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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 14 janvier 2009 |
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Composition |
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Despland, assesseur et M. François Gillard, assesseur; Mme Sylvie Masmejan, greffière. |
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recourants |
1. |
Patrice VUFFRAY, à Forel (Lavaux), |
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2. |
Line VUFFRAY, à Forel (Lavaux), tous deux représentés par Patrice GIRARDET, Avocat, à Lausanne, |
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autorité intimée |
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Municipalité de Forel, |
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autorité concernée |
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Objet |
Remise en état |
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Recours Patrice et Line VUFFRAY c/ décisions de la Municipalité de Forel des 11 juillet et 15 août 2007 (abri pour jacuzzi) |
Vu les faits suivants
A. Patrice et Line Vuffray sont copropriétaires de la parcelle n° 211-5 de la commune de Forel, leur donnant droit exclusif sur un appartement de 129 m2 de la résidence "Les Vergers de Lavaux" ainsi que sur le jardin-terrasse jouxtant le bâtiment A où se trouve leur appartement. D’une surface totale de 519 m2, cette parcelle se compose d’un jardin-terrasse et d’une zone boisée d’environ 360 m2 le long de son extrémité ouest. Elle est longée par un ruisseau dont le milieu marque la limite de propriété avec le voisin agriculteur. La parcelle se trouve dans la zone de village régie en particulier par les art. 8 ss du règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA) de la commune de Forel approuvé par le Département des Infrastructures le 4 décembre 2003. Au mois de mars 2006, les époux Vuffray ont aménagé un réduit destiné à ranger les outils nécessaires à l’entretien de la parcelle, mesurant 1,20 X 2 m et haut d’environ 2,10 m. Ils l’ont érigé à l’ouest de la parcelle, à environ 1,50 m de la forêt. En janvier 2007, un jacuzzi, de 2,23 par 2,23 m et haut de 0,93 m a aussi été installé au nord-ouest de la parcelle, à proximité de la zone boisée, sur une dalle en béton posée à cet effet en mai 2005. En vue de protéger le jacuzzi, un abri démontable en bois de 3,55 X 4,55 m et haut de 2,10 m a été partiellement construit le 22 juillet 2007.
B. Le 28 juin 2007, les époux Vuffray ont sollicité de la Municipalité de Forel l’autorisation de construire l’abri destiné au jacuzzi. Par décision du 11 juillet 2007, reçue le 30 juillet 2007, la municipalité a rejeté cette demande et imparti aux intéressés de démolir cet aménagement au 31 août 2007, invoquant la violation de l’art. 8.12 RPGA interdisant les cabanons de jardin en zone de village. Le 6 août 2007, Patrice Vuffray a prié la municipalité de reconsidérer sa décision concernant l'abri du jacuzzi; dans une seconde lettre datée du même jour et adressée à la même autorité, il sollicitait une autorisation pour son réduit à outils. Par décision du 15 août 2007, la Municipalité de Forel a ordonné la démolition du cabanon, du jacuzzi et de l'abri pour jacuzzi au 15 septembre 2007, invoquant à nouveau l'interdiction des cabanons de jardin en zone de village.
C. Par acte du 16 août 2007, les époux Vuffray ont recouru contre les décisions municipales des 11 juillet et 15 août 2007 devant le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) et conclu à leur annulation. Ils ont complété leur recours le 5 septembre 2007 par l’intermédiaire de leur conseil. L'effet suspensif a été accordé le 28 septembre 2007, en ce sens que les recourants ont été dispensés de supprimer l'abri à jacuzzi, le jacuzzi et l'abri à outils jusqu'à droit connu au fond. Par réponse du 10 octobre 2007, la municipalité a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable, au motif qu'une procédure préfectorale serait en cours. Le 16 octobre 2007, le tribunal n'a pas donné suite à cette requête, les deux procédures étant indépendantes.
Appelé à la procédure en qualité d'autorité concernée, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a fait connaître sa position par lettre du 25 octobre 2007. Il a estimé que les constructions litigieuses contrevenaient à l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV 921.01) et s'est prononcé en faveur du rejet du recours.
L'instruction de la cause a été reprise par un autre magistrat instructeur en mars 2008.
Le tribunal a tenu audience sur place le 3 juillet 2008 en présence du recourant et de son conseil, de la Municipalité de Forel et du SFFN. A cette occasion, le tribunal a procédé à une inspection locale et a entendu le garde forestier Martial Vurlod. Les parties ont été entendues dans leurs explications. Un compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 8 juillet 2008.
A l’issue de l’audience, le tribunal a délibéré.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Le recours est dirigé contre les décisions de la municipalité de Forel (Lavaux) du 11 juillet 2007, qui concerne uniquement l'abri pour jacuzzi extérieur, et du 15 août 2007, qui vise l'abri pour jacuzzi, le jacuzzi lui-même et le réduit à outils.
Les recourants ont relevé que la décision du 15 août 2007 ne mentionnait pas les voies de droit, alors qu'il s'agissait d'une nouvelle décision en ce qui concerne le jacuzzi et le réduit à outils, avec fixation d'un nouveau délai pour démolir ces installations.
Selon l'art. 27 al. 2 Cst. VD, les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. D'après un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, le défaut d’indication ou l’indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. Tribunal administratif, arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007 consid. 3c; ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts cités). Réciproquement toutefois, l'art. 5 al. 3 in fine Cst. VD impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il recherche lui-même les informations nécessaires (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c).
En l'espèce, si le courrier du 15 août 2007 ne mentionnait effectivement pas les voies de recours, celles-ci avaient été préalablement indiquées aux recourants par courrier du 11 juillet 2007, auquel le courrier du 15 août 2007 renvoie. De fait, cet oubli n'a pas empêché les recourants d'agir en temps utile. Le défaut d'indication des voies de recours dans la seconde décision attaquée n'a ainsi entraîné aucun préjudice pour les recourants, de sorte que la validité de cette décision ne saurait être remise en question pour ce motif.
2. Les recourants ont sollicité la régularisation des travaux litigieux entrepris.
a) Conformément à l’art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Selon la jurisprudence du tribunal, cette exigence peut se comprendre en relation avec les art. 671 et ss CC; elle est une des conséquences du principe civil de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème édition, Berne 1994, no 1622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie donc des effets concrets sur le plan du droit public. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction avait en effet expliqué que l'exigence de la signature posée par l'art. 108 LATC n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220); elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui interviendraient une fois les travaux achevés (AC.2007.0267 du 5 mai 2008; AC.2006.0313 du 28 septembre 2007).
Selon la doctrine et la jurisprudence constante du tribunal, le juge du contentieux administratif doit, sous réserve des dispositions contraires, trancher les questions qui, posées isolément, relèvent d'un autre organe (questions préjudicielles), mais dont dépend sa décision (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 187 et ss et les nombreuses références citées). La solution des questions préjudicielles n'apparaîtra toutefois que dans les considérants de la décision; elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera donc pas l'autorité compétente pour en connaître normalement (RDAF 1993 p. 127). Conformément à ces principes, le tribunal examine ainsi au regard des dispositions régissant la propriété par étages quelle(s) signature(s) les constructeurs doivent faire figurer sur les documents d'enquête, ou plus exactement quelles sont les personnes dont l'accord doit être réuni pour que la construction litigieuse puisse être autorisée. Si le vice qui entache la présentation du dossier peut être réparé, en principe, par la signature subséquente des plans, le permis doit toutefois être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (AC.2007.0267 et AC.2006.0313 précités, AC.2006.0027 du 22 décembre 2006; AC.2000.0095 du 4 octobre 2001; AC.1998.0042 du 5 mai 1999).
Toutefois, ce n'en qu'en présence d'un projet de construction, c'est-à-dire d'une construction non encore exécutée, que l'exigence de signature du propriétaire du fonds a concrètement du sens, dans la mesure où son but est d'éviter des conflits de droit privé une fois les travaux terminés. De jurisprudence constante, le tribunal a estimé qu'il n'avait pas à examiner à titre préjudiciel les questions relevant de la compétence du juge civil, telle la validité de la signature des copropriétaires, lorsque les travaux, déjà exécutés dans un immeuble soumis aux règles de la propriété par étages, ne contreviennent à aucune prescription matérielle de droit public (AC.2006.0027 précité et AC 1996.0084 du 26 novembre 1996).
Dans le cas présent, les travaux ont d'ores et déjà été exécutés. Certes, l’abri pour jacuzzi n’a pas été complètement achevé, dans l’attente de l’issue de la présente procédure. Toutefois, le tribunal a pu constater, à l’occasion de l’inspection locale, que la structure de cet abri est déjà en place, de sorte qu’il est possible de se rendre compte de son gabarit. A supposer qu’un litige entre copropriétaires résulte de ces constructions, le but de l'art. 108 LATC, à savoir, prévenir les litiges de droit privé en obtenant l’accord préalable du propriétaire du terrain, ne peut dès lors pas être atteint. Compte tenu de ce qui précède, le tribunal peut se dispenser d’examiner à titre préjudiciel si les recourants étaient légitimés à solliciter seuls les autorisations litigieuses, au regard du règlement de copropriété.
3. Le tribunal applique le droit d’office (art. 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives: LJPA; RSV 176.36, remplacé, depuis le 1er janvier 2009, par l'art. 41 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Dans le cas présent, l’autorité intimée a motivé ses décisions uniquement sur l’art. 8.12 RPGA. Il est toutefois apparu, dans le cadre de l’instruction, que la parcelle des recourants est située en bordure de forêt et les constructions litigieuses sont bâties à moins de dix mètres de la lisière de la forêt reproduite sur le plan général d'affectation fixant les limites de construction et délimitant l'aire forestière, approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures en date du 4 avril 2005. Il convient donc d’examiner d’emblée dans quelle mesure les constructions litigieuses sont conformes à la législation forestière.
a) L’art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo ; RS 921.0) prévoit :
“ 1. Les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation.
2. Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement.”
En droit cantonal, l'art. 5 LVLFo interdit l'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt (al. 1er). Le Département de la sécurité et de l'environnement ou la commune par délégation, peuvent toutefois autoriser des dérogations aux conditions suivantes (art. 5 al. 2 LVLFo) :
“a. la construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu ;
a. l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière ;
b. il n'en résulte pas de sérieux danger pour l'environnement ;
c. l'aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l’article 6 de la présente loi.”
Les conditions de l'art. 5 al. 2 LVLFo sont cumulatives. Cette interdiction est reprise à l'art. 17.1 RPGA, qui prohibe notamment de bâtir à moins de 10 m des lisières de la forêt. Implantés dans cette limite, le jacuzzi, l'abri pour jacuzzi et le réduit à outils tombent ainsi sous le coup de l'interdiction de principe des art. 5 al. 1er LVLFo et 17.1 RPGA. Une éventuelle dérogation à cette interdiction nécessite une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC ainsi que l’accord du service forestier (art. 10 du règlement du 8 mars 12006 d’application de la LVLFo : RLVLFo ; RSV 921.01.1). La jurisprudence est particulièrement rigoureuse à cet égard, exigeant un intérêt privé dont la prééminence doit être qualifiée, impliquant une quasi nécessité ou une contrainte majeure qui l'emporte sur l'intérêt public à la protection de l'aire forestière (AC.2005.0219 du 13 juin 2006 consid. 1; AC.2001.0090 du 27 mai 2002 consid. 6 et les références citées).
b) Dans le cas présent, les constructions litigieuses ne relèvent que d’une simple commodité et ne constituent manifestement pas un besoin prépondérant au sens de la jurisprudence citée ci-dessus. Leur édification en lisière de forêt apparaît davantage dictée par des commodités esthétiques et pratiques que par une contrainte majeure. Il n’est au demeurant pas exclu d’édifier ces installations ailleurs sur la parcelle des recourants. En effet, il est apparu à l’audience que le réduit à outils pourrait être accolé à la façade de l’immeuble où se trouve d’ailleurs déjà un caisson de rangement en plastique, sous réserve du règlement de copropriété. Quant au jacuzzi, il n’est pas exclu qu’il puisse être installé devant ou derrière l’appartement des recourants. Les conditions d'une dérogation selon l'art. 5 al. 2 LVLFo ne sont donc pas remplies.
4. Le refus de la municipalité de tolérer les abris et le jacuzzi litigieux à l'endroit où ils sont implantés s’avère dès lors fondé. Les recourants lui opposent leur bonne foi. Ils soutiennent à cet égard que le jacuzzi était prévu déjà lors des négociations précédant l'achat de l'appartement, le promoteur immobilier leur ayant laissé entendre qu'il n'y aurait aucun problème à ce sujet et l'architecte ayant défini avec eux l'emplacement adéquat. En outre, en février 2006, le garde forestier leur aurait affirmé que le jacuzzi pouvait être construit, mais que son abri devait être démontable ou en matériaux provenant de la forêt. Sous cette réserve, le Service des forêts ne verrait pas d'inconvénient à leur projet.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références). Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 129 I 161 consid. 4.1 ; ATF 122 II 113 consid. 3b et les références citées).
Cela signifie en particulier que l'Etat peut être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La protection de la bonne foi est donc exclue si l'erreur était clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2; 111 Ib 213; 101 Ia 92 consid. 3b).
b) Le garde forestier vaudois est chargé de la surveillance des forêts, de leur triage, ainsi que de l'organisation et de l'exécution des travaux qui lui sont confiés dans ce périmètre (art. 48 LVLFo, art. 57 RLVLFo). Sa mission consiste notamment à surveiller les forêts pour détecter les atteintes de toute nature et contribuer à la police forestière, et à dénoncer immédiatement à l'inspecteur des forêts et aux propriétaires concernés toutes les infractions qu'il constate (art. 57 al. 2 let. a et b RLVLFo). En dépit de cette mission de police, le garde forestier n'est toutefois pas compétent pour autoriser des dérogations à l'interdiction de construire en limite de forêt, cette prérogative appartenant au département ou à la commune, par délégation (art. 5 al. 2 LVLFo).
c) En l’occurrence, le garde forestier a été entendu en audience et a expliqué à cette occasion qu’il avait fait part aux recourants de la limite inconstructible de 10 m de la lisière de la forêt, en précisant qu’une demande de dérogation pouvait être formulée, sans garantie qu’elle soit accordée. Au vu de ces indications, les recourants ne sauraient se prévaloir de leur bonne foi. Ils doivent également se laisser imputer la connaissance de leurs mandataires, soit en particulier de leur architecte qui, en tant que professionnel de la construction, est censé connaître les limites légales résultant de la législation forestière précitée. La jurisprudence a déjà eu à plusieurs reprises l'occasion de confirmer que l'intéressé doit dans ce cas encourir les conséquences des erreurs ou de la négligence de son mandataire (AC. 2007.0161 du 12 mars 2008; RDAF 1992 p. 247 : mandataire architecte; RDAF 1992 p. 479 : mandataire architecte). Cet argument doit dès lors être rejeté.
5. Subsiste la question du bien-fondé de l'ordre de remise en état, décision que les recourants tiennent pour disproportionnée. L'art. 105 LATC autorise la municipalité à faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous les travaux qui, comme c'est en l'occurrence le cas, ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifiés sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 IA 216 consid. 4b). L'autorité peut cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4 a ; RDAF 1993 p. 310 consid. 2 et les arrêts cités ; AC.2005.0219 du 13 juin 2006 ; AC.2005.0096 du 22 décembre 2005 ; AC.2000.0113 du 27 janvier 2004).
En l'occurrence, s'agissant de l'intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit, on ne voit pas qu'il puisse être fait bon marché de la protection accrue de l'aire forestière que consacrent l'art. 5 LVLFo et la jurisprudence rendue en application de cette disposition, ni que la réglementation communale visant à ne pas dénaturer les espaces en lisière de forêt soit mise à mal par une politique du fait accompli adoptée par les constructeurs. Cela étant, pour avoir fait procéder aux travaux litigieux sans autorisation formelle, les recourants ne pouvaient de bonne foi se croire autorisés à construire. On ne voit en outre pas que les intéressés aient une chance de faire reconnaître la construction comme conforme au droit dans le cadre d'une demande de dérogation au sens de l'art. 5 al. 2 LVLFo. Or, lorsqu'il paraît d'emblée que la délivrance d'une autorisation cantonale spéciale est manifestement exclue, on considère que l'ordre de démolition peut être admis (AC.2005.0219 du 13 juin 2006 consid. 3; AC.2001.0010 du 8 mai 2001 consid. 3 d).
Reste à déterminer si l’ordre de démolition s’impose dans le cas présent dans la mesure où une autre solution consistant à déplacer les constructions litigieuses sur la parcelle des recourants, à une distance respectant la limite de l’art. 5 LVLFo, est envisageable du point de vue de la réglementation communale.
6. La commune a fondé ses décisions de refus des installations litigieuses sur l’art. 8.12 al. 2 RPGA. Cette disposition prévoit :
“ Les aménagements extérieurs (murs, terrasses, etc.) doivent être conçus de manière à s’harmoniser avec l’ensemble architectural du village.
Les cabanons de jardin sont interdits.
La Municipalité peut prescrire toutes mesures propres à remédier à l’effet inesthétique d’aménagements existants, exécutés avant l’entrée en vigueur du présent règlement.”
Les recourants contestent cette motivation en invoquant notamment l’art. 48 RPGA qui figure parmi les dispositions générales applicables à toutes les zones et qui pourrait permettre une autorisation, voire une dérogation, à supposer l’une ou l’autre nécessaires. L’art. 48 RPGA dispose:
“ La Municipalité est compétente pour autoriser, après enquête publique, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal. L’article 111 LATC est réservé.
Par dépendances de peu d’importance, on entend de petites constructions comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin, couverts ou garages particuliers.
Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle, sauf dans la zone du village où elles peuvent être utilisées dans le cadre de l’exercice d’une activité professionnelle en relation avec la destination du bâtiment auquel elles se rapportent.
Ces règles sont également valables pour d’autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l’air libre notamment.“
a) La réglementation communale est peu claire, puisqu'elle interdit d'une part les cabanons de jardin en zone de village (art. 8.12 RPGA), mais peut autoriser, à certaines conditions, la construction de dépendances de peu d'importance ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, tels que pavillons, réduits de jardin ou couverts (art. 48 RPGA).
A l’occasion de l’audience du 3 juillet 2008, les représentants de la municipalité ont expliqué la finalité de l’art. 8.12 RPGA, qui est destiné à éviter la multiplication de cabanons de jardin en zone de village, au vu notamment du développement de constructions en propriété par étages et de la densité plus importante des habitations dans cette zone, en comparaison à la zone de villas. La municipalité souhaite éviter la création de jardins familiaux collectifs. Les quelques cabanons signalés par les recourants aux alentours de leur propriété sont au bénéfice de droits acquis. La municipalité a confirmé sa volonté d’appliquer strictement cette interdiction en zone de village, ce que le tribunal a d’ailleurs pu constater à l’occasion de l’inspection locale. Selon la municipalité, l’art. 8.12 RPGA constituerait une lex specialis par rapport à l’art. 48 RPGA.
b) Les communes jouissent d’une autonomie lorsqu’elles définissent, par des plans, l’affectation de leur territoire, et lorsqu’elles appliquent le droit des constructions, en particulier lorsqu’il s’agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue (ATF 1C_111/2008 du 8 août 2008 ; ATF 108 Ia 74 ; ATF 115 Ia 114). Au vu des explications fournies par la municipalité dans le cas présent, la restriction posée par l’art. 8.12 RPGA paraît dès lors admissible. Reste toutefois à déterminer la nature des ouvrages litigieux et l’application concrète de cette disposition dans le cas présent.
c) A teneur de l'art. 22 al.1 de la loi fédérale du 29 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS. 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Selon la jurisprudence, il faut entendre ces notions comme tous les aménagements durables créés par la main de l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, soit qu’ils ont des effets sur l’équipement ou qu’ils sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement (ATF 123 II 256, JdT 1998 I 451 et références ; Ruch, Commentaire LAT, n. 24 ad art. 22 LAT ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 213s. ; AC.2007.0226 du 25 juin 2008).
L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. L’art. 22 al. 3 LAT permet au droit cantonal de poser d’autres conditions. L’art. 103 al. 1 LATC prévoit qu’aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon l'al. 2 de cette même disposition, ne sont pas soumis à autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Ces travaux doivent alors respecter les conditions cumulatives suivantes : ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (103 al. 3 let. a LATC); ils ne doivent également pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement (103 al. 3 let. b LATC).
L’art. 111 LATC permet de dispenser d’enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. L’application de l’art. 111 LATC est expressément réservée par l’art. 48 al. 1 RPGA. L’art. 72d du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC ; RSV 711.11.1) permet de dispenser d’une enquête publique notamment les cabanes et les piscines non couvertes. La dispense d’enquête publique n’implique pas nécessairement une dispense d’autorisation au sens de l’art. 103 LATC (AC.2007.0180 du 25 août 2008 ; AC.2003.0115 du 27 octobre 2006). Il sied de rappeler que l’enquête publique est la règle, la dispense d’enquête constituant une exception qui doit être interprétée restrictivement (AC.2007.0180 du 25 août 2008).
L’art. 39 RLATC permet, à défaut de dispositions communales contraires, aux municipalités d’autoriser la construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété. L’art. 39 al. 2 RLATC définit la notion de dépendance de peu d’importance comme des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle et ne doivent pas causer de préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RLATC). La condition de l’absence de préjudice pour les voisins ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais doit être interprétée, selon une jurisprudence constante, en ce sens que l’ouvrage projeté ne doit pas entraîner d’inconvénients appréciables, c’est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (AC.2005.0282 du 26 octobre 2006 ; AC.2001.0255 du 21 mars 2002, consid. 2c et les références citées ; RDAF 2000 I 257 ). Cette notion doit être considérée dans le cadre d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse (AC.2005.0282 et AC. 2001.0255 précités). Cette interprétation a été confirmée par le Tribunal fédéral (ATF 1P.411/1999 du 10 novembre 1999). Il appartient à la municipalité, qui jouit d’un large pouvoir d’appréciation, d’analyser les intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de construire (AC.2005.0282 du 26 octobre 2006 ; AC. 2003.0075 du 21 novembre 2003). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété (AC.2003.0144 du 12 novembre 2004 ; AC.2001.0116 du 8 septembre 2004 ; AC.2003.0075 du 21 novembre 2003 ; AC.2001.0236 du 6 août 2003 ; AC.1996.0046 du 29 mai 1996 notamment).
L’art. 68a RLATC, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mars 2008, énumère quant à lui les objets non soumis à autorisation ou qui peuvent ne pas être soumis à autorisation (art. 68a al. 2 RLATC). On relève en particulier l’art. 68 al. 2 let. a RLATC :
“ Peuvent ne pas être soumis à autorisation :
a. les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l‘utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles si situent telles que :
- bûchers, cabanes de jardin ou serres d’une surface maximale de 8m2 à raison d’une installation par bâtiment ou unité de maisons jumelles ou groupées…
- abris pour vélos, non fermés, d’une surface maximale de 6m2 …”
d) Dans le cas présent, le réduit à outils des recourants peut en tout cas être qualifié de dépendance de peu d’importance au sens des art. 48 RPGA et 39 RLATC. Vu sa taille très modeste, on peut se demander s’il ne s’agit pas d’une construction de minime importance au sens des art. 103 al. 2 LATC et 68a al. 2 let. a RLATC (voir notamment AC 1999.0110 du 12 août 2002 ; question laissée ouverte dans AC.2005.0220 du 31 octobre 2006). Cette question peut rester ouverte dans le cas présent, puisque la municipalité s’est fondée sur la réglementation communale qui tend à soumettre à autorisation les constructions litigieuses. La municipalité a en effet appliqué l’art. 8.12 RPGA pour refuser l’autorisation requise. Il a cependant été constaté plus haut que cette disposition interdit, sans autre précision, les cabanons de jardin en zone de village. Or l’art. 48 RPGA permet quant à lui d’autoriser à certaines conditions la construction de dépendances de peu d’importance ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, telles que pavillons, réduits de jardin, couverts ou garages particuliers. Dans la mesure où cette réglementation opère une distinction entre les notions de ”cabanons de jardin” et de dépendances de peu d’importance, telles que des ”réduits de jardin”, la municipalité ne pouvait sans plus ample motivation, assimiler ces deux notions pour considérer que la première s’applique à toute dépendance de peu d’importance en zone de village. Une telle interprétation ne paraît d’ailleurs pas conforme à la finalité suivie par la réglementation de l’art. 8.12 RPGA qui est d’éviter la prolifération, en zone de village, de jardins familiaux collectifs. En l’occurrence, il s’agit bien d’un simple réduit à outils de taille modeste qui, à défaut de précisions quant à la distinction que la commune entend faire entre cabanons et réduits, devrait pouvoir faire l’objet d’une autorisation au sens de l’art. 48 RPGA.
Au vu de ce qui précède, la municipalité s’est fondée à tort sur l’art. 8.12 RPGA pour refuser l’autorisation d’ériger le réduit à outils. A l’occasion de l’audience, le tribunal a par ailleurs constaté la possibilité de déplacer ce réduit afin de respecter la limite de l’art. 5 LVLFo. Un tel déplacement serait en outre conforme au principe de la proportionnalité. Il convient dès lors d’admettre partiellement le recours sur ce point et de renvoyer la dossier à l’autorité intimée afin qu’elle statue sur l’autorisation de déplacer le réduit ailleurs sur la parcelle des recourants.
e) Quant au jacuzzi, celui-ci ne tombe à l’évidence pas sous l'interdiction de l'art. 8.12 RPGA : on ne voit pas pour quel motif il y aurait lieu de qualifier un jacuzzi de cabanon de jardin. Une telle interprétation relève de l’arbitraire et ne saurait être maintenue. La jurisprudence récente du Tribunal administratif estime au contraire qu'un jacuzzi ne relèverait même pas du droit de la police des constructions et ne serait pas assujetti à une autorisation municipale sous forme d'un permis de construire, "qui ne doit pas devenir l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens de toute nature" (arrêt AC.2001.103 du 10 janvier 2007, consid. 4 et les références citées). Est toutefois déterminant pour juger de la nécessité d’une autorisation au sens de l’art. 103 LATC l’absence de changement du sol où le jacuzzi est posé (arrêt cité, consid. 4). Dans le cas présent, le jacuzzi repose sur une dalle en béton. Il est alimenté en électricité au moyen d’un câble souterrain. L’écoulement des eaux se fait par un tuyau souterrain, alors que le remplissage est effectué au moyen d’un simple tuyau d’arrosage. A la différence d’un jacuzzi amovible (arrêt AC. 2007.0223 du 5 février 2008, consid. 3), l’installation litigieuse apparaît en l’espèce imposante et aménagée durablement, notamment au moyen de raccordements souterrains. Il convient dès lors de la qualifier de construction soumise à autorisation au sens des art. 22 LAT et 103 LATC (voir aussi AC.2004.0219 du 28 juin 2005). Dès lors, une telle construction paraît susceptible d’être autorisée et la cause doit être renvoyée à la municipalité afin qu’elle examine la possibilité d’autoriser le jacuzzi ailleurs sur la parcelle des recourants, dans une mesure conforme à la législation forestière.
f) Quant à l'abri pour jacuzzi, s'agissant d'un couvert censé protéger l'endroit où est posé le jacuzzi, de tels ouvrages sont d'ordinaire soumis à une autorisation de construire (AC 2001.103 du 10 janvier 2007 consid. 3 et 5 et les références citées), qu'ils soient munis d'une toiture ou non (pergolas). Quant à l’application de la réglementation communale, en particulier l’art. 8.12 RPGA, la question de l’assimilation de cet abri à un cabanon de jardin peut en effet se poser. Une fois achevée, cette construction, dont la taille relativement imposante a été constatée à l’occasion de l’inspection locale, ressemblera en effet à un cabanon de jardin. Les représentants de la municipalité ont d’ailleurs relevé en audience que c’est surtout cette construction qui posait problème dans le cas présent. La municipalité n’a ainsi pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en considérant que cette construction devait être interdite, conformément à l’art. 8.12 RPGA.
7. Au vu de ce qui précède, les décisions litigieuses des 11 juillet et 15 août 2007 doivent être confirmées s’agissant de l’abri pour jacuzzi. Elles doivent en revanche être réformées s’agissant du jacuzzi et du réduit à outils en ce sens que le déplacement de ces constructions hors de la zone protégée de lisière peut être admis, sous réserve d’un examen concret du nouvel emplacement envisagé le cas échéant. Il appartiendra ainsi d’une part aux recourants de déposer une demande complémentaire portant sur la nouvelle implantation du jacuzzi et du réduit à outils et, d’autre part, à l’autorité intimée de statuer sur cette nouvelle demande dans le sens des considérants du présent arrêt.
8. Le recours n’est donc que partiellement admis. Conformément à l’art. 49 LPA-VD, il se justifie de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux, un émolument réduit, par 1'500 francs. Les recourants ayant été assistés par un mandataire et obtenant partiellement gain de cause, il se justifie aussi de leur allouer des dépens réduits par 1'000 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Forel (Lavaux) des 11 juillet et 15 août 2007 sont confirmées pour l’abri du jacuzzi.
III. La décision de la Municipalité de Forel (Lavaux) du 15 août 2007 concernant le jacuzzi et le réduit à outils est maintenue dans la mesure où elle interdit l’implantation de ces ouvrages dans la distance de protection de la lisière de la forêt (10 m), mais elle est réformée en ce sens que la municipalité est invitée à fixer un nouveau délai aux recourants pour leur permettre de déposer une demande complémentaire relative à une nouvelle implantation de ces ouvrages sur la parcelle n° 211-5, dans le respect de la distance de protection de la lisière de la forêt.
IV. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V. Il est alloué des dépens de 1'000 (mille) francs aux recourants, solidairement entre eux, à la charge de la Municipalité de Forel (Lavaux).
Lausanne, le 14 janvier 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.