TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 18 mai 2011
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Georges Arthur Meylan et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs

 

Recourant

Adel MICHAEL, à St-Sulpice, représenté par l'avocat Yves Burnand, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de St-Sulpice, représentée par l'avocat Olivier Freymond, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Service du développement territorial

  

 

Objet	permis de construire
	Décisions de la Municipalité de St-Sulpice des 14 février 2008 et 4 mars 2008 (péremption du permis de construire)

 

Vu les faits suivants

A.                                Adel Michael est propriétaire de la parcelle 164 de St-Sulpice, d'une surface de 6994 m², située le long du côté Nord de la route cantonale 1a en face de l'ancien site Castolin.

Le 10 février 2005, Adel Michael a obtenu le permis de construire, après démolition du bâtiment existant, un bâtiment désigné comme "Centre technologique Swiss Tech Center", avec places de parc extérieures et souterraines. À l'époque était en vigueur le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'État le 18 décembre 1992. La parcelle 164 était colloquée en zone industrielle.

Par décision municipale du 27 mars 2007, la validité de ce permis de construire a été prolongée d'une année, jusqu'au 10 février 2008.

B.                               Par décision du 14 février 2008, la Municipalité de St-Sulpice a constaté la péremption du permis de construire, invité Adel Michael à requérir une nouvelle autorisation et prononcé que, dans l'intervalle, aucun travail de construction n'était autorisé sur la parcelle. Cette décision précise qu'après avoir reçu un avis annonçant le début des travaux pour le 24 janvier 2008, la municipalité avait constaté le 12 février 2008 que le constructeur avait abattu des arbres, enlevé un petit hangar et clôturé le terrain tandis que des ouvriers effectuaient des sondages, éléments qui ne remplissaient pas les critères du commencement des travaux au sens de l'art. 79 du règlement communal selon lequel "la construction n'est réputée commencée, au sens des dispositions de l'art. 118 LATC, que lorsque les fondations et travaux de maçonnerie ont atteint le niveau du sol inférieur du bâtiment".

Par lettre de son avocat du 29 février 2008, Adel Michael a demandé à la municipalité de rapporter cette décision et de maintenir le permis de construire. Cette requête a été rejetée par décision municipale du 4 mars 2008.

C.                               Par acte du 6 mars 2008, Adel Michael a recouru contre ces décisions en demandant qu'il soit constaté que le permis de construire n'est pas périmé, qu'il n'a pas à requérir de nouvelle autorisation et qu'il est autorisé à poursuivre les travaux.

La municipalité a conclu au rejet du recours par mémoire du 20 mai 2008.

Par lettre du 30 juin 2008, le recourant a invoqué un arrêt de la CDAP de publication postérieure au recours (AC.2007.0172) au sujet de la notion de commencement des travaux. Il produisait en outre diverses pièces en faisant notamment valoir qu'en violation du plan directeur cantonal, la commune avait fait adopter un nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions qui déplaçait la parcelle 164 de la zone industrielle dans la zone mixte en en réduisant très sensiblement la capacité constructive. Il se prévalait à ce sujet d'une opposition qu'il avait déposée le 28 avril 2008 (soit après l'enquête publique correspondante d'avril 2007 et après l'adoption du nouveau plan d'affectation par le conseil communal le 16 avril 2008) en soutenant qu'au bénéfice du permis de construire délivré sous l'empire du précédent règlement, il n'avait eu aucune raison de faire opposition à l'enquête.

Interpellé sur le fait qu'aucun des recours pendants devant la CDAP à l'encontre du nouveau plan d'affectation communal n'émanait du recourant, ce dernier a exposé par lettre de son conseil du 9 novembre 2009 que son opposition avait été déclarée irrecevable, qu'il avait renoncé à recourir en raison du risque d'irrecevabilité mais que la décision municipale relative à la péremption du permis de construire n'avait pas d'autre but que de le contraindre à demander une nouvelle autorisation à laquelle la municipalité ne manquerait pas d'opposer l'art. 77 LATC.

La municipalité s'est déterminée à son tour le 8 janvier 2010, exposant notamment que le recourant aurait dû recourir contre le nouveau plan d'affectation, compte tenu de la règle de l'art. 79 LATC.

D.                               Le nouveau plan d'affectation de la commune de Saint-Sulpice a été approuvé préalablement par le département cantonal le 25 mai 2009 mais par arrêt AC.2009.0134 du 30 juin 2010, la CDAP a admis l'un des recours (concernant une parcelle de l'autre côté de la route cantonale, côté lac) pour le motif que la nouvelle planification communale ne respectait pas les objectifs contraignants de densification dictés par le plan directeur cantonal.

Après avoir interpellé le Service du développement territorial sur l'entrée en vigueur du nouveau plan d'affectation (celle-ci nécessitait une procédure de modification selon les art. 57 ss LATC), le tribunal a suspendu l'instruction.

Par arrêt 1C_365/2006 du 18 janvier 2011, le Tribunal fédéral a admis le recours de la commune de St-Sulpice contre l'arrêt AC.2009.0134, qu'il a annulé pour les parcelles concernées.

L'instruction a été reprise comme le requérait le recourant et les parties ont été informées que le tribunal délibérerait par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'art. 118 al. 1 et 2 LATC prévoit que le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

En l'espèce, le permis de construire du 10 février 2005 a déjà été prolongé d'une année, jusqu'au 10 février 2008. La décision attaquée constate sa péremption pour le motif qu'il n'y a pas eu, avant cette date, de commencement des travaux au sens de l'art. 79 du règlement communal en vigueur à l'époque de la décision attaquée.

Le recourant conteste notamment qu'on puisse, plutôt qu'appliquer la jurisprudence cantonale sur la notion de commencement des travaux, lui opposer une définition de cette notion qui ressortirait d'une disposition particulière du règlement communal. Il est exact que dans un arrêt AC.2007.0172 du 4 mars 2008, la CDAP a jugé qu'il n'est pas certain que la jurisprudence déjà ancienne qui laissait aux communes la compétence pour définir la notion de commencement des travaux doive être maintenue: la notion de "commencement des travaux", déterminante pour l'application du délai de deux ans et déterminer la péremption du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait partie des règles formelles fixées par le droit cantonal et ne semble pas pouvoir faire l'objet d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu différent, ce qui reviendrait à modifier le délai.

La question du maintien de la jurisprudence antérieure peut cependant rester ouverte à nouveau car même en regard de la définition du commencement des travaux donnée par la jurisprudence cantonale, le permis de construire serait périmé pour les motifs qui suivent.

2.                                Selon la jurisprudence (voir par exemple AC.2007.0191 du 3 juillet 2008), la limitation dans le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis (arrêt AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références citées; voir aussi AC.1996.0099 du 14 octobre 1997).

La jurisprudence rendue en relation avec l'art. 118 LATC a connu une certaine évolution. Elle a d'abord considéré qu'il fallait, pour déterminer si une construction était commencée, mettre en regard les travaux déjà exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de celui-ci et se reporter à la date de péremption. A la constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de celui-ci (RDAF 1974 p. 450; 1990 p. 258). Le Tribunal administratif a ainsi admis que le destinataire du permis de construire devait être autorisé à démontrer, par d'autres moyens que le degré d'avancement des travaux à la date de péremption du permis, qu'il possédait la volonté sérieuse de poursuivre l'exécution de la construction. Une telle preuve sera considérée comme rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de la péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ces conditions réalisées, on peut en effet considérer que, vu les engagements pris de part et d'autre et compte tenu des dommages-intérêts importants que le maître de l'ouvrage s'expose à payer en cas de rupture de(s) contrat(s), le risque que les travaux ne se poursuivent pas conformément au programme établi est faible. Il avait néanmoins conclu à la péremption du permis, après avoir constaté que non seulement les travaux n'avaient pas débuté matériellement, mais encore que les indices de la volonté de construire n'avaient pas davantage été démontrés (AC.1992.0058/1992.0210 du 8 février 1993 consid. 3 a et b, publié in RDAF 1993 p. 478, confirmé par ATF 1P.142/1993 du 8 juin 1993). Plus récemment, il a par contre admis qu'un constructeur avait apporté la preuve de son intention de poursuivre les travaux par un certain nombre d'opérations autres que les travaux proprement dits (plans d'exécution de l'architecte, prestations importantes des ingénieurs géotechnicien et civil, adjudication des travaux spéciaux et de terrassement, octroi d'un crédit de construction initial de 1'800'000 fr. par l'établissement bancaire). Le permis de construire n'était donc pas périmé (AC.1996.0162 du 15 octobre 1997 consid. 2c). Dans un autre arrêt, il a été retenu comme élément subjectif démontrant à satisfaction la volonté du constructeur de poursuivre l'exécution du permis de construire litigieux la production de différents documents (programme des travaux, contrat d'entreprise, procès-verbal d'une séance de coordination, attestation relative à une couverture d'assurance responsabilité civile, nouveau constat des lieux par un bureau d'ingénieur: AC.2001.0126 du 12 décembre 2001 consid. 2b). Enfin, dans l'arrêt invoqué par les parties, la Cour de droit administratif et public a jugé qu'en l'absence de commencement effectif des travaux, la preuve de l'intention de les commencer n'était pas établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du chantier, aucune entreprise n'avait été désignée pour les exécuter; ni le piquetage pour terrassement effectué trois jours avant l'échéance, ni les paiements effectués à la date de celle-ci (publicité pour la vente des appartements et entretien de la parcelle) ne permettaient d'apporter la preuve que les constructeurs possédaient la volonté sérieuse de commencer sans tarder l'exécution des travaux (AC.2007.0172 du 4 mars 2008). Le Tribunal fédéral a constaté de son côté que la prise en compte d'un élément subjectif dans l'examen des conditions de l'art. 118 al. 1 LATC constituait un assouplissement des exigences posées par la loi, si bien que l'autorité peut se montrer sévère quant à la preuve de cette intention (1C_150/2008 du 8 juillet 2008).

En l'espèce, le recourant invoque différents éléments survenus à l'approche du délai de péremption du permis de construire, qui venait à échéance le 10 février 2008. Les seules interventions concrètes effectuées sur la parcelle ont été la démolition de l'ancien hangar, le 21 janvier 2008, ainsi que l'abattage des arbres sur la parcelle, du 30 janvier au 1er février, puis le 7 février 2008. Les sondages effectués le 15 janvier 2008, puis les sondages carottés des 5 et 13 février 2008, selon la lettre du 29 mai 2008 du bureau d'ingénieurs, ne constituent pas un début des travaux mais au contraire, révèlent la découverte de difficultés géologiques en raison desquels "le concept structurel du bâtiment et les techniques de fondations ont dû faire l'objet d'une nouvelle variante comprenant une évaluation financière de chacune des solutions possibles". C'est dire qu'à la date de l'échéance du permis de construire, le concept même de la construction était remis en cause. Pour le surplus, le recourant invoque l'établissement de nouveaux plans d'exécution dès novembre 2007 mais il ne peut se prévaloir que de l'existence de certaines soumissions (récapitulées dans un plan financier du 25 janvier 2008). Aucune adjudication n'avait eu lieu et les interventions concrètes immédiates n'en étaient qu'au stade de l'appel d'offres (pour les travaux géométriques, en date du 24 janvier 2008). Le plus récent des procès-verbaux de séances établis par le bureau d'architecte le 7 février 2008 indique par exemple que les soumissions pour le terrassement sont en cours de réception. Enfin, comme le relève l'autorité intimée, le recourant affirme qu'il entendait assurer lui-même le financement des premières étapes de la construction et ne contracter un emprunt qu'ultérieurement auprès d'une banque ou d'investisseurs potentiels avec lesquels il serait déjà en contact. Cette dernière circonstance laisse perplexe en regard de l'importance du projet pour lequel la demande de permis de construire indiquait un coup dépassant 18 000 000 francs, tandis qu'un procès-verbal du 30 janvier 2008 fait état d'un plan financier de 25 à 28 000 000 pour l'ensemble de la construction. Les autres éléments invoqués n'ont que peu de poids, notamment la conclusion d'une police d'assurance échéant le 30 juin 2008 déjà, de même que les contacts pris en vue de la promotion ultérieure du projet.

L'ensemble de ces circonstances, mais en particulier la nécessité de revoir la structure du projet et ses implications financières, ainsi que l'absence de financement assuré, ne permettent pas de conclure que les travaux étaient objectivement en état de commencer à l'échéance du permis de construire.

Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire de déterminer si la municipalité intimée pourrait opposer au recourant la définition spécifique que le règlement communal donne de la notion de commencement des travaux au sens de l'art. 118 LATC. Même l'application de la jurisprudence cantonale en la matière conduit à la conclusion que le permis de construire est périmé faute de commencement des travaux.

Quant à une éventuelle nouvelle prolongation du permis de construire (à supposer qu'elle soit possible alors que l'art. 118 LATC ne semble en envisager qu'une seule), elle n'a pas été requise par le recourant et on ne peut de toute manière guère imaginer qu'elle puisse être accordée compte tenu de la nouvelle planification communale, que le recourant à manqué de contester et dont l'entrée en vigueur paraît imminente.

3.                                Le recours étant ainsi rejeté, l'arrêt sera rendu aux frais du recourant, qui doit des dépens à l'autorité intimée.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions de la Municipalité de St-Sulpice des 14 février et 4 mars 2008 sont maintenues.

III.                                Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant Adel Michael.

IV.                              Le recourant Adel Michael doit à la Commune de Saint-Sulpice la somme de 1500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

 

Lausanne, le 18 mai 2011

 

                                                          Le président:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.