TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 janvier 2010
Composition	M. Alain Zumsteg, président;  M. Jean-Daniel Rickli, assesseur  et M. Pedro de Aragao, assesseur ; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

EMIL FREY SA GENÈVE, à Nyon, représentée par Me Jean-Pierre GROSS, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat, à Vevey 1,

  

 

Objet

Recours EMIL FREY SA GENÈVE c/ décision de la Municipalité de Nyon du 14 avril 2008 (construction d'un garage enterré et d'une station service au chemin de Terre Bonne, parcelle nº1638)

 

Vu les faits suivants

A.                                Emil Frey SA Genève est propriétaire à Nyon de la parcelle n° 1638, sur laquelle elle exploite le garage Autocentre. D'une surface de 8853 m², ce bien-fonds est bordé au nord-ouest par le chemin de Terre Bonne, au nord-est par la route de Divonne, au sud-est par la route de Champ-Colin et au sud-ouest par la parcelle n°1'090. Il comporte un vaste bâtiment commercial (n° ECA 2'652a, 1'232 m²) implanté parallèlement à la route de Divonne et servant de hall d'exposition pour la vente des voitures et, entre celui-ci et la parcelle n°1'090, un bâtiment industriel servant de garage et d'atelier (n° ECA 2'652b, 1'321 m²). Une station de lavage automatique (n°ECA 2'653, 26 m²) est en outre implantée entre le bâtiment n^o ECA 2'652b et le chemin de Terre Bonne. Deux colonnes de distribution de carburant sont en outre installées à l'autre extrémité de ce bâtiment.

Les lieux sont situés en zone industrielle A selon le plan général d'affectation de la commune de Nyon approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984.

B.                               Le 7 septembre 2007, Emil Frey SA Genève et Migrol SA ont déposé une demande de permis de construire afin d'être autorisées à démolir le portique de lavage et construire à cet endroit une station service avec "shop" (soit un bâtiment de 23 m sur 10, sur un niveau, accolé à la façade nord-ouest du garage-atelier n^o ECA 2'652b), ainsi qu'un vaste parking enterré où stocker des voitures neuves.

Le 2 octobre 2007, le service de l'urbanisme les a informées que conformément à ce qu'il leur avait déjà indiqué le 10 avril 2007, il n'entrerait pas en matière sur une surface de vente telle que celle envisagée, car elle n'était pas conforme à l'affectation de la zone.

Le 31 octobre 2007, le service de l'urbanisme leur a également transmis l'extrait du procès-verbal de la séance du 29 octobre 2007 de la commission consultative d'architecture et d'urbanisme (CCU) suivant:

" Selon l'avis de la commission, les accès à la station service par le chemin de Terre Bonne, tels que projetés, ne sont pas compatibles avec le réaménagement prévu dans le cadre du futur plan de quartier Nipy- Terre Bonne, prévoyant de relier le Chemin de Terre Bonne au rond point de la Route de Divonne. Il prévoit que l'accès de la parcelle se fasse uniquement par la Route de Divonne.

En outre, la CCU exprime ses craintes quant à la capacité actuelle des aménagements routiers à supporter la charge de trafic engendrée par l'utilisation de la station service et du shop".

L'enquête publique a été ouverte du 10 octobre au 8 novembre 2007. Elle a suscité une opposition formée le 2 novembre 2007 par le propriétaire de la parcelle n°1090.

C.                               Le 19 mars 2008, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la Municipalité de Nyon les autorisations cantonales délivrées, moyennant le respect de conditions impératives, par les services cantonaux concernés.

Le 14 avril 2008, la municipalité a refusé de délivrer le permis sollicité.

D.                               Le 9 mai 2008, Emil Frey SA Genève (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Dans sa réponse du 14 août 2008, la municipalité a conclu au rejet du recours.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 24 septembre 2008. La municipalité a quant à elle transmis ses observations le 9 décembre 2008.

Le tribunal a procédé en présence des parties à une visite des lieux le 20 octobre 2009 et leur a imparti un délai au 2 novembre 2009 pour produire des explications et des pièces complémentaires en relation avec une liste d'entreprises produite par la recourante.

Par lettre du 2 novembre 2009, la recourante a produit, avec une réduction du plan général d'affectation et une autre du plan cadastral de la zone industrielle A, une liste des entreprises dont l'activité ne comporte ni fabrication ni transformation ni réparation mais relève soit de la prestation de services, soit de la vente.

Dans le délai prolongé au 6 novembre 2009, l'autorité intimée a mentionné le type d'activité et l'année d'autorisation des entreprises figurant sur la liste produite lors de la visite des lieux. Elle a également produit différentes lettres, dont un refus d'autorisation adressé à une société désirant ouvrir un café-restaurant dans la zone industrielle A.

Le 30 novembre 2009, l'autorité intimée a informé le tribunal qu'elle avait vérifié la liste des entreprises produite par la recourante le 2 novembre 2009. Elle précise dans sa lettre que pour les différents cas où l'activité est déployée sans autorisation, elle entreprendra des mesures pour clarifier la situation et prendra, cas échéant, une décision de mise en conformité par rapport à la destination de la zone qu'elle accompagnera d'une dénonciation. Elle a également produit le plan d'agencement de la station Esso et différents permis de construire délivrés à des entreprises situées dans la zone industrielle.

Le 10 décembre 2009, l'autorité intimée a produit une copie des lettres adressées à 17 entreprises afin de leur demander un descriptif des activités déployées.

Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'autorité intimée estime que l'exploitation d'un "shop" ne peut être autorisée dans la zone industrielle A, qui est, selon l'art. 44 du règlement communal du plan d'extension et de la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984 (ci-après: RPE), réservée aux établissements industriels, fabriques, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales. Des habitations de modeste importance peuvent toutefois être autorisées, si elles sont nécessitées par des raisons d'exploitation. Les habitations devront s'intégrer aux bâtiments et installations d'exploitation, de façon à former un ensemble architectural cohérent.

Dans un arrêt 1C_426/2007 du 8 mai 2008, le Tribunal fédéral a jugé arbitraire l'interdiction de construire une station-service avec "shop" et bar, sous prétexte que ces deux dernières activités étaient contraires à la notion de zone industrielle et dans le but de prévenir la mixité de la zone, alors que la commune y avait autorisé des activités qui n'étaient pas typiquement industrielles et qu'elle ne s'était donc jusque là pas montrée rigoureusement attachée à ce principe.

En l'espèce, même si l'autorité intimée prétend avoir la volonté d'appliquer strictement l'art. 44 RPE, on ne peut que constater que sont actuellement exploitées dans la zone industrielle A de nombreuses entreprises qui déploient des activités qui relèvent soit de la prestation de services, telles que ABC Taxi ou Figexa Sàrl, soit de la vente, telles que Getaz Romang SA, Caves Cidis SA ou ECS International Switzerland. Or, il ressort des pièces produites par l'autorité intimée que, sur la quarantaine d'entreprises mentionnées par la recourante, une vingtaine d'entre elles se sont vues accordées une autorisation.  

De plus, un "shop" est actuellement exploité dans la station-service Esso située le long de la route de Divonne à quelques centaines de mètres de la parcelle de la recourante. L'autorité intimée fait certes valoir que c'est le seul "shop" autorisé dans le zone industrielle A et que "ce qui a été accordé à Esso est sans commune mesure avec le shop de Migrol. D'un côté, on a un espace réduit de l'ordre de 30 m² avec une liste limitée de produits et, de l'autre côté, on a un shop de 140 m² avec une gamme complète de produits". Lors de la visite des lieux, le tribunal a cependant constaté que la palette de produits offerts était plus large que celle fixée dans la convention conclue le 3 novembre 1994 entre Esso et la municipalité. Quant à la surface de vente, elle a été estimée par le tribunal à environ 100 m², chiffre que l'autorité intimée a confirmé dans sa lettre du 30 novembre 2009, soit une surface proche de celle du "shop" prévu par la recourante (si l'on ne tient compte que de la partie affectée à la vente, sans le bureau, le local technique et les WC destinés à la clientèle).

On relèvera également que lors de l'inspection locale, le chef du service de l'urbanisme a précisé qu'un projet de station-service, sans "shop", serait accepté, car la vente d'essence est en lien direct avec l'exploitation d'un garage, qui est conforme à l'affectation de la zone. Or, dans l'arrêt 1C_426/2007 déjà cité, le Tribunal fédéral a expressément indiqué qu'il existe une certaine incohérence, sous l'angle du rapport avec la production, à admettre la vente d'essence et non le commerce de denrées alimentaires.

Concernant le chiffre d'affaire que réalisera le "shop", même si on l'estime a 25'000 fr./m², comme le fait la municipalité, il ne sera guère supérieur à celui de la vente d'essence, estimé par l'architecte de la recourante à 2'040'000 francs; mais, surtout, il doit être mis en relation avec le chiffre d'affaire généré par le garage, dont les 75% proviennent de la vente de voitures, ce qui n'est pas non plus une activité propre à la zone industrielle. La municipalité admet qu'il est logique que cette activité s'exerce au même endroit qu'où sont entretenus et réparés les véhicules. Il en va de même de l'exploitation de la station-service et du "shop".

Enfin, on ne voit pas quelles conséquences dommageables pour l'aménagement du territoire de la commune ce projet pourrait avoir. Lors de la visite des lieux, le chef du service de l'urbanisme a certes indiqué qu'une succession de stations-service avec "shop" le long de la route de Divonne, qui devient de plus en plus fréquentée, n'était pas souhaitable d'un point de vue urbanistique, donnant comme exemple à ne pas suivre la route cantonale entre Préverenges et Morges. Cet argument apparaît peu convaincant dans la mesure où l'autorité intimée a reconnu qu'elle autoriserait la station-service, comme accessoire lié au garage, mais sans le "shop". Or, d'un point de vue urbanistique, une station-service marque surtout sa présence par son aspect caractéristique, souligné par les couleurs vives propre à chaque marque de distributeur. Que la station service proprement dite soit ou non accompagnée d'un "shop"  n'y change pas grand-chose. On ne saurait non plus assimiler ces surfaces de vente, de dimensions réduites et à l'assortiment limité, à des supermarchés ou même à des épiceries de quartier susceptibles d'induire dans la zone industrielle un développement d'activités qui devraient trouver place dans une autre zone.

2.                                L'autorité intimée retient dans sa décision que l'implantation du parking enterré pour le stockage des voitures neuves ne respecte pas la distance minimum de 6 mètres à la limite de la propriété voisine (parcelle nº 1090) fixée par l'art. 46 RPE et que, faute d'accord avec le propriétaire voisin, elle ne saurait être autorisée.

Cette opinion fait à tort abstraction de l'art. 47 RPE, qui prévoit que des constructions basses, non destinées à l'habitation ou au travail permanent, peuvent être construites en limite de propriété. Elles doivent s'inscrire dans un gabarit de 30% avec l'horizontale, attaché à 3 mètres de hauteur sur la limite de propriété. Leur façade sur la limite doit être aveugle.

A l'endroit où il est prévu d'implanter la station service et le parking souterrain, le niveau actuel du sol est d'environ 1 m 50 à 2 m. inférieur à celui de la parcelle nº 1090, dont le terrain est retenu, en limite de propriété, par un mur de soutènement en béton. La construction du garage souterrain conduira à surélever le terrain aménagé autour de la station service à un niveau légèrement inférieur à celui du chemin de Terre Bonne et de la parcelle nº 1'090. Par rapport à cette dernière, le garage souterrain sera donc complètement enterré. Dès lors, si les constructions basses décrites à l'art. 47 RPE peuvent être édifiées en limite de propriété, a fortiori doit-il en aller de même pour ce parking souterrain.

3.                                L'autorité intimée fait valoir que la station-service projetée n'est pas conforme aux art. 10 et 11 du règlement de la Commune de Nyon sur la construction et l'utilisation des postes de distribution de carburants et de lubrifiants pour véhicules à moteur (ci-après: le règlement sur la construction des postes de distribution de carburants).

Selon l'art. 10 de ce règlement, dans chaque direction de marche, dès le poste de distribution de carburants, la visibilité doit s'étendre sur cinquante mètres au moins. L'art. 11 dispose quant à lui que les voies d'accès aux postes de distribution de carburants auront, par rapport à la chaussée, un axe de dérivation de 45° au maximum pour l'entrée et de 45° au minimum pour la sortie.

Ce règlement, adopté par la Municipalité de Nyon le 5 décembre 1966, a été approuvé par le conseil communal le 31 janvier 1967 et par le Conseil d'Etat le 18 juillet 1969. Il date donc d'une quarantaine d'années. A l'époque était en vigueur l'art. 62 de la loi sur les routes du 25 mai 1964 qui disposait:

"Le Département des travaux publics détermine les zones dans lesquelles les stations-service peuvent être édifiées; il fixe les conditions d'implantation et de construction.

Pour l'intérieur des localités, il peut déléguer cette compétence aux communes".

Cet article, tout comme l'ensemble de la loi sur les routes du 25 mai 1964, a été abrogé par l'art. 64 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01). En tant qu'il fixe les conditions d'implantation de construction des stations-service, le règlement du 18 juillet 1969 a ainsi perdu sa base légale et, bien qu'il n'ait pas été formellement abrogé, il n'est plus applicable en l'espèce. On admet en effet que lorsque la base légale d'une ordonnance d'exécution ou de substitution vient à disparaître, les dispositions correspondantes de l'ordonnance cessent également d'être en vigueur. Font exception les ordonnances qui n'ont pas été expressément abrogées et retrouvent une base légale avec le nouveau droit. (cf. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, vol. I, Nr. 14 B IVe; Grisel, Traité de droit administratif, p. 156; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2^ème éd., ch. 2.5.2.2, p. 170).

En d'autres termes, pour qu'une ordonnance reste valable, il faut que sa base légale abrogée soit remplacée (cf. André Grisel, L'application du droit public dans le temps, ZBl 1974, p. 233, spéc. 257). Tel n'est pas le cas en l'espèce, la LRou actuellement en vigueur ne contenant plus de disposition analogue à l'ancien art. 64 concernant les stations-service. Les articles 10 et 11 du règlement sur la construction des postes de distribution de carburants doivent en conséquence être tenus pour implicitement abrogés.

A cela s'ajoute que ces dispositions n'avaient de sens que pour les stations-service placées en bordure de la voie publique. Elles  assuraient ainsi une bonne visibilité et garantissaient la sécurité des usagers de la route. En ce qui concerne les stations-service placées hors de la voie publique, comme c'est généralement le cas pour les nouvelles stations-service et notamment pour la station-service projetée, la sécurité de l'accès peut être assurée, comme pour n'importe quel autre bâtiment ou installation, par le respect des normes professionnelles en vigueur. Lors de l'inspection locale, le tribunal a d'ailleurs constaté que les accès à l'actuel poste de distribution d'essence du garage, tout comme ceux à la station-service Esso, sont semblables à ceux qui sont prévus pour la station-service projetée et ne respectent pas un axe de dérivation de 45° au maximum par rapport à la chaussée.

4.                                La municipalité a également retenu dans sa décision que le projet ne respectait pas la "convention tripartite" passée le 31 mars 2003 entre les communes de Nyon, d'Eysins et la recourante. Cette convention est destinée à régler les modalités d'un déplacement du chemin de Terre Bonne vers le nord-ouest, afin de le raccorder directement au giratoire route de Crassier, route de Divonne et route de la Gravette, tel que le prévoit le futur plan partiel d'affectation "Terre-Bonne-Le Nippy" mis à l'enquête par la Municipalité d'Eysins du 15 mai au 18 juin 2007.

En contrepartie de sa renonciation à l'usage de l'accès par l'actuel chemin de Terre Bonne, la recourante se verra attribuer deux servitudes de passage à pied et pour tout véhicule, l'une permettant l'accès à la parcelle n°1638 depuis la route de Divonne et l'autre la sortie sur le futur tracé du chemin de Terre Bonne. 

Tant est aussi longtemps que l'assiette du chemin de Terre Bonne n'aura pas été déplacée, les accès prévus à la station-service ne posent aucun problème de circulation ou de sécurité Lorsque ce chemin aura été déplacé, il restera parfaitement possible de modifier les accès à la station service en utilisant les servitudes de passage prévues par la convention. Il n'y a aucune raison de ne pas croire la recourante lorsqu'elle affirme qu'elle respectera le moment venu son engagement de réaménager les accès existants, à ses frais et conformément à la convention. Celle-ci ne fait ainsi pas obstacle à la délivrance du permis de construire.

Enfin, la municipalité ne serait se prévaloir de l'art. 77 LATC (effet anticipé négatif d'un plan ou d'un règlement d'affectation envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique), faute d'expliquer quel "projet urbanistique" serait en l'occurrence contrarié par le projet litigieux. On rappelle que, pour justifier l'application de l'art. 77 LATC, l'intention de réviser la réglementation en vigueur doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs; il faut que l'autorité compétente ait procédé au moins à quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d'affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (AC.2005.0066 du 26 juin 2006 consid. 4; AC.2003.0256 du 7 septembre 2004 consid. 9a; AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2b).

5.                                Conformément aux art. 45, 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La Commune de Nyon est invitée à délivrer le permis de construire.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.

IV.                              La Commune de Nyon versera à Emil Frey SA Genève une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 janvier 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.