TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 mars 2010
Composition	M. François Kart, président; MM. Raymond Durussel et François Gilliard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

Jean-Michel BERGER, à Commugny.

  

Autorité intimée

Municipalité de La Sarraz, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne.

  

Autorité concernée

Service du développement territorial, à Lausanne.

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours Jean-Michel BERGER c/ décisions de la Municipalité de La Sarraz du 14 novembre 2007 et du 26 août 2009 (construction d'un mur d'enceinte sur la parcelle n° 766 de la Sarraz)

 

Vu les faits suivants

A.                                Jean-Michel Berger est propriétaire de la parcelle n° 766 du cadastre de La Sarraz, sise au lieu-dit "La Bruyère sur la Tine". D'une surface de 1'768 m², cette parcelle fait partie d’un vaste secteur vierge de toute construction sis en amont de la Venoge qui s’étend depuis la maison patricienne sise à l’est sur une parcelle appartenant également à Jean-Michel Berger jusqu’à un nouveau quartier de villas à l’ouest situé sur le territoire de la Commune de Fereyres. La parcelle n° 766 descend en pente douce en direction de la Venoge et du cordon boisé riverain; elle est colloquée dans sa partie nord en zone à bâtir selon le plan de quartier "La Bruyère sur la Tine" approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Sa partie sud se trouve dans les "couloirs de la Venoge" selon le plan d’affectation cantonal (PAC) Venoge. Elle est limitrophe au sud de la parcelle n° 432 propriété de l'intéressé et riveraine de la Venoge, au nord de la parcelle n° 430 propriété de Frédi Romy et fait limite à l'ouest avec la Commune de Fereyres par un talus du haut duquel on surplombe l’ensemble de la parcelle. Elle est grevée d'une servitude de passage à pied (n° 130439), avec place de rebroussement, en limite nord ouest.

B.                               Le 8 octobre 2007, Jean-Michel Berger a déposé par l'intermédiaire du bureau d'ingénieur Daniel Belotti, une demande d'autorisation de construire un mur d'enceinte sur la parcelle n° 766. Etaient joints à la demande un plan de situation établi le 15 août 2007, un plan comportant les coupes dessiné le 2 juillet 2007 et modifié le 3 septembre 2007 et le questionnaire "demande de permis de construire P" dûment rempli. Selon les plans, le projet consistait à ériger un mur en limite ouest de 2 m de hauteur et de 30 m de long avec une césure de 6 m à la hauteur du passage à pied.

C.                               Suite à un entretien téléphonique du 19 octobre 2007 avec un représentant de la Municipalité de La Sarraz (ci-après: la municipalité), l'intéressé a transmis, le 22 octobre 2007, un projet modifié en ce sens que la hauteur du mur a été réduite à 1.80 m. Etaient joints à cette nouvelle demande un plan de situation dressé le 22 octobre 2007 et les plans de coupe corrigés à 1m80 mais indiquant les mêmes dates que les précédents plans. Il a été précisé, dans la lettre accompagnant ces documents ce qui suit: "Il faudra mentionner lors de la délivrance du permis de construire la mention précisant l'obligation de cacher le mur par une haie d'arbustes selon l'art. 22 du plan de quartier".

D.                               Par décision du 14 novembre 2007, la municipalité a refusé le projet et sa mise à l'enquête publique. Elle a considéré en substance qu'un mur d'enceinte ne pouvait être assimilé ni à une barrière en bois ni à une clôture artificielle, seules tolérées à certaines conditions selon le règlement du plan de quartier.

E.                               Par acte du 5 décembre 2007, Jean-Michel Berger (ci-après: le recourant) a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif (à partir du 1^er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que la municipalité délivre le permis de construire après mise à l'enquête publique du projet. Il alléguait une violation des règles du droit des constructions consacrant le droit de tout administré d'obtenir de l'autorité qu'elle mette à l'enquête publique les projets qui lui sont soumis, une violation du droit fédéral consacrant le droit de tout propriétaire de clore son fonds et une application erronée du règlement communal.

La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 15 janvier 2008 en concluant à la confirmation de la décision querellée. Elle invoquait des vices de forme dans la demande d'autorisation en ce sens que les plans étaient lacunaires et contradictoires et que le projet était incompréhensible quant à son utilité, et des vices de fond, ledit projet contrevenant au plan de quartier "La Bruyère sur la Tine" et au règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions.

F.                                Le 23 janvier 2008, la municipalité a transmis à l'intéressé la synthèse de la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC) n° 85169 du 9 janvier 2008 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise.

G.                               Le recourant a étendu son recours à ladite décision par lettre du 13 février 2008.

H.                               Interpellée par le juge instructeur, la municipalité a précisé que la synthèse CAMAC n° 85169 du 9 janvier 2008 concernait un autre projet lié à la parcelle n° 432.

I.                                   Le 20 juin 2008, le juge instructeur a invité le recourant à indiquer, dans un délai échéant le 30 juin 2008, s’il confirmait le recours interjeté le 13 février 2008 et, si tel était le cas, à communiquer dans le même délai les conclusions et les motifs de son recours conformément aux exigences légales. Ce courrier est resté sans réponse.

J.                                 Le 4 juillet 2008, le juge instructeur a considéré que le recours formé contre la décision du Service du développement territorial (SDT) figurant dans la synthèse CAMAC du 9 janvier 2008 était irrecevable, pour défaut de motivation.

K.                               Le compte-rendu établi à l’occasion de l’audience du 26 août 2008 réunissant les parties, ainsi que le SDT, à La Sarraz mentionne ce qui suit:

"Le président rappelle que l’audience ne porte que sur le recours contre le refus de mettre à l’enquête publique la construction d’un mur d’enceinte sur la parcelle 766, lequel mur, selon le constructeur, a pour but de délimiter le terrain et de se protéger contre le voisinage.

Il est constaté que le projet se situe  dans le périmètre PAC Venoge mais pas dans le couloir inconstructible.

On procède à l’examen des plans déposés: les plans du 15 août 2007 faisaient état d’un mur à 2 m, ceux du 22 octobre 2007 à 1,80 m. Le plan avec la mention "coupe type existante" se réfère à un mur existant le long de la route de la Bruyère; ce plan avait pour but de montrer que le projet correspondait à un mur existant ailleurs sur la parcelle. L’ouverture de 5,50 m illustre, en rose, la servitude publique de passage à pieds en faveur de la commune. La municipalité précise qu’elle mettra le projet à l’enquête publique lorsque les plans seront corrigés et la mention de la servitude supprimée. Les parties sont d’accord de prendre l’engagement suivant:

Pour le recourant, soumettre des plans formellement conformes;

Pour la municipalité, mettre le projet à l’enquête.

Dans cette attente, la cause sera suspendue.

Il est procédé à la visite des lieux et l’audience est levée à 10h20".

L.                                Le projet a été mis à l’enquête publique du 20 juin au 20 juillet 2009. La CAMAC a rendu sa synthèse le 4 août 2009.

M.                               Par décision prise en séance du 17 août 2009, mais datée du 26 août 2009, la municipalité a indiqué qu’elle refusait de délivrer le permis de construire sollicité, pour les raisons déjà invoquées dans son courrier du 14 novembre 2007. Elle s’est également référée à son règlement communal sur le plan général d’affectation.

N.                               Par acte du 23 septembre 2009, le recourant, assisté de Daniel Belotti, ingénieur géomètre, a interjeté un nouveau recours contre cette décision. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée et à ce que la municipalité délivre le permis de construire requis.

O.                              La municipalité a répondu le 26 octobre 2009 et a conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que le recours soit rejeté et la décision querellée confirmée

P.                               Le compte-rendu établi à l’occasion de l’audience du 5 février 2010 réunissant les parties, ainsi que le SDT, à La Sarraz mentionne ce qui suit:

"Il est constaté que le projet se situe dans le périmètre PAC Venoge, dans une zone à prescriptions spéciales, mais pas dans le couloir inconstructible. Dans ce contexte, relève Me De Braun, l’Etat ne délivre qu’un préavis; en l’occurrence, les services concernés ont préavisé favorablement. Interrogé sur ce point, le conseil de la municipalité indique que, si le recourant entendait édifier des constructions nouvelles sur sa parcelle, il faudrait préalablement réviser le plan de quartier.

Le représentant du recourant explique que son mandant souhaite édifier le mur litigieux afin de masquer les villas voisines et le transformateur électrique récemment construits à l’ouest de sa propriété. Il souhaite aussi marquer les limites de sa propriété. Il précise qu’il n’a aucune intention de morceler, construire et vendre sa propriété et qu’aucune concrétisation du plan de quartier n’est prévue. Il souhaite construire un mur dans la continuité des murs déjà construits en bordure de sa propriété (cf. ancien mur sur la parcelle n° 432).

La municipalité met l’accent sur le fait qu’elle ne comprend pas quelles sont les raisons qui motivent la construction de ce mur qu’elle considère comme inesthétique. Elle interprète l’art. 22 du règlement du plan de quartier en ce sens que les murs sont exclus dans ce périmètre.

Il est constaté que le mur serait situé à environ 230 mètres de la maison patricienne édifiée sur la propriété.

La municipalité déclare qu’elle ne verrait pas d’inconvénient à ce que le recourant marque les limites de sa propriété par une haie.

Interrogée sur ce point, la représentante de la municipalité indique n’avoir eu à traiter des questions de mur que deux fois durant les huit dernières années. Dans le premier cas, le propriétaire a accepté de remplacer le mur initialement prévu par une haie. Dans le second cas, il a accepté de le remplacer par des palissades coulissantes.

Les parties proposent que la cour procède seule à la visite des lieux, ceux-ci étant connus des parties.

L’audience est levée à 10h00.

La cour se rend ensuite à l’endroit où le mur litigieux est prévu en s’arrêtant en chemin devant le mur existant devant la maison patricienne".

 

 

Considérant en droit

1.                                Conformément à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la propriété est garantie. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir p. ex. l'ATF 2P.33/2007 du 10 juillet 2007 consid. 4.1 p. 10), cette garantie protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Les restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221).

2.                                En l’espèce, le refus du permis de construire le mur litigieux constitue une atteinte à la garantie de la propriété dont peut se prévaloir le recourant en relation avec la parcelle dont il est propriétaire. Il convient d’examiner si cette restriction respecte les conditions posées par la Constitution et énoncées ci-dessus.

a) La première condition tient à l’existence d’une base légale.

L’autorité intimée fonde sa décision sur des dispositions communales. Elle se réfère en premier lieu au règlement du plan de quartier (RPQ) "La Bruyère sur la Tine", approuvé par le Conseil d’Etat le 14 août 1985, dont l’art. 22 prévoit:

"Les clôtures artificielles ne sont tolérées que cachées par une haie d’arbustes ne dépassant pas 1,80 m’ de hauteur.

Les barrières en bois sont admises dans des cas exceptionnels (paddock)".

L’art. 23 RPQ dispose:

"En dehors des périmètres d’implantation, les travaux d’aménagements extérieurs ne peuvent entraîner une modification de la topographie du terrain de plus de 1,20’ (remblai ou déblai).

Les rampes d’accès à des garages enterrés font exception.

Les murs de soutènement n’excéderont pas 1,20 m’ de hauteur. La Municipalité peut exiger que leur face visible soit masquée par des plantations".

L’art. 29 RPQ dispose que le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions est applicable à titre subsidiaire. L’art. 109 du règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d’Etat le 6 août 1993 (ci-après: RC), dispose:

"Tous les murs et clôtures, ainsi que les teintes et les matériaux utilisés pour leur construction doivent être préalablement autorisés par la Municipalité.

La partie pleine des clôtures ajourées ne peut excéder une hauteur de 0.50 m au-dessus du sol.

La Municipalité peut interdire tous les murs, plantations et clôtures qui compromettraient l'esthétique et le caractère d'un quartier.

Les dispositions du règlement d'application de la loi sur les routes demeurent réservées".

En l’occurrence, il n’apparaît pas de manière évidente que l’art. 22 RPQ, qui traite des clôtures artificielles et des barrières en bois, permette d’interdire l’édification d’un mur tel que celui que le recourant entend ériger sur sa parcelle. Il en va de même de l’art. 23 RPQ qui régit les travaux d’aménagement extérieurs et les murs de soutènement. La question  de l’application de ces deux dispositions du RPQ souffre toutefois de rester ouverte dès lors que, pour les raisons exposées ci-dessous, le refus d’autoriser la construction du mur litigieux peut se fonder sur l’art. 109 RC, qui donne clairement cette compétence à la municipalité et constitue ainsi une base légale valable.

b) S'agissant de l'exigence de l'intérêt public, la municipalité, s’appuyant sur l’art. 109 RC, invoque la nécessité d’interdire le mur litigieux pour des raisons d’esthétique. L’esthétique est également reconnue comme un intérêt public par la législation cantonale. L’art. 109 al. 3 RC, qui prévoit que la municipalité peut interdire tous les murs, plantations et clôtures qui compromettraient l’esthétique et le caractère d’un quartier, est une disposition d’application de l’art. 86 LATC, dont la teneur est la suivante:

"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords".

Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118-119, 363 consid. 3b p. 367; RDAF 2000 I p. 288). Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (art. 98 let. a LPA-VD; cf. AC.2008.0206 du 30 décembre 2008, AC.2006.0097 du 13 mars 2007 et les arrêts cités). Ainsi, le tribunal s’assurera que la question de l’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti a été examinée sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (voir pour des exemples récents, AC.2008.0258 du 19 août 2009, AC.2008.0165 du 26 janvier 2009, AC.2008.0206 du 31 décembre 2008 et les références citées).

En l’espèce, le mur litigieux aurait une hauteur de 1.80 m, une longueur de 25 m en aval d’un passage public et de 5.05 m en amont. Contrairement aux indications figurant sur les documents mis à l’enquête, il ne s’agirait pas véritablement d’un mur d’enceinte, mais de deux pans de murs, d’une hauteur imposante, qui se dresseront à l’extrémité ouest du bien-fonds, dans une position dominante par rapport au reste de la parcelle. Ces deux écrans de béton apparaîtront ainsi comme des éléments isolés incongrus et inesthétiques dans un paysage de qualité et encore préservé, à savoir le vaste secteur non construit bordé par la Venoge qui subsiste entre la maison patricienne à l’est et la zone construite de Fereyres à l’ouest.

Vu ce qui précède, c’est à juste titre que la municipalité a considéré que le projet soulevait un problème d’esthétique et d’intégration et se heurtait par conséquent à l’art. 109 al. 3 RC. L’intérêt public visé par la décision attaquée n’est pas contestable.

c) Il convient encore de vérifier si la restriction apportée par la décision attaquée à la garantie de la propriété du recourant respecte le principe de proportionnalité. En vertu de ce principe, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 129 V 267 consid. 4.1.2 p. 271; 128 I 92 consid. 2b p. 95 et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité interdit en outre toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222; 124 I 40 consid. 3e p. 44/45; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités).

Lors de l’audience du 5 février 2010, la municipalité a déclaré qu’elle ne verrait pas d’inconvénient à ce que le recourant marque les limites de sa propriété par une haie. Malgré l’interdiction qui lui a été signifiée de construire un mur, celui-ci n’est ainsi pas empêché de masquer les éléments limitrophes de sa propriété qui, selon les explications fournies par son mandataire, dérangent son regard. L’atteinte à son droit de propriété reste dès lors mesurée. Elle est également nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public visé, soit la sauvegarde de la qualité paysagère du site. En fin de compte, la décision attaquée est ainsi également conforme au principe de la proportionnalité.

3.                                Le recourant soutient que l’autorité intimée aurait permis l’édification d’autres murs semblables sur le territoire communal et se prévaut ainsi implicitement du principe de l’égalité de traitement. La tribunal relève que la représentante de la municipalité a indiqué, en audience, n’avoir eu à traiter des questions de mur que deux fois durant les huit dernières années. Dans le premier cas, le propriétaire a accepté de remplacer le mur initialement prévu par une haie. Dans le second cas, il a accepté de le remplacer par des palissades coulissantes. Le recourant n’a pas invoqué d’autres cas concrets. Le tribunal a également constaté lors de l’inspection locale que les autres murs édifiés sur le territoire communal semblaient relativement anciens (plusieurs dizaines d’années) et que la configuration des lieux n’était pas véritablement comparable. Le principe de l’égalité de traitement n’impose dès lors pas qu’une autorisation soit délivrée au recourant. Le recours doit être considéré comme mal fondé sur ce point.

4.                                En conclusion, on constate que le recours est sans objet en tant qu’il est dirigé contre le refus de mettre le projet à l’enquête publique et qu’il doit être rejeté en tant qu’il est dirigé contre le refus du permis de construire. Tenant compte du fait que le recourant a obtenu gain de cause concernant l’obligation de mise à l’enquête de son projet (la commune ayant acquiescé à la conclusion formulée dans le recours dirigé contre la décision du 14 novembre 2007), il se justifie, conformément à aux art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 176.36), de mettre à sa charge un émolument réduit, par 1’500 fr. Un montant de 1000 fr. est mis à la charge de la commune. Le recourant ayant été assisté par un mandataire professionnel pour la rédaction du recours contre la première décision, il se justifie aussi de lui allouer des dépens, à la charge de la commune, à hauteur de 800 francs. La commune, également assistée d'un avocat et obtenant gain de cause au final, a droit à des dépens à la charge du recourant, à hauteur de 2000 fr. Les dépens sont partiellement compensés et le solde (1'200 francs) est mis à la charge du recourant.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours déposé contre la décision de la Municipalité de La Sarraz du 14 novembre 2007 est sans objet en tant qu’il concerne le refus de mettre à l’enquête publique le projet de construction d’un mur sur la parcelle n° 766 de La Sarraz. Le recours est rejeté pour le surplus.

II.                                 La décision de la Municipalité de La Sarraz du 14 novembre 2007 est confirmée en tant qu’elle refuse l’octroi d’un permis de construire un mur sur la parcelle n° 766 de La Sarraz.

III.                                Le recours déposé contre la décision de la Municipalité de La Sarraz du 26 août 2009 est rejeté.

IV.                              La décision de la Municipalité de La Sarraz 26 août 2009 est confirmée.

V.                                Un émolument de 1’500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Michel Berger.

VI.                              Un émolument de 1’000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de La Sarraz.

VII.                             Jean-Michel Berger versera à la Commune de La Sarraz une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 mars 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.