TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 31 octobre 2008
Composition	M. Eric Brandt, président; M. Bertrand Dutoit, assesseur, et            M. Pedro de Aragao, assesseur.

 

Recourants

1.

PPE LES ORMEAUX C2, Michel BINGGELI, Françoise BADMAGRIAN, Chris CHILVERS, Danielle CUENOUD CHILVERS, Frédy CURRAT, Edouard DAHINDEN, Anita EPINEY, Philippe GEISER, Marguerite GEISER, Jean-Marcel GERBER, Heinz GERNE, Gérard JOULIE-VIGUET, Armando KALADI, Albert LORENZETTI, Gérald MERMOD, Jacques MERMOD, Roland MEYLAN, Jean-Pierre et  Michèle MOLLIET, Bernard OULEVAY, Jean-Jacques PASCHE, Jean-Willy et Jutta ROSSEL, François et Bernadette ROTHEN, Jean-Claude ROUILLER, Nelly ROUVINEZ, Pierre-Alain SCHMIED, Claire-Lise et Pascal SCHNEIDER, Roland VINARD, Erica MONTAVON-BILSTEIN, tous à Epalinges, ainsi que Dominique SECRETAN, à Pully, tous représentés par Me François LOGOZ, avocat, à Lausanne.

 

 

 

 

 

 

 

 

Autorités intimées

1.

Département des infrastructures, représenté par le Service des routes, à Lausanne,

 

2.

Municipalité et Commune d'Epalinges, représentées par       Me Denis BETTEMS, avocat, à Lausanne.

  

Autorités concernées

1. 2.

Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges, Service de la mobilité à Lausanne, à Lausanne.

 

  

Propriétaire

Commune d’Epalinges, représentée par Me Denis BETTEMS, avocat, à Lausanne.

  

Tiers intéressé

Transports publics de la région lausannoise SA, à Renens VD.

  

 

Objet	Plan routier
	Recours PPE LES ORMEAUX C2 et consorts c/ décisions de la Municipalité d'Epalinges du 21 juin 2007 (création d'un giratoire et d'une zone d'arrêt TL au chemin des Ormaux à Epalinges).

 

Vu les faits suivants

A.                                a) La Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique du 2 juin au 22 juin 2006 un projet de giratoire avec la création d'une place de rebroussement pour bus à l’intersection entre le chemin des Ormeaux et le chemin du Grand-Pré. Le projet prévoit une réfection d’un tronçon du chemin du Grand-Pré allant de la place de rebroussement projetée jusqu'au chemin des Tuileries (bordure changée et revêtement renouvelé) ; il implique un empiétement au nord sur le préau du Collège de Bois-Murat et à l'ouest sur la parcelle communale aménagée dans le prolongement du jardin privatif de la PPE « Les Ormeaux C2 ». La place de rebroussement assure aussi la fonction de giratoire pour le trafic venant du chemin des Tuileries et du premier tronçon du chemin du Grand-Pré en direction du chemin des Ormeaux et en direction du second tronçon de chemin du Grand-Pré.

b) L’enquête publique a soulevé plusieurs oppositions, notamment celle des PPE Les Ormeaux B, C1 et C2, ainsi que celle d’Erica Montavon, propriétaire de la parcelle n° 24 dont la limite nord longe le chemin des Ormeaux et le chemin du Grand-Pré. Les opposants estiment en substance que la réalisation du giratoire entraînerait une augmentation du trafic sur le chemin du Grand-Pré ainsi qu’une augmentation des nuisances. L’aménagement routier serait aussi susceptible de générer des perturbations routières dans un quartier où la circulation serait encore très fluide ; un tel aménagement  nécessitait à leur avis une étude de circulation dans l’ensemble du secteur de la commune. La place de rebroussement projetée serait aussi contraire aux engagements pris par la municipalité en réponse à leur intervention au projet d’extension du Collège de Bois-Murat. Les recourants contestent aussi la réalisation d’un couvert de 140 m² qui serait également source de nuisances.

B.                               a) Par décision du 21 juin 2007, la municipalité a décidé de lever l’opposition et d’autoriser la réalisation des travaux. L’aménagement routier est destiné à supprimer le transit des véhicules à l’intérieur du site du Collège de Bois-Murat ; il était aussi nécessaire pour organiser de façon rationnelle les transports publics lors de l’entrée en fonction du métro M2.

b) La communauté des copropriétaires par étage de la PPE « Les Ormeaux C2 » a recouru contre la décision municipale auprès du Tribunal administratif (actuellement: Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) avec                   28 copropriétaires, ainsi que Erica Montavon, propriétaire de la parcelle n° 24. Les recourants concluent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision de la municipalité du 21 juin 2007, subsidiairement à la réforme de la décision en ce sens que le permis de construire du projet mis à l’enquête du 2 au 22 juin 2006 soit refusé.

c) Les transports publics de la région lausannoise se sont déterminés sur le recours le 15 août 2007 en concluant à son rejet. La municipalité s’est déterminée sur le recours le 14 septembre 2007 en concluant également à son rejet. Le Service de l’environnement et de l’énergie s’est déterminé le 28 septembre 2007 ; il estime que les exigences de l’ordonnance sur la protection contre le bruit seraient respectées. Le Service des routes s’est déterminé sur le recours le 12 octobre 2007 en concluant à son rejet. Le Service de la mobilité s’est prononcé sur le recours le 11 septembre 2007 en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée aux recourants de déposer un mémoire complémentaire sur lequel le Service des routes s’est prononcé le 21 novembre 2007. Le tribunal a tenu une audience sur place le 17 décembre 2007 et la possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur compte-rendu résumé de l’audience.

C.                               a) Dans l’intervalle, la municipalité a soumis à l’enquête publique, selon les modalités des plans d’affectation, le même projet de place de rebroussement à l’intersection du chemin des Ormeaux et de la rue du Grand-Pré. L’enquête publique a été ouverte du 15 décembre 2007 au 15 janvier 2008 et elle a également soulevé l’opposition de la propriété par étage « Les Ormeaux C2 », des copropriétaires ainsi que celle    d’Erica Montavon. Lors de sa séance du 26 février 2008, le Conseil communal d’Epalinges a décidé d’adopter le projet de création de la boucle de rebroussement et d’une zone d’arrêt des transports publics au chemin du Grand-Pré et d’adopter les propositions de réponses aux oppositions. Le Département des infrastructures a approuvé préalablement la décision communale le 12 mars 2008 et il a notifié à la même date la décision communale aux opposants.

b) La communauté des copropriétaires par étage de la PPE « Les Ormeaux C2 » ainsi que 26 copropriétaires et Erica Montavon ont contesté la décision communale par le dépôt d’un nouveau recours auprès du Tribunal administratif le 1^er avril 2008. Ils concluent à l’admission du recours et à ce que la décision du Département des infrastructures du 12 mars 2008 soit annulée. Subsidiairement, ils concluent à ce que la décision du 12 mars 2008 soit réformée en ce sens que l’approbation préalable du projet d’aménagement de la place de rebroussement et de la zone d’arrêt TL soit refusée. Les Transports publics de la région lausannoise se sont déterminés sur le recours                   le 11 avril 2008 en concluant à son rejet. Le Service de la mobilité s’est déterminé sur      le recours le 15 avril 2008 en concluant également à son rejet. La municipalité a      déposé sa réponse au recours le 15 avril 2008 en concluant à son rejet. Le Service         de l’environnement et de l’énergie a déposé ses déterminations sur le recours le              16 avril 2008 en estimant qu’une étude complémentaire devait être effectuée afin de déterminer les variations de la charge sonore sur les bâtiments les plus exposés. Le Service des routes s’est déterminé sur le recours le 25 avril 2008 en concluant à son rejet.

c) Le tribunal a tenu une nouvelle audience à Epalinges le 8 mai 2008 et a procédé à la jonction du recours formé contre la décision de la municipalité du                21 juin 2007 (dossier AC.2008.0168) et contre la décision d’approbation préalable du Département des infrastructures du 12 mars 2008 (dossier AC.2008.0073). Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:

« Le tribunal procède à une inspection locale en présence des parties devant la cour du collège. Il est discuté de la solution consistant à permettre aux bus de se rendre jusqu’à l’issue du chemin des Ormeaux. Le conseil de la municipalité explique que ce projet a rencontré une opposition massive des propriétaires. Le tribunal se rend également dans l’enceinte du collège sur le chemin de Bois-Murat. Le directeur de l’établissement déclare qu’il demande depuis environ quatorze ans de supprimer l’accès aux véhicules à l’intérieur du complexe scolaire.

Il est ensuite tenu audience en salle. Le conseil de la municipalité produit une étude acoustique réalisée par le Bureau ECOSCAN SA, ainsi qu’un courrier des TL du        30 avril 2008. L’auteur de l’étude est entendu. Il explique que deux compteurs de trafic ont été installés sur les chemins de Bois-Murat et du Grand-Pré (au niveau du bâtiment n° 3) pendant quarante-huit heures (du lundi à 14h00 au mercredi à 14h00). Les résultats obtenus sont comparables à l’étude réalisée par le Bureau TRANSITEC concernant le chemin de Bois-Murat, en revanche, s’agissant du chemin du Grand-Pré, une différence de quelque 600 véhicules par jour est constatée entre les deux études (1'608 pour ECOSCAN et 2'200 pour TRANSITEC). En parallèle aux mesures de trafic, il a été procédé à des mesures de vitesse ; la vitesse moyenne est évaluée à 33 km/h et celle pour 85% des véhicules mesurés se chiffre à 43 km/h. L’effet du projet sur les immissions de bruit a ensuite été analysé : il en ressort que, pour le bâtiment sis sur la parcelle n° 29, les valeurs limites d’immission sont déjà dépassées, ce que le projet aggravera. En revanche, concernant les parcelles n° 2 et n° 24, les valeurs limites seraient loin d’être atteintes (10 db de moins pour la parcelle n° 2 et 5 db en dessous pour la parcelle n° 24). Les calculs n’ont pas été effectués sur une longue durée, car il s’agit d’évaluer la situation future.

Le chemin du Petit-Vennes constitue une desserte alternative intéressante pour ceux qui veulent éviter l’axe de la route de Berne après avoir déposé les élèves. Une zone incitative de ″dépose″ est d’ailleurs projetée sur le chemin des Tuileries pour inciter les parents et enfants à descendre par le chemin du Petit-Vennes (ce projet n’a pas encore été mis à l’enquête publique, mais il a été déposé auprès du Service             des routes). De même, la possibilité discutée à l’issue de l’audience du                     17 décembre 2007, d’installer un panneau d’interdiction de circuler avec une plaque bordiers et TL autorisés, à la hauteur du carrefour avec le chemin du Petit-Vennes, reste envisagée par la municipalité. Il est ensuite discuté des difficultés posées par la surveillance du respect de ces signalisations et des mesures policières à mettre en place à cet égard.

Le tronçon du chemin de Bois-Murat et du chemin des Tuileries traversant l’enceinte du collège sera transformé en préaux de l’établissement. En attendant la concrétisation éventuelle du projet, des aménagements spécifiques seront prévus au chemin de Bois-Murat pour le passage des bus (déplacement de la zone d’attente), car les lignes 45 et 46 vont être mises en service simultanément au M2, ce qui engendrera des dangers supplémentaires pour les élèves. En effet, davantage de bus circuleront et il s’agira de bus articulés d’une longueur de dix-huit mètres, ce qui ne facilitera pas leur passage dans le complexe scolaire, au chemin de Bois-Murat. Les TL expliquent encore que les temps d’attente sur la place de rebroussement seront minimisés (3-4 minutes), car l’objectif est d’optimiser la ligne.

Selon le SEVEN, le dépassement des valeurs limites d’immission sur la parcelle n° 29 ne poserait pas de problème au regard des art. 9 et 10 OPB, car des mesures d’assainissement seraient alors exigées (fenêtres isolantes). Il est discuté de la possibilité d’une zone à 30 km/h pour respecter les valeurs limites sur la parcelle 29; la municipalité et le Service des routes relèvent que c’est une solution envisageable; le représentant du SEVEN précise que la réduction de la vitesse par la création d’une zone 30 permettrait de respecter les valeurs limites d’immission sur la parcelle 29.

Les problèmes liés à la sécurité sont ensuite mis en avant par le Service de la mobilité. Le conseil des recourants précise que ses clients en ont conscience, mais il ajoute que la commune n’aurait pas étudié le problème des accès lors de la construction du bâtiment, car elle aurait été pressée par le temps en raison du délai pour l’obtention des subventions ; des engagements auraient été pris par la commune au sujet des accès. Le conseil de la municipalité le conteste ; aucune promesse n’aurait été formulée et rien n’empêcherait la commune de prévoir une autre desserte. Le représentant de la municipalité précise que la construction de l’établissement avait été rendue nécessaire par l’augmentation des élèves. S’agissant de la solution du giratoire des Tuileries préconisée par les recourants, elle poserait de graves problèmes de sécurité, car le giratoire est trop éloigné du complexe scolaire, ce qui peut inciter aussi à l’utilisation des véhicules privés. Le directeur de l’école ajoute que cette variante n’aboutirait qu’à déplacer les problèmes de sécurité. Pour les TL, permettre aux bus de se rendre jusqu’à l’issue du chemin des Ormeaux serait la solution idéale, car le but est de transporter le maximum de personnes.

A l’issue de l’audience, le président informe les parties qu’un délai non prolongeable de vingt jours leur sera accordé pour se déterminer sur le mémoire complémentaire des recourants ainsi que sur l’étude acoustique réalisée par le Bureau ECOSCAN SA et le compte rendu de l’audience. »

b) A la suite de l’audience, les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur l’étude acoustique complémentaire réalisée par le Bureau ECOSCAN le 6 mai 2008 ainsi que sur le mémoire complémentaire des recourants et les constats faits par le tribunal à l’issue de l’audience. Les dossiers AC. 2007.0168 et AC 2008.0073 ont ensuite été disjoints pour le jugement.

Considérant en droit

1.                                Les recourants critiquent la procédure choisie pour la réalisation du projet de place de rebroussement et de giratoire.

a) La loi vaudoise sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) soumet les projets de construction de routes à la procédure régissant l'adoption des plans d'affectation (BGC automne 1991 p. 750). Le projet de construction de la route, comportant le tracé et les ouvrages nécessaires (art. 11 LR), est mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées (art. 13 al. 1 LR); l'autorité d'adoption est le conseil communal ou général pour les plans d’affectation communaux, les art. 57 à 62 de la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC) étant applicables par analogie (al. 2). Le projet de construction de route est mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan d'affectation spécial et il a la portée matérielle d'une autorisation de construire. Il fixe le tracé de la route sur lequel il définit une affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a p 162-163; 112 Ib 164 consid. 2b p. 166, voir aussi l’arrêt AC 2007.0093 du 29 août 2008).

b) L’art. 13 LR a été modifié le 11 février 2003 afin d’introduire une procédure simplifiée en cas de modification de la voirie à l’intérieur du gabarit existant. Cette modification a été proposée par le rapport de majorité de la commission du Grand Conseil chargée de rapporter sous le troisième train de mesures de la démarche « Etat Com ». Le rapport de la commission comporte les précisions suivantes:

« La procédure prévue actuellement par la loi est très lourde, puisque, s’il y a des oppositions et des modifications de la voirie à l’intérieur du gabarit existant, c’est le Conseil communal qui doit lever les oppositions. La conséquence est que, pour un certain nombre de modifications, les communes renoncent à la mise à l’enquête. Un deuxième alinéa est accepté à l’unanimité par les commissions: « Les procédures et aménagements de peu d’importance réalisés dans le gabarit existant sont soumis à l’enquête durant 20 jours. Ils font l’objet d’un permis de construire » (BGC février 2003 p. 6964)

 La jurisprudence du tribunal a précisé que les travaux d’aménagement de la voie publique, tels que la pose de mobilier urbain par exemple, liés à une signalisation spécifique, tels que les zones de rencontre (art. 22b OSR) ou la réglementation par zone (art. 2a OSR) ou les autres mesures de modération du trafic, ne nécessitaient pas l’ouverture d’une procédure complète de planification au sens de l’art. 13 LR lorsque ces aménagements s’inscrivent dans les mesures d’accompagnement nécessaires à la mise en place de la signalisation et sont justifiées par des buts de police tendant à assurer la sécurité des piétons (voir arrêt AC.1991.0099 du 29 décembre 1992, publié à la RDAF 1993 p. 232 ss). La procédure simplifiée prévue au nouvel art. 13 al. 2 LR concerne les travaux qui touchent à la structure de la route et qui ne peuvent être autorisés comme une mesure d’accompagnement à une signalisation routière ; mais l’emprise de ces travaux ne peuvent déborder du gabarit de la route. En effet, comme le plan routier prévu par les art. 11 et 13 al. 3 LR a la portée matérielle d’un plan d’affectation spécial définissant la destination du sol, les projets de réaménagement de peu d’importance pouvant faire l’objet d’un permis de construire au sens de l’art. 13 al. 2 LR, ne concernent que les travaux qui s’inscrivent dans les limites du plan routier, ou à défaut de plan routier, qui s’inscrivent dans le gabarit de la voirie existante, c’est-à-dire sur le sol effectivement affecté au domaine public de la route.

c) En l’espèce, le projet de place de rebroussement implique un débordement de la voie existante sur une parcelle communale privée (parcelle n° 22) ; la première partie du chemin des Ormeaux et le tronçon du chemin du Grand-Pré longeant la     parcelle 24 de la recourante Erica Montavon ont d’ailleurs été aussi réalisés sur la parcelle n° 22 de la Commune d’Epalinges sans que les surfaces concernées n’aient été formellement transférées au domaine public communal. Mais la partie de la parcelle 22 effectivement utilisée comme domaine public est clairement délimitée par l’emprise actuelle du chemin des Ormeaux et du chemin du Grand-Pré.

Le plan de quartier « En Vennes » concernant les terrains compris entre le Bois-Murat, le chemin des Tuileries et la limite communale de Lausanne » approuvé par le Conseil d’Etat le 19 avril 1974, définit la destination du chemin des Ormeaux comme une « route d’accès » ; le solde de la parcelle 22 situé de part et d’autre du chemin des Ormeaux est affecté par le même plan de quartier à une « zone réservée à des constructions d’intérêt public ». Or, la place de rebroussement empiète au nord du chemin des Ormeaux sur le préau du Collège du Bois-Murat sur une profondeur de l’ordre de 7 m. et au sud-ouest sur l’espace de verdure aménagé dans le prolongement des jardins de la PPE « Les Ormeaux C2 » sur une profondeur de 10 m. Le projet de place de rebroussement ne respecte ni le gabarit existant de la route ni les règles d’affectation définies par le plan de quartier « en Vennes ». La procédure de demande de permis de construire réservée par le nouvel alinéa 2 de l’art. 13 LR ne peut servir à définir d’autres affectations ou d’autres emprises que celles résultant du plan routier adopté selon l’art. 13 al. 3 et 4 LR ou d’un plan d’affectation spécial ou d’un plan de quartier définissant le tracé des voies publiques ou privées au sens de l’art. 66 LATC.

La procédure d'autorisation de bâtir, sert en effet seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, - en particulier du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal,- à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a et AC 2006.0202 du 31 juillet 2008 consid. 2c). Le projet de place de rebroussement ne peut donc bénéficier de la procédure simplifiée prévue par l’art. 13 al. 2 LR car il implique une affectation spéciale du sol dépassant l’emprise réservée aux circulations par le plan de quartier « En Vennes ». La municipalité semble d’ailleurs avoir admis ce grief puisqu’elle a engagé une nouvelle procédure complète de planification prévue à l’art. 13 al. 3 LR pour la réalisation du projet litigieux et qui fait l’objet de la procédure AC 2008.0073. Mais elle n’a pas annulé la décision            du 21 juin 2007 de sorte que le tribunal était tenu de statuer sur le recours formé contre cette décision.

d) Il résulte ainsi du considérant qui précède que le recours dirigé contre la décision de la municipalité le 21 juin 2007 doit être admis et la décision attaquée annulée. Au vu de ce résultat, il y a lieu d’allouer des dépens aux recourants, arrêtés à fr. 1’000.-. Compte tenu du fait que la municipalité a suivi la voie de la procédure simplifiée de l’art. 13 al. 2 LR sur la base des conseils de l’administration cantonale, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité d’Epalinges du 21 juin 2007 est annulée.

 

La Commune d’Epalinges est débitrice des recourants solidairement entre eux d’une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.

III.                                Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.

 

Lausanne, le 31 octobre 2008

 

                                                                                                                 

Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.