniques ou d'exploitation, être réalisée en un endroit situé en dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non selon les idées et vœux subjectifs du propriétaire, ni selon des critères de commodité ou d'agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1). Ainsi, un logement pour les parents qui se retirent de l'exploitation agricole remplit les conditions d'implantation imposée par la destination (ATF 116 Ib 228; JT 1992 I 464).

En l'occurrence, seul un agrandissement permettant une mise à disposition de surfaces appropriées pour le logement des parents serait admis comme imposé par sa destination au sens de l'art. 24 LAT. Or, il a été constaté que le père du recourant disposait d'une surface de 175 m², ce qui doit être considéré comme suffisant. En outre, le logement en question bénéficie déjà, dans le séjour, d'une baie vitrée de 4 mètres de long au sud ouest, orientation qui devrait permettre à l'intéressé de bénéficier de la lumière du jour. Aussi, si un motif de santé ne relève certes pas de la commodité ou de l'agrément, on doit toutefois constater en l'espèce, au vu des espaces existants, que la construction d'une véranda relève bien de tels critères.

b) Le recourant ne peut non plus bénéficier de l'exception prévue à l'art. 24c LAT qui traite de la modification et de l'agrandissement d'un bâtiment existant sis hors de la zone à bâtir et non conforme à l’affectation de la zone. Cette disposition est en effet applicable aux bâtiments d'habitation édifiés légalement avant le 1er juillet 1972 - date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas - et aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant cette date. Or, le bâtiment ECA N^o 792 a été construit en 1991-1992.

c) Reste à examiner si la construction litigieuse peut être autorisée en application de l'art. 24d LAT dont la teneur est la suivante:

"Exceptions de droit cantonal hors zone à bâtir

1.   Le droit cantonal peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture.

2.   (...)

3.   Les autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:

a.   la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité;

b.   l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés;

c.   tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du propriétaire;

d.   l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas menacée;

e.   aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."

Cette disposition a été concrétisée par l'art. 42a OAT introduit le 21 mai 2003, (RO 2003 1489) et entré en vigueur le 1er juillet 2003, qui dispose ce qui suit :

"Transformation de bâtiments d’habitation agricoles à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT)

1.   Un agrandissement peut être admis conformément à l’art. 24d, al. 1 et 3, LAT s’il est indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles.

2.   (...)

3.   (...)"

On remarquera que le nouvel art. 42a OAT réduit singulièrement les possibilités d'agrandissements et transformations prévues par l'art. 24d LAT. Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui prévoit ce qui suit :

" Le département peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral ".

Il ressort de la lecture de ces deux dispositions qu'un agrandissement ne peut être autorisé à l'intérieur du volume bâti existant que s'il est indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Selon l'Office fédéral du développement territorial (explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004), la notion d' "indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" devra être précisée dans la pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2).

En l'espèce, les travaux projetés et déjà réalisés ont pour but exclusif d’augmenter la surface habitable, ainsi que l’a indiqué le recourant lui-même. Or, il a été constaté qu'une surface de 175 m² répond déjà aux normes usuelles. L’agrandissement projeté qui répond uniquement aux besoins de commodité individuels d’habitation de la famille du recourant ne peut par conséquent être considéré comme " indispensable pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ".

Il résulte des considérants qui précèdent que les travaux projetés et partiellement exécutés sont illicites car non conformes à la zone agricole et ne pouvant bénéficier d’autorisations spéciales au sens des art. 24 ss LAT.

4.                                a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la Municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Le Tribunal administratif (Tribunal cantonal, cour de droit administratif et public depuis le 1^er janvier 2008) a rappelé que selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt TA AC.2004.0248 du 31 mai 2006 consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6; 108 Ia 216 consid. 4). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (arrêts TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004, AC.2003.0118 du 25 février 2004 et jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (arrêts TA AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999, AC.1996.0206 précité).

b) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à offrir à son père un espace supplémentaire ne saurait primer l’intérêt public lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, l'extension de la surface habitable est d'autant plus préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'extérieur du volume existant plutôt qu'à l'intérieur de celui-ci; dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition en l'espèce reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur ce type d'agrandissement, ce que n'a assurément pas voulu le législateur.

On relève d’autre part que le recourant a placé les autorités devant le fait accompli, selon ses propres déclarations, de sorte qu’il ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, même si ses motifs sont compréhensibles.

Il n'a en outre pas démontré, ni même rendu vraisemblable que les coûts d'une démolition seraient disproportionnés. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à l'ordre de démolition.

c) Le recourant a requis, pour le cas où l'ordre de démolir serait confirmé, d'obtenir une suspension de l'ordre du vivant de son père.

La LATC ne fixe aucun délai d'exécution, celui-ci relevant de l'appréciation des circonstances. Le dossier doit par conséquent être retourné à la municipalité afin qu'elle fixe un nouveau délai d'exécution tenant compte le cas échéant, de l'état de santé du père du recourant dont la gravité est attestée par le certificat médical produit à l'appui du recours.

5.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. L'ordre de démolir devant être confirmé, un émolument de justice sera mis à la charge du recourant qui succombe pour l'essentiel et qui n'obtient par conséquent pas d'allocation pour dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions du Service de l’aménagement du territoire du 15 mai 2007 et de la Municipalité d'Yvonand du 20 juin 2007 sont confirmées.

III.                                La Municipalité d'Yvonand fixera un nouveau délai à Pierre-André Besson pour exécuter la décision.

IV.                              Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Pierre-André Besson.

V.                                Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 21 octobre 2008

 

La présidente:                                                                     La greffière:

                                                                                                     

                                                                                                     

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.