TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 juillet 2009
Composition	M. Alain Zumsteg, président;  Mme Dominique von der Mühl,  et Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseures.

 

Recourants

1.

FONDATION DU DENANTOU, c/o Fiduciaire Fidag SA, à Martigny, Janine CHAPPUIS, à Lausanne, Patrick DURUSSEL, à Lausanne, Anne COLLET, à Lausanne, Carmen PERRET-CHAMBART, à Lausanne, Catherine MERCIER, à Lausanne, Yvan et Anne GILLARD, à Lausanne, Monique GUEX-CIABACCHINI, à Lausanne, Antoine GUEX, à Lausanne, Gérard GUEX, à Vaulion et MOUETTES SA, à Lausanne, tous représentés par Me Eric Ramel, avocat à Lausanne

 

 

2.

Anne DE KALBERMATTEN, à Chexbres, représentée par Me Laurence Casays, avocate, à Sion,

  

Autorités intimées

1.

Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

 

2.

Conseil communal de Lausanne, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat, à Lausanne,

  

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours FONDATION DU DENANTOU et consorts et Anne DE KALBERMATTEN c/ décisions du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008 et du Département de l'économie du 25 mars 2008 (plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard, la rue Beau-Séjour et les limites est des parcelles nos 6'026 et 6'027)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 22 novembre 2005 le Conseil communal de Lausanne a adopté un nouveau plan général d'affectation (PGA), avec son règlement (RPGA). Approuvé par le Département des institution et des relations extérieures le 4 mai 2006 et mis en vigueur le 26 juin suivant, cette réglementation abrogeait le règlement concernant le plan d'extension du 3 novembre 1942, le plan des zones de 1943 et le règlement sur les constructions du 4 décembre 1990, ainsi que 401 plans spéciaux considérés comme obsolètes. Elle a en revanche laissé en vigueur 26 plans régissant l'ensemble du territoire forain et 203 autres plans dérogeant au PGA (cf. art. 155 RPGA), parmi lesquels le plan d'extension des terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard et la rue Beau-Séjour du 25 février 1977 (PE nº 580), sous réserve des limites de construction (cf. art. 158 RPGA).

B.                               Le périmètre du PE n^o 580 est délimité au nord, à l'est et au sud par les artères susmentionnées, à l'ouest par un chemin privé (sur les parcelles n^os 6026 et 6027) reliant l'avenue du Théâtre à la rue Beau-Séjour. Il englobe trois parcelles propriétés de la Commune de Lausanne. A l'ouest la parcelle nº 6'028, d'une surface de 1'825 m², est aménagée en parc public (promenade Jean-Villars-Gilles). Au centre et à l'est la parcelle n^o 6029, d'une surface de 4'105 m² couvre la quasi totalité du reste du périmètre; sa partie nord-ouest est occupée par la terrasse du Café du théâtre et sa partie sud-ouest prolonge le parc public, alors que le bâtiment de l'Opéra de Lausanne (naguère Théâtre municipal) occupe presque toute la partie est, sur une surface de 1'897 m². Enclavée dans la parcelle nº 6'029, la parcelle nº 7'411 est entièrement occupée par le bâtiment d'une sous-station électrique de 46 m².

C.                               Le PE n^o 580 a été adopté principalement dans le but d'empêcher la construction d'un bâtiment volumineux, mais réglementaire, sur la parcelle nº 6'028, autrefois propriété du photographe Gaston De Jongh et qui était restée en friche depuis la démolition en 1971 du bâtiment d'habitation et de l'atelier de photographie qui se trouvaient dans sa partie supérieure. Il avait pour but "de créer une zone d'utilité publique et une zone de verdure aménagée en parc public" (art. 1^er du règlement du PE nº 580, ci-après : RPE). La zone d'utilité publique couvre la parcelle nº 7'411 et la majeure partie de la parcelle nº 6'029. Elle est "destinée à recevoir des constructions d'utilité publique, par exemple théâtre et locaux annexes : bureaux, restaurants, etc." (art. 2 RPE). "Le bâtiment existant peut être maintenu, rénové, transformé ou agrandi. Les superstructures à fonction technique pourront être admise au-dessus de la cote indiquée" (art. 3 RPE). "En cas de démolition et de reconstruction, l'aménagement de cette zone fera l'objet d'un plan d'extension partiel (…)" (art. 4 RPE)".

Les surfaces destinées à la création d'un parc public sont subdivisées en deux zones. La zone A couvre la moitié supérieure de la parcelle nº 6'028, ainsi que l'angle nord-ouest de la parcelle nº 6'029 (actuellement occupée par la terrasse du Café du théâtre). Il s'agit d'une zone de verdure proprement dite, où ne peuvent être aménagés que "des voies d'accès, des cheminements pour piétons, ainsi que tous autres aménagements à caractère d'intérêt public (place de jeux, édicules, etc.)" (v. art. 5 RPE). La zone B recouvre la partie inférieure de la parcelle nº 6'028, au sud; elle est soumise au même régime, si ce n'est qu'elle est "constructible en sous-sol (parking, magasins, dépôts, etc. ou locaux semi enterrés en relation avec la zone d'intérêt public) à condition que la dalle-toiture des constructions soit recouverte d'une couche de terre végétale de 1 mètre d'épaisseur au minimum, plantée de verdure, avec terrain adjacent aménagé de telle sorte qu'il se prolonge sans interruption sur toute la toiture" (art. 9 RPE).

Le PE nº 580 comporte deux cotes d'altitude, l'une à 495 m 50 pour la zone d'utilité publique, l'autre à 483 m 50 pour la zone de verdure B (l'altitude de la rue Beau-Séjour est d'environ 477 m). La légende du plan définit ces cotes comme suit : "Cote d'altitude maximale du bâtiment (niveau de la corniche ou du parapet plein) et de la terrasse aménagée (niveaux finis, y compris la couche de terre; parapet plein non compris)".

D.                               Achevé en 1871, le bâtiment du Théâtre municipal qui abrite l'Opéra de Lausanne a subi plusieurs transformations, agrandissements et rénovations. L'intervention la plus importante, en 1932, a entraîné un agrandissement considérable de la salle et une augmentation du volume général du bâtiment par l'édification, sur la rue Beau-Séjour, d'un corps de bâtiment pour l'administration et les loges d'artistes, l'aménagement de la scène avec ses dépendances sur la rue Charles-Monnard et le jardin, la construction d'un porche et la réfection de la façade sur l'avenue du Théâtre. De la façade d'origine ne subsiste que l'étage situé au-dessus de l'entrée, côté avenue du Théâtre. D'autres travaux de rénovation et d'adaptation aux exigences du théâtre lyrique et aux normes de sécurité ont été réalisés entre 1975 et 1995. En dépit de ces travaux, la vétusté de la machinerie et de la serrurerie de scène, la faiblesse de la charpente couvrant cette machinerie et la scène, ainsi que l'usure du plancher de cette dernière et les déficiences de sa structure porteuse, ont amené en 2000 la direction de l'opéra a commander un audit à un bureau spécialisé. Complété en 2004, cet audit a confirmé des déficiences en matière de sécurité des personnes, une défense contre les incendies incomplète dans la cage de scène, des problèmes de fonctionnalité des équipements scéniques obsolètes, un espace scénique exigu, un manque de ventilation et de refroidissement de la salle, ainsi que des manques ou des inadaptations de certains locaux pour un théâtre lyrique. L'autorisation d'exploiter ayant été retirée pour des motifs de sécurité, l'opéra a fermé ses portes fin avril 2007.

E.                               En 2005, la Commune de Lausanne a organisé, en procédure sélective, une mise en concurrence par mandats d'étude parallèles ayant pour objet la rénovation et l'extension de la cage de scène, des locaux d'exploitation et des zones publiques de l'opéra. Cinq groupes d'ingénieurs et d'architectes ont été invités à déposer des projets dont le résultat a été soumis à un collège d'experts, qui a recommandé, pour la poursuite des études, le projet intitulé "Sur la scène, dans la ville" du groupe Dévanthéry et Lamunière Architectes + Amsler et Bombeli SA Ingénieurs civils. Ce projet prévoyait la conservation du bâtiment actuel jusqu'à la scène, sans modification substantielle des espaces d'accueil du public et de la salle, et le remplacement du reste du bâtiment par une construction plus basse et plus allongée s'étirant parallèlement à la rue Beau-Séjour sur une soixantaine de mètres, surmontée d'une tour de scène formant un volume rectangulaire de 13 m 50 sur 23 et culminant à l'altitude de 508 m 50, soit une hauteur de 31 m 50 par rapport au niveau de la rue Beau-Séjour.

F.                                Mis à l'enquête publique du 10 au 30 janvier 2006, ce projet de transformation de l'Opéra de Lausanne a soulevé de nombreuses oppositions. La nature de celles-ci a convaincu la municipalité que ce projet devait s'accompagner d'une procédure de planification. Un plan partiel d'affectation (PPA) destiné à remplacer le PE nº 580 a été élaboré. Il distingue cinq zones. Une zone de parc et de verdure occupe l'entier de la parcelle nº 6'028, assurant le maintien de la promenade Jean-Villars-Gilles. La partie nord-ouest de la parcelle nº 6'029, entre la parcelle nº 6'028 et la façade ouest du bâtiment du théâtre devient une zone de terrasses et d'aménagements paysagers "conçue comme une aire de transition entre la promenade Jean-Villars-Gilles et les constructions" (v. art. 13 du règlement du PPA [ci-après : RPPA]). Par rapport au secteur de la parcelle nº 6'029 actuellement colloqué en zone de verdure A, la zone de terrasse et d'aménagements paysagers est élargie d'environ 8 m 50 vers l'est et 7 m vers le sud, au détriment de la zone constructible. La partie du bâtiment du théâtre dont le projet "Sur la scène, dans la ville" prévoit le maintien est désignée comme "Bâtiment à conserver au sens de la LPNMS"; elle "est soumise aux dispositions cantonales et communales sur la protection des monuments, des sites et du patrimoine. En application de ces dispositions, elle peut faire l'objet de transformations et agrandissements limités – tels notamment une véranda, un jardin d'hiver, prolongeant le café-restaurant – anticipant sur les zones voisines et ne compromettant ni son aspect général ni sa valeur architecturale" (art. 4 RPPA). Le reste de la partie sud et est de la parcelle nº 6'029 est affecté aux constructions nouvelles, à l'exception d'une bande de 3 m de large le long de la rue Beau-Séjour, désignée comme aire d'accès et de livraisons. La hauteur maximum des constructions nouvelles est déterminée par des cotes d'altitude indiquées sur le plan. Pour le nouveau corps de bâtiment principal, elle est de 493 m 20 et de 506 m 50 pour la tour de scène, dont les dimensions en plan sont au maximum de 26 m 50 sur 15 et qui devrait s'implanter 6 m au moins en retrait de la limite des constructions le long de la rue Beau-Séjour. Enfin, sur une largeur de 9 m à partir de la limite de la parcelle nº 6028, les constructions nouvelles ne devront pas dépasser une altitude de 484 m; leur toiture, "aménagée en jardin-terrasse, sera plantée et traitée en harmonie avec la promenade Jean-Villars-Gilles" (art. 8 RPA).

G.                               Soumis à l'enquête publique du 19 mars au 26 avril 2007, le PPA a suscité dix-neuf oppositions et deux observations. Au nombre des opposants figurent l'ensemble des actuels recourants. Ils mettaient principalement en cause le gabarit, jugé excessif, des nouvelles constructions autorisées par le PPA, ainsi que l'atteinte qui serait portée à la promenade Jean-Villars-Gilles.

Dans sa séance du 5 février 2008, le Conseil communal de Lausanne, suivant le préavis municipal nº 2007/58 du 8 novembre 2007, a rejeté les oppositions et adopté le PPA (avec quelques amendements aux articles 10 et 17 du règlement par rapport aux documents mis à l'enquête). Simultanément, le Conseil communal a alloué à la municipalité un crédit d'investissement de 31'700'000 fr. pour la rénovation et l'extension de la cage de scène, des zones techniques, administratives et publiques de l'Opéra de Lausanne.

H.                               Le 25 mars 2008, le Département de l'économie a approuvé préalablement le PPA, "sous réserve des droits des tiers". Cette décision, ainsi que celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008, ont été communiquées aux opposants le lendemain.

I.                                   La Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick Durussel et Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA ont recouru le 21 avril 2008 contre la décision du Département de l'économie, concluant à son annulation et au renvoi de la cause "pour nouvelle décision dans le sens des considérants".

Anne de Kalbermatten a également recouru le 21 avril 2009 contre la décision du Département de l'économie du 25 mars 2008, ainsi que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008.

Le Service du développement territorial a renoncé à se déterminer sur les recours.

Le Conseil communal de Lausanne a déposé sa réponse le 23 juin 2008; il conclut au rejet du recours d'Anne de Kalbermatten, ainsi que du recours de la Fondation du Denantou et consorts, ce dernier dans la mesure où il est recevable. Anne de Kalbermatten et la Fondation du Denantou et consorts ont répliqué le 30 septembre 2008. le Conseil communal de Lausanne a dupliqué le 11 décembre 2008. Anne de Kalbermatten et le Conseil communal de Lausanne se sont encore brièvement exprimés sur les mesures d'instruction requises par la première.

Par arrêt du 20 mai 2009, la Cour administrative du Tribunal cantonal a rejeté une demande de récusation formée par Anne de Kalbermatten contre le juge instructeur.

La cour a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Aucun des recourants n'est propriétaire de biens-fonds dans le périmètre du PPA auquel ils ont fait opposition. Ils sont en revanche propriétaires de parcelles ou de parts de copropriété par étages dans le voisinage immédiat de ce périmètre. Ils sont ainsi touchés dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés par la réglementation attaquée, et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification. Leur qualité pour recourir au sens de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), en vigueur lors du dépôt des recours, n'est pas contestée.

2.                                Sous réserve de la recevabilité du recours, qui se détermine selon la LJPA, la présente cause, qui était pendante le 1^er janvier 2009, lors de l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), sera traitée selon cette dernière (art. 117 LPA-VD).

3.                                a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (ci-après : le département), notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (v. art. 60 LATC). De son côté le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 61 al. 1 LATC). Les décisions communales sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (v. art. 60, 2^ème phrase, LATC). Aussi bien les décisions communales que la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut invoquer que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 LPA-VD).

b) Le recours d'Anne de Kalbermatten est dirigé aussi bien contre la décision du département du 25 mars 2008 que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008. Il ne contient toutefois aucune conclusion à l'encontre de cette dernière, se bornant, comme le recours de la Fondation du Denantou et consorts, à conclure à l'annulation de la décision du département et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Malgré cette formulation, on peut en l'occurrence admettre que le recours, compte tenu de sa motivation, tend également à l'annulation de la décision communale répondant à l'opposition de la recourante et adoptant le PPA. Il n'est en effet pas nécessaire que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (v. ATF 5A.12/2008 du 8 janvier 2003, consid. 2.1 non publié aux ATF 129 III 216).

c) Pour leur part la Fondation du Denantou et consorts désignent comme seul objet de leur recours, "la décision rendue le 13 mars 2008 [recte: le 25] par le Département de l'économie approuvant le plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles Monnard, la rue Beau-Séjour et les limites est des parcelles n^os 6'026 et 6'027". Ils concluent à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause" pour nouvelle décision dans le sens des considérants".

Le Tribunal administratif avait jugé qu'un recours formé contre une décision municipale octroyant ou refusant un permis de construire est censée également dirigée contre le refus d'une autorisation cantonale spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa décision, même si celle-ci a été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a pas été elle-même attaquée (Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004 consid. 1 a/bb et AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). La question de savoir si cette jurisprudence peut être transposée de telle sorte qu'un recours dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation soit considéré comme implicitement dirigé contre la décision communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan peut demeurer ouverte; il convient de toute façon d'entrer en matière sur le recours d'Anne de Kalbermatten contre la décision du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008.

4.                                Les recourants ont sollicité plusieurs mesures d'instruction auxquelles la cour n'a pas jugé utile de donner suite.

a) Le PPA litigieux occupe un périmètre relativement restreint au centre de la ville de Lausanne, dans un environnement bâti dont le caractère ne sera pas sensiblement modifié, comme on le verra plus loin. Il remplace un plan d'affectation existant dont, globalement, il réduit les possibilités de bâtir. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, son impact sur le quartier demeurera limité. Il n'y a pas lieu de requérir l'avis de la de Commission cantonale consultative d'urbanisme, dont la consultation par l'autorité de recours est facultative (art. 16 al. 1 LATC).

b) Les recourants ont requis "production de l'avis de la commission précitée lors de l'adoption du PGA et de la nécessité d'abroger ou de garder le Plan d'extension nº 580" (sic). Or il résulte du rapport préavis nº 2005/19 du 24 mars 2005 que la municipalité n'a pas requis l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme au sujet du nouveau plan général d'affectation, ni sur l'opportunité de modifier le plan d'extension nº 580. Cette réquisition de production de pièce est ainsi sans objet. On observera de surcroît que l'abrogation dudit plan au profit de la réglementation générale de la zone urbaine n'entrait pas en ligne de compte, dans la mesure où elle aurait rendu non réglementaire le bâtiment actuel du théâtre municipal.

c) Ce bâtiment n'est ni classé ni porté à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités (art. 49 à 51 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS; RSV 450.11]). Il figure simplement au recensement architectural du canton de Vaud, avec la note "3", soit "objet intéressant au niveau local", ce qui signifie qu'il mérite d'être conservé, mais peut cependant être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa note. Le PPA litigieux n'affecte donc pas un monument historique ou un site archéologique, de sorte que l'on voit pas à quel titre la Commission des monuments historiques devrait être consultée, comme le requièrent les recourants (cf. art. 83 et 84 LPNMS).

d) Il n'y a pas lieu non plus de verser au dossier les cinq projets issus des mandats d'étude parallèles donnés par la Commune de Lausanne en vue de la rénovation et de l'extension de la cage de scène, des locaux d'exploitation et des zones publique de l'Opéra de Lausanne. Le rapport du collège d'experts, qui présente et commente ces projets, fait partie des pièces produites par la municipalité et suffit au tribunal pour apprécier le contexte dans lequel a été élaboré le PPA litigieux. Au demeurant, le présent recours n'a pas pour objet le projet de construction primé, mais uniquement le plan d'affectation qui en permettrait la réalisation.

                   e) Il n'est pas nécessaire non plus de donner suite à la requête d'inspection locale présentée par les recourants. Le tribunal connaît bien les lieux, et les plans, ainsi que les photomontages figurant au dossier, permettent d'apprécier pleinement la portée des modifications que le PPA litigieux apporte à la planification existante.

                   f) Les recourants ont requis l'audition des parties et l'audition de témoins, sans préciser sur quels faits pertinents, qui ne ressortent pas déjà du dossier et de l'échange des écritures, ces auditions devraient porter, ni quels témoins devraient être entendus. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à cette réquisition. Les parties ont eu l'occasion de s'exprimer de manière détaillée au travers d'un double échange d'écritures. Leur droit d'être entendues n'exige pas la fixation d'une audience à seule fin de leur permettre de plaider.

5.                                Anne de Kalbermatten invoque la violation du principe de la bonne foi et des règles relatives à la participation de la population à l'élaboration des plans.

                   a) Conformément à la jurisprudence, les règles de la bonne foi, que l'Etat de Vaud doit respecter en vertu de l'art. 9 Cst, protègent le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 et les arrêts cités). L'autorité doit être intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées et avoir agi dans les limites de ses compétences; il faut aussi que l'administré se soit fondé sur ces assurances pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). Au surplus, le principe de la bonne foi n'est généralement d'aucun secours contre un changement de la législation (ATF 108 Ib 352 consid. 4b/bb p 458; v. aussi ATF 114 Ib 17 consid. 5c p.24).

Les conditions de protection de la bonne foi ne sont ici manifestement pas réalisées. La recourante ne peut se prévaloir d'aucune assurance donnée par le conseil communal, autorité compétente pour l'adoption du PPA, ni même par la municipalité, que la réglementation en vigueur ne serait pas modifiée en sa défaveur; elle n'allègue pas non plus qu'elle aurait pris, en fonction de cette réglementation, des dispositions sur lesquelles elle ne pourrait pas revenir sans encourir de préjudice.

                   b) L'art. 4 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans. L'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC;RSV 700.11.1) précise que l'autorité chargée de l'étude d'un plan directeur ou d'un plan d'affectation choisit les moyens appropriés pour assurer l'information et la participation de la population (al. 1). Lors de l'élaboration des plans, l'autorité tient compte des propositions qui lui sont faites dans la mesure compatible avec les objectifs poursuivis (al. 2).

                   En l'occurrence l'autorité intimée expose, sans être démentie, que la population a été informée lorsque cela s'imposait, notamment lors d'une présentation publique du PPA le 19 mars 2007 à l'adresse des habitants du quartier, lors de l'ouverture de l'enquête publique dudit plan, ainsi qu'en avril 2007 à l'adresse des groupes politiques du conseil communal. On observe en outre que l'élaboration du PPA est étroitement liée au projet de rénovation de l'opéra, qui a lui-même été mis à l'enquête publique sous l'empire de la réglementation en vigueur et dont la presse locale s'est largement faite l'écho. Les autorités lausannoises ont tenu compte des réactions qu'a suscitées ce projet dans l'élaboration du PPA, notamment en réduisant les volumes constructibles. On notera également que le droit vaudois prévoit la mise à l'enquête publique des projets de plans d'affectation avant leur adoption par le conseil de la commune, allant ainsi au-delà des exigences du droit à l'information et à la participation du public prévu par l'art. 4 LAT (v. ATF 114 Ia 233 consid. 2c, p. 237). Tout intéressé, qu'il ait ou non qualité pour recourir ultérieurement, peut ainsi exprimer son opposition ou présenter ses observations sur le projet de plan (art. 57 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions [LATC;RSV.700.11]). Le conseil général ou communal est tenu de répondre aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 et 3 LATC). On ne saurait prétendre dans ces conditions que l'adoption du PPA litigieux a violé les règles relatives à la participation de la population à l'élaboration des plans.

6.                                Selon les recourants, la révision du plan d'extension nº 580 contreviendrait aux principes de la stabilité des plans consacrée par l'art. 21 LAT. Suivant cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2). Le législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d’une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d’intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d’affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d’autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198). L’art. 63 LATC comporte une règle comparable à celle de l’art. 21 al. 2 LAT et dont la portée est identique ("Les plans d’affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé"). L’art. 75 al. 2 LATC précise que tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L’autorité saisie de la demande - la municipalité pour les plans communaux et le Conseil d’Etat pour les plans cantonaux - doit se déterminer dans les trois mois dès réception de la demande. Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus cette présomption de validité est difficile à renverser (ATF 127 Ia 227 consid. 2c p. 233; ATF 113 Ia 144 consid. 5b). En d'autres termes, les motifs justifiant la révision doivent être d'autant plus importants que le plan est récent.

Tel n'est pas le cas en l'occurrence. Le PE nº 580 a été adopté il y a plus de 30 ans, et les recourants tentent en vain de faire accroire que l'opportunité de son maintien aurait été entériné par le conseil communal lors de la révision du plan général d'affectation en 2006. Le PE nº 580 figure certes dans la liste des 185 plans spéciaux dont les limites des constructions devaient être radiées (v. annexe 4 du PGA), mais le fait que seule cette modification ait été proposée ne signifie pas que, pour le reste, on ait jugé que le plan était adapté aux besoins actuels. L'opportunité de maintenir ces plans n'a pas été examinée ni discutée, contrairement aux plans spéciaux dont l'abrogation était proposée et qui ont, eux, fait l'objet d'une analyse individuelle des motifs conduisant à cette abrogation (v. annexe 3 au rapport préavis nº 2005/19 du 24 mars 2005). Il ressort du reste des pièces produites par l'autorité intimée qu'en avril 2002 déjà, la municipalité avait décidé d'ouvrir une procédure de plan partiel d'affectation pour le secteur touchant le bâtiment du théâtre municipal, mais qu'elle y avait ensuite renoncé, ainsi qu'à la création d'une zone d'utilité publique dans le PGA, pensant que la rénovation de l'opéra pourrait intervenir dans le cadre du PE nº 580. Cette erreur d'appréciation ne liait nullement la municipalité dès lors que, contrairement à ce qu'affirment les recourants, les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis 30 ans. Le PE nº 580 visait essentiellement à préserver l'ancienne propriété de Jongh d'une urbanisation indésirable. La délimitation et la réglementation de la zone d'intérêt public n'a pas fait l'objet d'une grande attention, dès lors qu'aucun agrandissement n'était prévu à court et à moyen terme, voire à long terme; en cas de démolition et de reconstruction du théâtre municipal ou de toute autre construction d'utilité publique à cet emplacement, la nécessité d'un nouveau plan d'extension était d'ores et déjà prévue (préavis municipal nº 80 du 27 mai 1975, ch. 2.3). Depuis lors, le Théâtre municipal a fait place à l'Opéra de Lausanne, affirmant sa vocation lyrique et musicale. Une politique de production ou de coproduction d'opéras a été développée, avec pour conséquence la mise en place d'une équipe technique fixe, la création d'un chœur semi-permanent et une collaboration étroite avec l'Orchestre de chambre de Lausanne, ainsi qu'avec d'autres orchestres lausannois. Cette politique, encouragée par la ville, a pour conséquence des besoins supplémentaires, en particulier une superficie de scène plus importante, ainsi que des installations techniques adaptées aux conditions actuelles. On ne saurait par conséquent opposer à la révision du PE nº 580 le principe de la stabilité des plans.

7.                                a) Les recourants reprochent au PPA de violer les principes d'aménagement du territoire posés à l'art. 3 al. 2 let. b LAT (veiller à ce que les constructions prises isolement ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage) et à l'art. 3 al. 3 let. e (ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres). Ils mettent également en cause, sur le même thème, le respect des lignes directrices du plan directeur cantonal. Selon eux, le PPA amputera et dénaturera la promenade Jean-Villars-Gilles, au mépris des objectifs cantonaux de préservation des espaces verts. D'autre part, le projet de construction qu'autoriserait le PPA "va dénaturer le bâtiment originel de l'Opéra de Lausanne, témoin de l'architecture du 19^ème siècle" et portera "une atteinte irrémédiable à l'ensemble que quartier du Théâtre, rue Beau-Séjour et rue Charles-Monnard comprises".

Il n'en est rien. Le PPA préserve intégralement la promenade Jean-Villars-Gilles sur la parcelle nº 6'028, alors que la réglementation actuelle permet sur près de la moitié de celle-ci l'implantation d'une construction basse (parking, magasins, dépôts, etc.) dont la dalle toiture serait recouverte de terre végétale et aménagée en jardin accessible au public. Cette construction pourrait atteindre le niveau de 483 m 50 et présenter sur la rue Beau-Séjour une façade de 7 m, parapet plein non compris, ce qui conduirait à aplanir la promenade Jean-Villars-Gilles. Quant à la partie de cette promenade située sur la parcelle nº 6'029, en contrebas de la terrasse du café du Théâtre, la réglementation actuelle permettrait d'y construire sur la rue Beau-Séjour, à la limite des constructions et sur une profondeur de plus de 30 m, un bâtiment dont la hauteur à la corniche pourrait atteindre 495 m 50, soit une hauteur de façade d'environ 18 m par rapport au niveau de la rue Beau-Séjour.

La nouvelle réglementation réduit considérablement ces possibilités de bâtir. La nouvelle zone de terrasses et d'aménagement paysager, qui s'étend jusqu'au bâtiment du théâtre, n'autorise pas de changement substantiel de la situation existante; quant au secteur qui demeure constructible sur la parcelle nº 6'029, il se caractérise par une réduction sensible de la hauteur des constructions (altitude maximale de 493 m20) et, à la limite de la parcelle n^o 6028, par une zone encore plus basse (altitude 484 m) marquant la transition avec la promenade Jean-Villars-Gilles, où la toiture doit être aménagée en jardin-terrasse, plantée d'arbre et traitée en harmonie avec la promenade Jean-Villars-Gilles. On voit ainsi que le PPA assure une meilleure préservation des espaces verts existants que le PE nº 580. S'il confirme la vocation constructible d'une partie du parc actuel, c'est dans des volumes moindres et en veillant à une transition harmonieuse entre les espaces verts et les constructions nouvelles. Il est ainsi bien plus en accord avec les principes d'aménagement invoqués par les recourants que la réglementation qu'il remplace.

                   b) Les recourants considèrent que le PPA litigieux s'insère au milieu de bâtiments bénéficiant de la note "2" à "3" au recensement architectural. Ceci n'est pas tout à fait exact. Le bâtiment du théâtre se trouve certes à proximité d'ensembles bâtis de qualité, en particulier les deux îlots situés entre la rue Charles-Monnard et l'avenue Georgette, qui bénéficient de la note "2", et les bâtiments n^os 10 à 24 de la rue Beau-Séjour, qui bénéficient de la note "3". On ne peut en revanche pas en déduire qu'il s'agit d'un quartier "à l'architecture homogène". Le bâtiment du théâtre lui-même, tout au moins sa partie sud résultant de l'agrandissement de 1932 sur la rue Beau-Séjour, ne présente de loin pas les mêmes caractéristiques. Il s'agit extérieurement d'une construction massive, sans attrait, faisant plus penser à une caserne ou un entrepôt qu'à un théâtre. Si le bâtiment dans son ensemble a néanmoins reçu la note "3", on peut supposer qu'il le doit essentiellement à sa partie nord, qui abrite les espaces d'accueil, ainsi que la salle, et qui a conservé une partie des façades d'origine. C'est dès lors à juste titre que le PPA autorise la démolition de la partie du bâtiment abritant la scène, l'administration et les loges d'artistes, qui dénature plus le quartier qu'elle ne contribue à son harmonie.

c) S'agissant des constructions qui devront la remplacer, c'est à tort que les recourants s'en prennent à l'art. 11 RPPA qui dispose : "Le traitement des volumes et des façades s'exprimera comme un apport contemporain à un édifice représentatif du 19^ème siècle, intégré dans un quartier de valeur architecturale significative". Une architecture moderne, telle qu'elle est envisagée par le plan, n'est nullement incompatible avec une intégration harmonieuse au milieu bâti existant. Il n'y a par ailleurs pas lieu d'examiner plus en détail le choix des matériaux qui pourront être utilisés ni l'expression architecturale des constructions à venir, qui relèvent de la procédure de permis de construire.

Dans le cadre de la procédure de planification, c'est avant tout dans le volume et l'implantation des constructions autorisées que réside la qualité de leur intégration. A cet égard les griefs des recourants sont également mal fondés. L'effet de "canyon urbain" que les recourants accusent le PPA d'aggraver est essentiellement dû à l'étroitesse de la rue Beau-Séjour au niveau des numéros 27,28 et 29 (12 m de façade à façade) et à la hauteur des bâtiments (plus de 20 m à la corniche), ainsi qu'à la rangée ininterrompue de bâtiments (n^os 10 à 24), également élevés, qui fait face à la partie nord du théâtre municipal, dont on a vu qu'elle était elle-même haute et massive, même si à cet endroit l'espace entre les bâtiments est légèrement plus large. En imposant des bâtiments d'une hauteur sensiblement moindre et en retrait de 3 m par rapport à la limite des constructions, le PPA va au contraire dégager quelque peu l'espace, aussi bien sur la rue Charles-Monnard que sur la rue Beau-Séjour. L'idée d'un bâtiment plus allongé et moins haut le long de cette dernière assure un meilleur équilibre. Surtout, elle empêche, comme le permettrait la réglementation en vigueur, l'édification d'une façade de 65 m de long et d'une hauteur de plus de 18 m à la corniche. Sur ce point également, le PPA est donc plus restrictif et plus respectueux des préoccupations des recourants que la réglementation actuelle.

                   d) Le seul élément pour lequel le PPA autorise un dépassement des gabarits actuels est la tour de scène, qui occupe une surface de 26 m 50 sur 15 m 60, en retrait de 6 m par rapport la limite des constructions sur la rue Beau-Séjour. Cette tour pourrait atteindre une hauteur de 29 m 50 par rapport au niveau de la chaussée.

                   Les recourants contestent la nécessité de créer un ouvrage de dimensions aussi importantes. Or ces dimensions sont liées au choix de conserver la partie nord du bâtiment actuel, soit les espaces d'accueil et la salle, qui sont de qualité et auxquels le public est attaché. Ce choix détermine le niveau de la scène. Compte tenu de la nécessité d'agrandir celle-ci pour l'adapter aux besoins de l'opéra et des impératifs qui en résultent du point de vue des installations techniques et de la machinerie, il impose au futur bâtiment une hauteur minimum pour assurer le dégagement des décors (il est à cet égard révélateur que tous les projets mis en concurrence prévoient une tour de scène surélevée par rapport au bâtiment actuel, avec des hauteurs variant de 26 à 31 m au dessus du niveau de la rue Beau-Séjour). Seul une démolition et une reconstruction complètes permettraient d'éviter une surélévation. Indépendamment des aspects financiers que cela impliquerait, une telle alternative contreviendrait à l'objectif de sauvegarde du patrimoine construit inscrit au plan directeur communal, qui prescrit de tenir compte du recensement architectural (v. ch. II 1.4, p. 43).

L'importance de cette surélévation doit en outre être relativisée. En effet, contrairement au PPA litigieux qui définit des altitudes maximum pour les constructions nouvelles, le PE nº 580 fixe un niveau maximal à la corniche. Compte tenu des règles du RPGA sur le gabarits des toitures, applicables par renvoi de l'art. 14 al. 1 RPE nº 580, les agrandissements du bâtiment actuel pourraient donc atteindre la cote de 502 m 50 (en zone urbaine le gabarit des toitures et des attiques est défini sur chacune de façades par un arc de cercle de 8 m dont le point de départ est placé à l'aplomb du nu des façades, pris au niveau de la corniche du dernier étage et le centre un mètre au-dessous [v. art. 23 al. 1 et 102 RPGA]). Limitée à la seule cage de scène, la surélévation qu'autorise le PPA litigieux n'est donc que de 4 m (5 m par rapport au faîte du bâtiment actuel). Son impact sur le paysage urbain, en particulier sur la vue vers le lac que l'on peut avoir de l'avenue Benjamin-Constant, n'a rien de choquant. Il n'y a pas non plus de disproportion évidente entre la tour de scène qu'autorise le PPA et les bâtiments avoisinants, même si ceux-ci sont moins hauts. De manière plus générale, la cour de céans partage l'avis du collège d'experts lorsqu'il considère que les deux nouveaux volumes prévus par le PPA (long volume bas et étiré sur lequel repose le volume en hauteur de la tour de scène) créent, en relation avec le bâtiment existant, une composition bien proportionnée et subtile. Elle considère également que, loin de "dénaturer le bâtiment originel de l'Opéra de Lausanne et de porter préjudice aux ensembles bâtis avoisinants", les constructions nouvelles qu'autorise le PPA pourront parfaitement s'intégrer au contexte urbain.

8.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours.

Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés.

La Commune de Lausanne, dont le Conseil communal a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Les recours sont rejetés.

II.                                 La décision du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008 adoptant le plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard, la rue Beau-Séjour et les limites est des parcelles n^os 6'026 et 6'027, abrogeant le plan d'extension nº 580 du 25 février 1977, est confirmée.

III.                                La décision du Département de l'économie du 25 mars 2008 approuvant préalablement ledit plan est confirmée.

IV.                              Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À Lausanne, solidairement.

V.                                Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Anne de Kalbermatten.

VI.                              La Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À Lausanne, verseront solidairement une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune de Lausanne.

VII.                             Anne de Kalbermatten versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juillet 2009

                                                          Le président:                                  

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.