TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 22 janvier 2010
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière.

 

Recourant

Roland FIVAZ, à Grandvaux,

  

Autorité intimée

Service de l'environnement et de l'énergie,

  

Autorité concernée

Municipalité de Grandvaux,

  

 

Objet	autorisation cantonale spéciale
	Recours Roland FIVAZ c/ décision du Service de l'environnement et de l'énergie du 9 février 2009 (refusant d'accorder une subvention cantonale pour l'installation de capteurs solaires thermiques)

 

Vu les faits suivants

A.                                Roland Fivaz est propriétaire de la parcelle n° 1176 de la Commune de Grandvaux, sise au chemin du Bois-Gentil 15. Cette parcelle, construite d'une habitation et d'un garage, est située en zone agricole.

B.                               Le 21 juillet 2008, Roland Fivaz a adressé à l'administration de sa commune un fax relatif à une demande d'autorisation de pose de capteurs solaires, libellée en ces termes :

"Afin de soumettre une demande au Service de l'environnement et de l'énergie, je sollicite une autorisation communale de pose de capteurs. Cette demande est annexée avec tous les détails techniques.

Avec mes remerciements et mes meilleures salutations."

Le fax comprend la première page du formulaire préimprimé d'aide financière (valable dès le 1^er mars 2008) du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) en matière de promotion des capteurs solaires thermiques, dûment rempli. Le fax ne comporte pas la deuxième page du formulaire, de sorte qu'il n'est pas possible de voir à quelle date Roland Fivaz l'a signé. Cependant, d'après le timbre humide apposé par l'autorité communale sur le fax, la demande a été reçue le 23 juillet 2008 et traitée en séance de municipalité du 28 juillet 2008. Les autorités communales n'ont pas transmis le formulaire au SEVEN. Le formulaire comporte en gras la mention : "Formulaire de demande d'aide financière à retourner impérativement avant le début des travaux; la date de réception de la demande, datée et signée, munie de tous les documents exigés fait foi".

C.                               Le 5 août 2008, la municipalité a écrit à Roland Fivaz ce qui suit :

"Projet d'installation panneaux solaires

Monsieur,

Lors de sa séance du 28 juillet dernier, la Municipalité a pris connaissance de votre correspondance relative à l'objet cité en titre, et dont le contenu a retenu sa meilleure attention.

Malheureusement, une telle installation, dont la surface dépasse 8 m2, ne peut pas être autorisée par la Municipalité sans avoir, au préalable, été soumise à l'enquête publique. Nous notons, d'autre part, que votre parcelle étant située en zone agricole, les autorisations dans cette zone dépendent du Service du développement territorial, à Lausanne. Vous voudrez donc bien préparer un dossier complet de mise à l'enquête publique de compétence cantonale.

La surface projetée étant inférieure à 20 m2, le calcul thermique ne sera pas nécessaire. Les panneaux solaires seront réalisés dans un matériau non réfléchissant.

Nous vous remercions de prendre note de ce qui précède, et d'ores et déjà de la suite que vous y donnerez, et vous prions de croire, Monsieur, à l'assurance de notre considération distinguée."

D.                               Le 3 septembre 2008, Roland Fivaz a déposé une demande de permis de construire six panneaux solaires sur sa parcelle. Le 9 septembre 2008, il a signé la demande spéciale pour une installation non-conforme à la destination de la zone. L'enquête publique a eu lieu du 26 septembre au 27 octobre 2008.

Par lettre du 17 septembre 2008, le greffe municipal a remis à la Centrale des autorisations (CAMAC) "les documents nécessaires à la mise à l'enquête publique du 26 septembre au 27 octobre 2008 concernant la pose de six panneaux solaires". Les documents en question ne sont pas listés, de sorte qu'il n'est pas possible de savoir exactement ce que la municipalité a fait parvenir à la CAMAC. Cela étant, la CAMAC a indiqué à la commune, le 29 septembre 2008, que le dossier avait été mis en consultation auprès des différents services de l'Etat mais qu'elle lui rappelait que les autorisations spéciales ne pouvaient pas être délivrées sans que ne soit connu le résultat de l'enquête publique. La municipalité était alors priée de bien vouloir informer la CAMAC d'éventuelles oppositions ou observations, ce qu'elle a fait le 28 octobre 2008 en précisant qu'aucune opposition n'avait été formulée.

Selon la synthèse CAMAC n° 92591 du 28 novembre 2008, le Service du développement territorial, section hors zone à bâtir, a délivré l'autorisation spéciale requise. Le 10 décembre 2008, la municipalité a délivré le permis de construire demandé.

E.                               La confirmation de commande du matériel auprès de l'entreprise Windhager Zentralheizung Schweiz AG est datée du 8 août 2008 et porte la mention "date de livr. : sur demande !". Le bulletin de livraison des panneaux solaires est daté du 9 décembre 2008 mais la livraison aurait été faite le lendemain, suivant téléphone passé à l'entreprise par le SEVEN (voir note manuscrite sur le bulletin de livraison). Même si c'est l'adresse de Roland Fivaz qui figure sur le bulletin de livraison, celle-ci s'est effectuée auprès de l'installatrice, l'entreprise Stéphane Rothen Sàrl, à Moudon, laquelle a certifié par courriel du 22 septembre 2009 à Roland Fivaz qu'elle avait livré et installé les panneaux solaires le 2 février 2009 à Grandvaux.

F.                                La demande d'aide financière a été reçue par le SEVEN le 27 janvier 2009. L'exemplaire du formulaire figurant au dossier du SEVEN a été signé le 20 janvier 2009 par Roland Fivaz. Il mentionne comme date du début des travaux août 2008 et comme date de fin septembre 2008. Le formulaire de demande de versement de la subvention indique comme date de livraison des équipements subventionnés le 31 janvier 2009.

G.                               Par décision du 9 février 2009, le SEVEN a refusé la demande de subvention au motif que celle-ci lui est parvenue postérieurement à l'exécution des travaux.

H.                               Le 3 mars 2009, Roland Fivaz a recouru en temps utile contre la décision du SEVEN auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'octroi de la subvention demandée en se prévalant d'avoir tenté en vain d'obtenir la subvention avant le début des travaux.

A sa demande, le recourant a été dispensé du paiement d'une avance de frais.

I.                                   La municipalité s'est déterminée le 18 mars 2009. Elle s'est prévalue du fait qu'elle avait fait le nécessaire dans les délais compte tenu de la date à laquelle la CAMAC a délivré l'autorisation spéciale demandée.

J.                                 Après avoir réexaminé la demande, le SEVEN a répondu, le 26 août 2009, au recours. Il conclut à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée, estimant que la demande qui lui est parvenue le 27 janvier 2009 a été faite tardivement puisqu'elle est postérieure à la livraison du matériel au recourant qui remonte au 10 décembre 2008.

Le 26 septembre 2009, le recourant a encore produit des pièces et précisé que la commande de matériel, du 8 août 2008, avait été suspendue pendant la procédure du permis de construire et réactivée lors de l'octroi de celui-ci. Il s'est prévalu du fait que la municipalité avait dans sa réponse omis de mentionner sa demande initiale d'autorisation datée du 21 juillet 2008, qu'il joignait en copie. Il conclut que c'est à tort que le SEVEN se base sur une date de livraison effectuée en décembre 2008 pour refuser la subvention, celle-ci étant intervenue auprès de son installatrice, qui n'a à son tour livré et installé les panneaux solaires sur la parcelle litigieuse que le 2 février 2009.

K.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                La subvention litigieuse est régie par la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01), par le règlement du 4 octobre 2006 sur le Fonds pour l’énergie (RF-Ene ; RSV 730.01.5) et par la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv ; RSV 610.15).

a) L'art. 37 LVLEne dispose notamment que l’Etat peut accorder des subventions pour des projets énergétiques répondant aux critères de la loi (al. 1) et qu’il crée une fondation dont le but est le financement de tels projets énergétiques (al. 2). L’art. 40 LVLEne prévoit qu'une taxe sur l'électricité est prélevée auprès de tous les consommateurs finaux domiciliés dans le canton. Sur la base de cette disposition a été constitué un Fonds pour l'énergie (ci-après : le fonds ; RF-Ene) avec pour but exclusif la promotion des mesures prévues par la LVLEne. Ce fonds est alimenté par la taxe sur l'électricité prévue par l'article 40 LVLEne, par les contributions globales de la Confédération allouées en vertu de l'article 15 de la loi fédérale sur l'énergie et par toutes autres contributions, notamment fiscales (art. 3 al. 1 RF-Ene). Peuvent solliciter le fonds les communes, les particuliers, les entreprises et autres personnes morales dont l'action entre dans le cadre des buts définis par LVLEne et qui remplissent toutes les conditions requises par celle-ci, ainsi que par le RF-Ene (art. 4 al. 1 RF-Ene), étant précisé qu’il n’y a pas de droit à l’octroi d’une aide en provenance du fonds (art. 4 al. 2).

b) L’octroi des aides doit, à teneur de l’art. 5 RF-Ene, répondre aux conditions cumulatives suivantes : a) le respect de la législation cantonale, notamment de la loi sur les subventions ; b) le respect des priorités définies par le Conseil d’Etat en matière de politique énergétique et notamment mentionnées dans la Conception cantonale de l'énergie (COCEN) ; c) la présentation d’un dossier complet et parfaitement documenté, ainsi que la production de tous les documents techniques et financiers (budgets, comptes, planifications, etc.) demandés par le SEVEN et nécessaires à son évaluation. La présentation des demandes suit la procédure régie par l’art. 6 RF-Ene : chaque demande d'aide est adressée au SEVEN (let. a), lequel statue sur l’acceptation des projets (let. b) ; si le projet est accepté, une convention signée entre les différentes parties concernées fixe les règles du financement sur toute la durée du projet et définit ses objectifs, modalités et échéances de réalisation (let. c). L’art. 13 al. 1 RF-Ene dispose notamment que le SEVEN contrôle que le projet soit réalisé conformément au dossier déposé. Le bénéficiaire doit adresser au SEVEN sa demande de versement, avec les pièces justificatives requises, dès l’achèvement des travaux et en règle générale dans les six mois qui suivent (art. 13. al.2 RF-Ene), les aides octroyées étant versées une fois les vérifications effectuées, dans le respect notamment des dispositions de la loi sur les subventions (art. 14 RF-Ene).

c) Selon l'art. 2 al. 1 RF-Ene, le fonds est soumis à la législation fédérale et cantonale, notamment à la LSubv. Cette loi, applicable à toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat (art. 1 al. 2), dispose qu'il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention (art. 2, repris par l'art. 4 al. 2 RF-Ene déjà cité). Selon l'art. 3 LSubv, les subventions doivent notamment répondre aux principes de légalité, d'opportunité et de subsidiarité. En vertu de l'art. 6 LSubv, le principe de la subsidiarité signifie que d'autres formes d'actions de l'Etat ou de tiers doivent être recherchées préalablement à l'octroi des subventions (let. a); que la tâche en question ne peut être accomplie sans la contribution financière de l'Etat (let. b) et que la tâche ne peut être remplie de manière plus économe et efficace (let. c). L’art. 24 al. 3 LSubv précise, s’agissant des subventions à l’investissement, que les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention.

2.                                En l'espèce, la question litigieuse est celle de savoir si la demande de subventionnement a été formée en temps utile, soit antérieurement aux travaux selon l'art. 24 al. 3 LSubv précité.

Selon la "directive concernant les aides financières octroyées pour la diversification et l'efficacité énergétique" http://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/environnement/energie/fichiers_pdf/Aides_financieres_2008_1_1.pdf) émise par le SEVEN le 19 février 2008 et entrée en vigueur le 1^er mars 2008, "les travaux ne peuvent pas débuter avant réception de l'accusé de réception du dossier complet". La directive précise en outre qu' "il est considéré que les travaux ont débuté lorsque le matériel (capteurs solaires, chaudière, etc.) est livré sur place."

Dans sa réponse, l'autorité intimée retient que le matériel a été livré sur place le 10 décembre 2008, soit avant que ne parvienne à sa connaissance la demande de subvention, le 27 janvier 2009. Elle relève toutefois que certains éléments du dossier peuvent donner à penser que la livraison du matériel sur place au domicile du recourant s'est faite postérieurement à la demande sans que le recourant ne parvienne à le prouver.

On relèvera tout d'abord que la demande de subventionnement reçue le 27 janvier 2009 par l'autorité intimée mentionne comme date de début des travaux le mois d'août 2008. L'autorité intimée s'est d'abord fiée à cette date pour refuser la demande de financement. Or, il n'est désormais plus contesté que les travaux n'ont pas débuté à cette date, le recourant ayant été dans l'intervalle invité à déposer une demande de permis de construire ainsi qu'une demande d'autorisation spéciale pour une installation non-conforme à la destination de la zone et ayant suspendu la commande de matériel dans l'intervalle. La date de début des travaux figurant sur le formulaire a sans doute été simplement recopiée sur le formulaire que le recourant avait adressé par fax à la municipalité le 21 juillet 2008.

Le bulletin de livraison des panneaux solaires est daté du 9 décembre 2008, mais la livraison a été effectuée le lendemain, selon téléphone passé par le SEVEN à l'entreprise et consigné dans une note manuscrite figurant sur le bulletin de livraison. C'est l'adresse du recourant qui figure sur le bulletin de livraison. L'entreprise installatrice a certifié toutefois après coup et à la demande du recourant à qui l'autorité intimée avait demandé des précisions, que le matériel avait été déposé auprès d'elle à Moudon et qu'elle-même n'avait procédé à l'installation proprement dite au domicile du recourant que le 2 février 2009. Cette déclaration, faite au recourant à la demande de l'autorité intimée, est convaincante, même si on peut lire sur le formulaire de demande de versement adressée ultérieurement à l'autorité intimée que les travaux ont eu lieu le 31 janvier 2009. Dans ces circonstances, la demande de subventionnement est parvenue au service compétent avant le début des travaux, ce service ayant à tort considéré le contraire.

Par surabondance, on considérera également que la municipalité était tenue de transmettre au SEVEN la demande de subvention parvenue en ses mains le 23 juillet 2008, cas échéant d'avertir le recourant qu'elle était mal adressée et qu'il lui appartenait de la remettre à la bonne autorité, en application de la règle générale selon laquelle l'autorité incompétente doit transmettre à l'autorité compétente la demande ou le recours d'un administré, règle générale qui vaut également s'agissant d'une communication ou d'un avis de l'intéressé (arrêts du Tribunal administratif du 17 juin 1999 dans la cause PS.1998.0249 et du 25 juin 1997 dans la cause PS.1996.0304). Le devoir de transmission à l'autorité compétente est en effet un principe général du droit qui s'applique à toutes les instances, afin d'éviter que le justiciable ou le recourant qui s'adresse à une fausse autorité subisse un préjudice (arrêt 2C_764/2007 du 31 janvier 2008 consid. 3.3.1 et les réf. citées). Cette obligation figure désormais à l'art. 7 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (RSV 173.36) en vigueur depuis le 1^er janvier 2009 et s'adresse désormais à toutes les causes alors que précédemment, l'obligation de transmettre n'était instituée par le droit de procédure administratif vaudois qu'en matière de recours (cf. art. 6 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008). L'obligation de transmettre résulte toutefois d'une règle générale du droit. En ne transmettant pas la demande de subventionnement, respectivement en n'avertissant pas le recourant qu'il s'était adressé à la mauvaise autorité, la municipalité lui a fait courir le risque que sa demande soit tardive et ne soit pas prise en considération. Elle y était d'autant plus tenue qu'elle invitait le recourant à déposer un permis de construire, respectivement une demande d'autorisation spéciale au canton, de sorte que le recourant pouvait de bonne foi partir du principe que sa demande de subventionnement ne serait traitée qu'une fois ces autorisations délivrées. Dans ces conditions, la demande a été déposée en temps utile.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la demande de subventionnement a été déposée en temps utile. Le dossier est renvoyé à l'autorité cantonale à charge pour elle d'examiner la demande de financement et, cas échéant, procéder au calcul du montant du subventionnement. Les frais du présent arrêt restent à la charge de l'Etat. Le recourant, qui n'est pas assisté par un mandataire rémunéré, n'a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision attaquée est réformée en ce sens que la demande de subventionnement a été formée en temps utile.

III.                                Le dossier est renvoyé au SEVEN pour examiner la demande et, cas échéant, procède au calcul du montant du subventionnement.

IV.                              Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 22 janvier 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.