TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 mars 2010

Composition

M. Pierre Journot, président; MM Jean Nicole et Raymond Durussel, assesseurs. Mme Estelle Sonnay, greffière

Recourants

Jean-Pierre et Andrée MERMOD, à Vers-l'Eglise, représenté par l'avocat Pierre-Alexandre Schlaeppi, à Lausanne,

Autorité intimée

Service du développement territorial (SDT), représenté par l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité d'Ormont-Dessus,

Objet	Remise en état
	Décision du Service du développement territorial du 22 mai 2008 (création d'un silo à bois enterré sur la parcelle n° 226 d'Ormont-Dessus - ordre de mise en conformité)

Vu les faits suivants

A. Jean-Pierre Mermod est propriétaire de la parcelle no 226 du cadastre de la Commune d'Ormont-Dessus. Sur cette parcelle de 4'790 m² est construit un chalet servant d'habitation à Jean-Pierre et Andrée Mermod. Le registre foncier indique une surface de 183 m² pour le chalet mais cette surface englobe le chalet (environ 10 x 13m) et le garage (9 x 7 m) qui est construit devant. Cette parcelle est colloquée en zone agricole et alpestre du plan général d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982. Elle est située au sud-est du hameau du Rosex, qui est colloqué en zone intermédiaire. De l'autre côté du chemin, à environ 60 m au sud-ouest du chalet de la parcelle 226, se trouve un autre chalet d'environ 220 m². Au nord-ouest, on trouve encore un garage de 90 m² à environ 50 m puis, à environ 95 m, dans la zone intermédiaire, une habitation avec affectation mixte de 623 m² sur la parcelle 230 qui est d'ailleurs également propriété de Jean-Pierre Mermod.

Jean-Pierre Mermod est en effet également propriétaire de diverses autres parcelles aux alentours. Le plan de situation figurant au dossier indique le contour de la future parcelle 6325 du nouvel état du syndicat d'améliorations foncières de Chersaulaz. Cette parcelle engloberait la parcelle 626, agrandie, et jouxterait la zone intermédiaire du hameau du Rosex.

B. Au printemps 2006, la chaudière à bois et à mazout située dans le chalet est tombée en panne. Elle a dû être remplacée car elle était hors d'usage. Jean-Pierre et Andrée Mermod ont opté pour une chaudière à bois impliquant la création d'un silo à plaquettes, situé dans un local enterré au pied du chalet. Ils allèguent qu'ils ont eu l'autorisation de réaliser immédiatement les travaux en raison de l'hiver et qu'ils ont construit, pour remplacer la chaudière qui était située dans le chalet dans un local difficile d'accès, un couloir d'accès pour évacuer l'ancienne chaudière et réinstaller la nouvelle.

Jean-Pierre et Andrée Mermod font valoir que l'autorisation de faire les travaux leur a été donnée oralement par la commune et le Service du développement territorial (SDT) avant que les travaux ne soient entrepris. La municipalité a, dans ses déterminations du 22 août 2008, précisé qu'elle avait toujours rendu attentif le constructeur au fait que toute construction hors zone à bâtir comme en l'espèce devait préalablement obtenir l'aval du canton et que celui-ci prenait le risque de devoir revenir à l'état antérieur s'il passait outre.

Les travaux ont été mis à l'enquête du 18 août au 7 septembre 2006.

C. Par lettre recommandée du 8 juillet 2008, la municipalité a adressé à Jean-Pierre Mermod la synthèse CAMAC du 22 mai 2008. Le SDT y expose que jusqu'à la réalisation du plan partiel d'affectation dont doit faire l'objet ce secteur, les transformations du bâtiment existant sont soumises au régime hors zone à bâtir du droit fédéral.

Le SDT a délivré l'autorisation requise en application de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) pour le silo à bois sous condition que celui-ci ne soit pas visible de l'extérieur. En revanche, il a refusé de régulariser le local d'accès et les enrochements réalisés, ordonnant la démolition du local d'accès avec son toit et avant-toit, ainsi que la porte donnant au local de chaufferie dans un délai au 30 août 2008. Au cas où le local de chauffage ne possèderait pas de liaison interne avec le chalet, le SDT ne serait pas opposé à la création d'une nouvelle porte vers le local de carnotzet. Dans le même délai, les enrochements devront être évacués et le silo à bois enfoui sous un talus en terre à ensemencer. Le SDT a refusé de régulariser a posteriori une lucarne réalisée en 1978, car, d'une part, cet élément porte atteinte à l'identité du bâtiment et, d'autre part, il créerait des surfaces habitables supplémentaires qui auraient pour effet que le potentiel d'agrandissement en application de l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) serait dépassé. Par souci de proportionnalité et considérant l'ancienneté de l'ouvrage, le SDT le tolère à titre précaire et ordonne l'inscription au registre foncier d'une mention indiquant le statut illicite mais toléré de la lucarne et indiquant qu'elle ne pourra plus être transformée ni reconstruite en cas de destruction volontaire ou accidentelle.

D. Par acte de leur avocat du 24 juillet 2008, les époux Mermod ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'admission du recours, à l'annulation de la décision du SDT, respectivement sa réforme en ce sens que les ouvrages réalisés sont autorisés et que la lucarne réalisée en 1978 est considérée comme licite, aucune mention n'étant exigée au registre foncier.

E. Dans sa réponse du 22 août 2008, la municipalité a rappelé qu'elle avait rendu un préavis favorable au projet des époux Mermod, car celui-ci répondait à un souci de développement durable et limitait les distances de transport de combustible, le bois nécessaire à la chaufferie se trouvant en quantité sur la commune. La municipalité indiquait par ailleurs que le plan directeur communal, en cours d'étude, proposait de rendre constructible la zone englobant la parcelle litigieuse.

F. Dans ses déterminations du 10 octobre 2008, le SDT, par son conseil, a confirmé la décision attaquée et persisté dans les motifs invoqués à son appui, tout en précisant néanmoins qu'au cas où l'affectation de la parcelle du recourant serait colloquée en zone à bâtir dans le cadre d'un projet d'affectation du sol formellement décidé par la commune, il serait envisageable de suspendre la décision de régularisation de l'ouvrage existant attaquée jusqu'à droit connu sur cette planification à l'étude. En bref, si la parcelle du recourant devait être rendue constructible, il serait disproportionné de requérir l'exécution de la mesure ordonnée. Le juge instructeur a alors interpellé la commune au sujet de l'état d'avancement des projets de travaux de planification.

Le 28 octobre 2008, la municipalité a certifié avoir engagé les études tendant à revoir le statut juridique actuel de la zone intermédiaire du Rosex, dans la perspective de sa collocation ultérieure en zone à bâtir, sous réserve de l'aval des instances concernées, un bureau d'architectes et d'urbanistes ayant été mandaté à cet effet.

Le 17 novembre 2008, l'avocat des recourants a suggéré de suspendre la procédure de recours à tout le moins jusqu'à la légalisation du secteur.

Le 15 décembre 2008, le SDT, par son conseil, a informé la cour que la cause pouvait effectivement être suspendue d'accord entre parties jusqu'à légalisation complète de la nouvelle planification projetée dans le secteur concerné, étant bien entendu que "la reprise de la procédure pourra être requise en tout temps par toutes les parties et en ce qui concerne le SDT notamment si les travaux d'aménagement projetés ne devaient pas progresser dans le sens indiqué et souhaité par la municipalité".

G. Les parties ont été interpellées à nouveau. La municipalité a indiqué le 22 janvier 2010 que le plan directeur communal était à l'étude devant la commission du conseil communal et que le développement futur du Rosex, y compris la parcelle 226 de Jean-Pierre Mermod, a été régulièrement confirmé. Le plan directeur communal sera à nouveau présenté pour consultation complémentaire au service de l'Etat dans le premier semestre de cette année et le statut juridique de la zone sera revu dès que le plan directeur communal sera finalisé. Le conseil du recourant a suggéré le 28 janvier 2010 que la procédure soit suspendue. Le conseil de l'autorité intimée a expliqué le 1^er février 2010 que celle-ci pourrait consentir à surseoir partiellement aux travaux de remise en état des ouvrages non régularisés jusqu'à droit connu sur la planification. Il ajoute qu'en attendant, le local d'accès réalisé sans droit devrait être condamné ainsi que la porte donnant accès au local de chaufferie. Il demande à pouvoir procéder encore quand la commune aura fourni des informations sur la procédure de mise en zone à bâtir. Le 3 février 2010, le conseil du recourant a exposé notamment qu'on ne saurait interdire l'accès à la chaufferie et au silo sauf à priver le chalet de chauffage.

H. Les parties ont été informées que le dossier serait soumis à une section qui déciderait soit de compléter l'instruction, soit de passer au jugement.

Le tribunal a décidé par voie de circulation de rendre le présent arrêt.

Considérant en droit

1. Il n'est pas contesté qu'en l'état actuel de son statut juridique, l'installation litigieuse se trouve en dehors de la zone à bâtir et qu'elle requiert en conséquence l'octroi de l'autorisation cantonale prévue par l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT, RS 700). En cas de refus de l'autorisation cantonale, la démolition peut être ordonnée sur la base de l'art. 105 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) par l'autorité cantonale, à savoir le Service du développement territorial, seul compétent, à l'exclusion de la municipalité, pour statuer sur un ordre de démolition hors de la zone à bâtir (AC.2008.0262 du 24 novembre 2009; AC.2009.0089 du 6 novembre 2009; AC.2008.0293 du 8 juin 2009; AC.2001.0010 du 8 mai 2001; AC.2009.0045 du 29 janvier 2010).

2. Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4).

En l'espèce, l'installation mise à l'enquête publique est constituée d'un silo à bois occupant une surface circulaire de 5 m de diamètre, circonscrite à l'intérieur d'une construction de forme carrée enterrée sur trois faces et accolée au chalet existant, où se trouve la chaufferie qu'alimente le silo. Cette partie-là de l'installation n'est pas contestée. La décision attaquée exige en revanche la démolition du couloir d'accès qui longe le silo sur sa seule face visible et qui, sur une largueur de 1,30 m, s'étend entre l'enrochement (à supprimer également) adossé au silo et, 5 m plus loin, la chaufferie existante située sous le chalet.

Le recourant invoque principalement le projet de nouvelle planification communale qui ferait passer la parcelle, avec le hameau du Rosex attenant, en zone constructible.

A cet égard, le tribunal rappelle qu'un plan d'affectation en cours d'élaboration ne produit pas d'effet positif. Un effet négatif peut s'y attacher en vertu des art. 77 et 79 LATC. Toutefois, il n'est pas possible de faire abstraction de la planification en cours d'élaboration dans le cadre de l'examen du principe de la proportionnalité que doit respecter un ordre de démolition ou de remise en état (v. p. ex AC.2008.0201 du 10 février 2010 s'agissant du cas où, une dérogation état refusée, l'autorité doit néanmoins examiner la proportionnalité d'un ordre de démolition). Il faut à cet égard tenir compte de l'ensemble des circonstances, en particulier de l'état d'avancement de la procédure de planification, mais aussi de l'importance de l'atteinte que l'installation litigieuse porte à la réglementation sur place. On constate à cet égard qu'en l'espèce, la décision attaquée tend à faire supprimer la face visible du silo à bois qui est constituée par la façade du couloir litigieux, qui vient s'accoler à la base du chalet et à laquelle s'adosse l'enrochement litigieux. Même si par ailleurs, la procédure de planification communale n'en est qu'au stade du plan directeur, ce qui ne laisse pas augurer d'une modification très rapide de la situation, il faut bien admettre que l'atteinte causée par la face visible du couloir est singulièrement limitée et qu'on ne se trouve pas en pleine nature, mais sur une parcelle entourée de constructions en bordure d'un hameau. D'après les photos figurant au dossier, cette face s'inscrit dans la continuation des soubassements du chalet et, suivant le point de vue, elle est dissimulée par les arbustes plantés devant le chalet ou par le garage existant. Le caractère excessif de l'ordre de démolition, en regard du fait que l'installation pourrait à terme bénéficier finalement d'un simple permis de construire communal, n'a pas totalement échappé à l'autorité intimée dont le conseil concède de surseoir aux travaux de remise en état, jusqu'à droit connu sur la planification en cours d'élaboration. C'est dire que l'autorité intimée elle-même n'entend pas, en l'état, faire exécuter sa décision. Dans ses conditions, il n'y a pas lieu que le tribunal statue sur son bien-fondé ni qu'il suspende plus longtemps la procédure dans l'attente d'une modification de la situation juridique. En effet, si l'autorité intimée admet de surseoir à la remise en état exigée dans sa décision ou que l'avancement d'une procédure de planification en cours paraît devoir conduire à un changement significatif de la situation juridique du bien-fonds en cause, on se trouve en présence d'un élément qui pèse d'un poids important dans l'examen de la proportionnalité de la mesure. Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée, mais sans exclure que l'autorité intimée puisse en rendre une nouvelle pour le cas où la procédure de planification communale en cours devrait échouer définitivement. Le dossier sera donc renvoyé à l'autorité intimée pour une éventuelle nouvelle décision.

On observe au passage que selon la dernière prise de position de l'autorité intimée, du 1^er février 2010, il conviendrait que l'accès réalisé sans droit soit condamné, de même que la porte donnant accès au local de chaufferie. L'autorité intimée oublie cependant que d'après sa propre décision, elle ignore si la chaufferie possède une liaison interne avec le chalet puisqu'elle y déclarait qu'elle ne s'opposerait pas à la création d'une nouvelle porte vers le local de carnotzet. A lire les déterminations du recourant du 3 février 2010, il n'y en aurait aucune. Sur ce point, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2006.0306 du 19 novembre 2009, et les nombreuses références citées) et il appartiendra à l'autorité intimée, si elle doit rendre une nouvelle décision, de se rendre sur place pour statuer en connaissance de cause.

3. Le recourant argue de sa bonne foi en alléguant qu'il avait reçu une autorisation orale. Toutefois, l'autorité communale indique au contraire qu'elle l'avait rendu attentif à la nécessité d'une autorisation cantonale. Il est bien plus vraisemblable que le recourant, pressé par la nécessité de pouvoir chauffer durant l'hiver suivant, a entrepris les travaux sans attendre. Pour ce motif, il n'a pas droit à des dépens, mais l'arrêt peut être rendu sans frais compte tenu du sort du recours.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service du développement territorial du 22 mai 2008 est annulé et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour éventuelle nouvelle décision.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 mars 2010

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.