TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 novembre 2010
Composition	M. Alain Zumsteg, président;  M. Georges Arthur Meylan, assesseur  et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur ; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

Emmanuelle et Salvatore MACALUSO, à Yverdon-les-Bains, représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

Municipalité de Cheseaux-Noréaz, représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

Recours Emmanuelle et Salvatore MACALUSO c/ décision de la Municipalité de Cheseaux-Noréaz du 9 février 2009 concernant la modification de l'implantation et de la surface de capteurs solaires

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 20 mars 2008, Emmanuelle et Salvatore Macaluso se sont vu délivrer le permis de construire une "maison familiale Minergie avec piscine, dépendance, cabane de jardin et couvert à voitures" sur la parcelle n° 647 du cadastre de Cheseaux-Noréaz. Cette parcelle est située dans l'aire d'habitation A du périmètre du plan partiel d'affectation "Coteau des Ifs" (PPA). Le permis de construire précise notamment que la "hauteur à l'acrotère ne dépassera pas l'altitude de 473.00".

La maison des recourants est un bâtiment de style contemporain, d'un étage sur rez-de-chaussée, dont le niveau supérieur, de forme rectangulaire, comporte un toit plat de 18 m sur 7 bordé d'un acrotère de 25 cm de haut. L'entrée de la maison est reliée par une allée recouverte d'une toiture légère à une petite dépendance, également à toit plat, à laquelle est accolé un couvert à voitures. Une autre dépendance à toit plat, associée à une pergola, se trouve dans le jardin, à proximité de la piscine. Sur le toit de la maison ont été installés six capteurs solaires de 2,57 m² chacun, fixés sur des socles en béton triangulaires d'environ 80 cm de haut. Accolés les uns aux autres, ils forment un panneau de 12,46 m sur 1,24 m incliné à 45° par rapport au toit.

B.                               Le 30 septembre 2008, la Municipalité de Cheseaux-Noréaz (ci-après: la municipalité) a informé les époux Macaluso qu'elle avait "constaté la pose de panneaux solaires inexistants sur tous les plans de mise à l'enquête (hors gabarits constructibles)" et qu'elle exigeait une mise à l'enquête pour l'implantation de ces panneaux. Elle a réitéré sa demande par lettre du 14 octobre 2008 et imparti aux intéressés un délai au 31 octobre 2008 pour s'exécuter.

Le 15 octobre 2008, l'architecte des époux Macaluso a indiqué à la municipalité que la demande d'installation des panneaux solaires figurait sur le plan de situation du géomètre et sur l'ensemble des formulaires liés à l'enquête publique. Il a précisé que le type et l'orientation finale dépendaient de la technologie (panneaux à plaques, tubes sous vide, etc.) et des bilans et calculs thermiques qui sont effectués pendant la phase de réalisation du projet et que, de ce fait, il n'avait pas pu les indiquer sur les plans des façades du projet.

En date du 16 octobre 2008, la municipalité a rappelé que les panneaux solaires n'étaient pas dessinés "sur les plans en coupe de l'architecte" et a prié ce dernier de lui remettre dans les plus brefs délais un dossier pour une enquête publique complémentaire. Par courriel du 4 novembre 2008, elle lui a imparti un dernier délai au 14 novembre 2008 pour s'exécuter.

C.                               Le 12 novembre 2008, l'architecte des époux Macaluso a transmis à la municipalité le dossier pour la mise à l'enquête complémentaire "concernant la modification de l'implantation et surface de N° 6 capteurs solaires".

Lors de cette enquête complémentaire, ouverte du 10 décembre 2008 au 8 janvier 2009, les propriétaires de la maison n° ECA 294 (parcelle n° 398), située à une centaine de mètres au sud-est de celle des recourants, ont formé opposition en invoquant l’absence d’intégration des capteurs solaires, ainsi que le dépassement de la hauteur maximale de la construction "tant au niveau des différentes sorties de ventilation que des capteurs solaires".

Par décision du 9 février 2009, la municipalité a rappelé à Emmanuelle et Salvatore Macaluso que le choix donné par le règlement du PPA "Coteau des Ifs" (RPPA) était soit une toiture à pans avec une hauteur au faîte de 7 m, ce qui impliquait une hauteur à la corniche bien moindre, soit, comme ils l'avaient choisie, la possibilité de construire un toit plat, avec une hauteur de 6 m à l'acrotère. Dans ce cas, la hauteur ne pouvait pas être dépassée et le toit devait être végétalisé. Elle a par conséquent invité les époux Macaluso "à adopter une solution intégrée en toiture (capteurs solaires plats si possibilité) voire de déplacer ces panneaux sur le toit inférieur ou à terre".

D.                               Le 6 mars 2009, Emmanuelle et Salvatore Macaluso (ci-après : les recourants) ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Dans sa réponse du 8 mai 2009, la municipalité a conclu au rejet du recours.

Le 27 juillet 2009, les recourants ont notamment précisé que les capteurs solaires devaient être implantés de façon oblique pour une question de rendement et pour éviter que la neige ne s'accumule sur eux.

Le 20 août 2009, la municipalité a transmis au tribunal la copie d'un rapport de géomètre daté du 17 août 2009, qui indique que l'acrotère de la maison des recourants se situe à 473,04 m et que le sommet des panneaux solaires s'élève à 474,01 m.

Le 27 août 2009, la municipalité a notamment fait valoir qu'il était possible d'installer des panneaux solaires à plat et a donné comme exemple une construction voisine de Pro Natura qui comporte des capteurs posés à plat sur la toiture.

Le 12 octobre 2009, les recourants ont précisé que le réglage définitif des panneaux solaires s'était fait le 18 septembre 2009, car il n'était pas possible de faire ce dernier pendant l'été, la température des panneaux solaires pouvant atteindre 150° pendant cette période. Ils ont produit le procès-verbal de réception des capteurs solaires, selon lequel la hauteur des panneaux a été réduite d'environ vingt-cinq centimètres, en modifiant leurs supports, et leur arrête supérieure se trouve désormais à l'altitude de 473,74 m.

Par lettre du 23 novembre 2009, le Service de l'environnement et de l'énergie a indiqué aux recourants qu'au cas où ils devraient modifier l'implantation de leurs panneaux solaires suite à la décision de la municipalité, ils devraient lui présenter des justificatifs supplémentaires prouvant que leur projet respecte toujours les exigences Minergie.

Le 1^er décembre 2009, les recourants ont adressé au tribunal une copie d'un contrôle altimétrique de leur villa établi par un géomètre officiel le 23 novembre 2009. Selon ce dernier, l'acrotère se situe à 473,04 m, les panneaux solaires à 473,76 m et leurs supports en béton à 473,79 m.

E.                               Le 2 décembre 2009, le juge instructeur a procédé à une audition préalable des parties. A cette occasion, la municipalité a demandé aux recourants de poser les panneaux solaires à plat ou très légèrement inclinés sur le toit, ou de les installer sur le sol ou sur les éléments de construction plus bas que le toit, comme les annexes. Les recourants ayant proposé d'établir à l'intention de la municipalité une documentation technique démontrant que ces différentes solutions n'étaient pas envisageables, la procédure a été suspendue jusqu'au 30 avril 2010.

Par lettre du 13 janvier 2010, les recourants ont adressé au tribunal une série de photos de leur maison et de maisons voisines prises lors des chutes de neige précédant Noël 2009.

Le 27 avril 2010, la municipalité a indiqué qu'après avoir examiné les documents remis par l'architecte des recourants, elle estimait qu'il existait des possibilités de modifier l'installation existante. Elle a également relevé que le projet des recourants respectait initialement le concept Minergie sans panneaux solaires posés sous cette forme et avec ces dimensions et qu'elle peinait dès lors à comprendre pourquoi, maintenant, de tels panneaux seraient absolument indispensables.

F.                                Le 15 juin 2010, le tribunal a procédé à une visite des lieux en compagnie des parties. Les recourants ont remis au tribunal une copie du rapport technique de leur architecte. Selon la municipalité, ce rapport montre que des solutions alternatives seraient possibles, notamment diminuer l'inclinaison des panneaux solaires et en ajouter un pour compenser la perte de rendement ou alors les placer sur la toiture au-dessus de l'entrée de la maison ou sur le couvert à voitures.

Par lettre du 6 juillet 2010, la municipalité a rappelé que, selon elle, il existait des solutions permettant de diminuer l'impact des panneaux solaires. Elle a ajouté que le dépassement était plus important que prévu puisque l'altitude maximale à l'acrotère, fixée à 473 m par le permis de construire était déjà légèrement plus généreuse que ce que ne permettrait la stricte application de l'art. 8 al. 4 RPPA.

Le tribunal a statué à huis clos.

 

Considérant en droit

1.                                a) Le RPPA autorise dans l'aire A les toits à pans, avec une hauteur maximum au faîte de 7 m, et les toits plats. Pour les seconds, le règlement impose deux conditions, à savoir qu'ils soient végétalisés et que la hauteur maximale à l'acrotère ne dépasse pas 6 m.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a fait valoir que l'objectif de ces deux conditions était "évidemment d'éviter les superstructures donnant plus de volume encore à des villas à toit plat qui ont déjà un volume supérieur à celles à toit à pans […]". Il serait dès lors "exclu de donner une dérogation pour la hauteur à défaut de quoi la réglementation spéciale pour cette zone là n'aurait aucun sens". Dans sa lettre du 6 juillet 2010, la municipalité a nuancé son propos en précisant que "si on peut admettre certaines superstructures ponctuelles (évacuation d'air notamment), une telle masse en long avec une telle hauteur excède ce qu'on pourrait admettre comme superstructure, d'une part, et dépasse de façon trop importante la hauteur maximale limitée à 7 m [recte: 6], d'autre part".

b) Le RPPA ne fait aucune mention des panneaux solaires ni, de façon plus générale, des superstructures. Le règlement sur le plan général d'affectation (RPGA), auquel le RPPA renvoie à titre supplétif (art. 3 RPPA), interdit quant à lui expressément les capteurs solaires sur la toiture ou en façade des bâtiments à maintenir en zone des hameaux (art. 7bis.2 let. i et 7bis.3 al. 2 RPGA). On peut en déduire a contrario que les capteurs solaires ne sont pas exclus dans les autres zones. Reste à examiner s'ils doivent respecter la hauteur maximale de 6 m à l'acrotère fixée par le RPPA ou s'ils ne sont pas soumis à cette disposition:

c) Lorsque la réglementation communale n'en dispose pas autrement, il est généralement admis que les superstructures techniques telles que cheminées ou ventilation, peuvent dépasser le point culminant du toit, qu'il s'agisse d'un toit en pente ou d'un toit plat (cf. Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement DTAP, message type relatif à l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions [AIHC], Commentaire des définitions de l'annexe [ch. 5.1]). Cela vaut aussi pour l'installation de capteurs solaires, tout au moins dans les limites de l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui dispose que dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale.

A cela s'ajoute que l’art. 29 de la loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV 730.01) prévoit expressément que les communes encouragent l’utilisation de l’énergie solaire. Elles peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales (al. 1). Or, si des dérogations sont possibles là où les dispositions de police des construction entravent la pose de capteurs solaires, a fortiori convient-il, là où ces dispositions n'y font pas expressément obstacle, de ne pas les interpréter de manière à gêner voire à exclure sans raison majeur ce type d'installation.

2.                                a) Cela dit, l'intérêt public que représente l'utilisation des énergies renouvelables, plus spécifiquement l'énergie solaire, ne justifie pas n'importe quelle installation solaire. Comme l'indique l'art. 18a LAT, celles-ci doivent être "soigneusement intégrées aux toits et aux façades". L'art. 30 du règlement d'application de la LVLEne du 4 octobre 2006 (RLVLEne; RSV 730.01.1) précise que les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Plus généralement, il y a lieu de prendre en compte les règles générales sur l'esthétique et l'intégration des constructions (art. 86 LATC). La cour de céans a ainsi refusé l'installation de capteurs solaires sur le mur de soutènement d'un talus dans le site protégé du Lavaux (AC. 2009.0238 du 31 mai 2010) et sur le toit classé à l'inventaire des monuments historiques d'un bâtiment protégé à plusieurs titres (AC.2008.0215 du 20 mai 2009). Dans ces deux cas, la cour a notamment retenu que les constructeurs n'avaient pas démontré la nécessité d'installer des panneaux solaires aux endroits choisis. Elle a également  confirmé la décision d'une municipalité refusant l'installation de panneaux solaires sur une véranda, dès lors que les panneaux ne suivaient pas la pente du toit de 7°, mais étaient implantés selon un angle de 31° (AC.2008.0162 du 22 janvier 2009). Dans cet arrêt, la cour a notamment tenu compte du fait que l'installation des panneaux solaires était particulièrement inesthétique dès lors qu'elle recouvrait - jusqu'à leur rambarde supérieure - les balconnets en fer forgé et en saillie de l'étage. La surélévation (par une sorte de béquille) des panneaux au dessus du toit de la véranda créait un imposant volume supplémentaire, visible non seulement de face depuis le jardin et la chambre à coucher des voisins immédiats, mais surtout de profil, ce qui était précisément l'angle de vue depuis la route communale. Elle a par contre jugé dans deux affaires qu'une dérogation au règlement communal concernant la modification de l'orientation du faîte du toit, en vue de la pose de panneaux solaires, devait être accordée au vu de l'intérêt public au développement des énergies renouvelables (AC.2008.0267 du 16 juin 2009; AC.2006.0249 du 29 mars 2007).

b) En l'espèce, les six panneaux solaires litigieux, accolés les uns aux autres, forment un plan incliné de 15,42 m de long, installé approximativement au milieu de la toiture, parallèlement à la façade principale, elle-même longue de 18 m (au niveau de l'étage). Presque invisible depuis la rue à proximité de la maison, cette installation, vue du haut du chemin du Coteau des Ifs ou des parcelles situées en amont, reste discrète. Elle s'intègre harmonieusement aux formes rectangulaires du bâtiment. Son emprise sur la toiture demeure relativement modeste et n'empêche pas que la majeure partie de la surface de celle-ci (126 m² au total) soit végétalisée comme l'exige l'art. 8 al. 4 RPPA. Enfin, comme le montre le croquis réalisé par l'architecte des recourants le 3 mars 2009, l'élément saillant que constituent les panneaux solaires ne dépasse pas le gabarit de la toiture à deux pans que les recourants auraient pu réaliser à la place d'un toit plat et, contrairement à ce qu'affirme la municipalité, son impact visuel est sensiblement inférieur à ce qu'aurait pu être celui d'une toiture traditionnelle.

Concernant l'impact de ces panneaux solaires dans le paysage, il faut relever que le quartier où est située la maison des recourants est composé de maisons de dimensions, de formes et de styles très divers. Certaines ont des toits à deux pans et des panneaux solaires fixés sur l'un d'eux. La maison située à l'est de celle des recourants se compose de trois éléments cubiques; des panneaux solaires sont installés sur l'élément central, dont le toit est plus bas que celui des autres modules. Deux autres maisons à toits plats sont également équipées de panneaux solaires. Ces derniers sont installés, pour l'une, sur le toit qui protège l'entrée de la maison, et situé en contrebas de la toiture principale et pour l'autre, sur une partie de la toiture principale plus basse que le reste du toit et un peu en retrait. L'inspection locale a montré que ces panneaux solaires n'étaient ni plus discrets, ni mieux intégrés esthétiquement que ceux des recourants. De plus, lorsqu'on regarde la maison des recourants depuis la route située en contre-haut, on s'aperçoit que la vue sur le lac de Neuchâtel est entravée non par les panneaux solaires, mais par les arbres situés en aval. En fait, l'œil est plus attiré par la maison des recourants qui est d'une certaine taille, que par les panneaux solaires installés sur son toit. De même, l'impact visuel de la toiture à deux pans de la maison voisine des recourants, du côté sud-ouest, est plus important que celui panneaux solaires.

3.                                L'autorité intimée fait certes valoir qu'elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les toits. Il est vrai que dans l'arrêt AC.2009.0296 du 11 juin 2010, le tribunal a rappelé qu'en ce qui concerne en particulier les toitures, "les communes jouissent d’une latitude très importante. Chacune d’entre elles établit des règles en fonction notamment de la typologie des constructions, de la topographie des lieux, [des] bâtiments existants, du type architectural qu'elle veut imposer. La réglementation sur les toitures constitue l'une des composantes les plus importantes du droit de la police des constructions du point de vue de l'esthétique. En effet, le toit est l'élément de construction dont l'impact dans le paysage peut être perçu depuis des endroits forts éloignés; c'est lui qui façonne en grande partie la silhouette d'une localité; il convient dès lors d'y vouer une attention particulière de cas en cas et pour chaque commune (Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 185; cf. aussi arrêt TA AC.2007.0108 du 28 novembre 2006)". Il s'agissait d'un cas où la réglementation de la zone villa exigeait en principe des toits à deux pans au moins, mais permettait à la municipalité d'autoriser "des toits aménagés en terrasse, engazonnés ou non", ce qu'elle n'avait jamais fait ou de manière très limitée. Le tribunal a jugé qu'en l'occurrence la municipalité n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

Le cas d'espèce est cependant différent dans la mesure où la réglementation admet les villas à toit plat et où les constructions dans le quartier du "Coteau des Ifs" sont d'aspect très varié, de sorte qu'il n'y a pas d'unité de construction à préserver.

4.                                L'autorité intimée estime également que d'autres solutions pour l'installation des panneaux solaires existent. Elle se demande d'ailleurs pourquoi lors de la première mise à l'enquête, la surface de 7 m² de panneaux solaires "posés presque à plat" semblait suffisante pour obtenir le label Minergie, alors qu'il faudrait maintenant une surface de 15,4 m² posés à 45°.

a) On observera tout d'abord que si les panneaux solaires figurent sur le plan de situation du géomètre établi en vue de l'enquête publique initiale, les autres plans n'en font aucune mention, ce que l'architecte des recourants a expliqué par le fait que le choix du type et de l'orientation des capteurs solaires n'était pas encore arrêté à ce moment là. On ne peut donc pas déduire des plans initiaux que les capteurs posés à plat et d'une surface deux fois inférieure à celle finalement installée étaient suffisants. Au contraire, l'argumentaire technique remis par les recourants démontre d'une part que la pose à plat des panneaux solaires thermiques actuels n'est techniquement pas possible, d'autre part qu'une pose avec une inclinaison de 10º à 15º exigerait une surface de captage augmentée de 17% (au détriment de la surface végétalisée du toit) pour garantir les mêmes performances. En outre, cette solution permettrait certes d'abaisser l'arête supérieure des panneaux solaires, mais celle-ci dépasserait toujours de 35 cm le niveau de l'acrotère.

b) Parmi les autres solutions envisagées par la municipalité, la pose des panneaux sur la toiture légère qui relie l'entrée au couvert à voitures n'apparaît pas réalisable pour des raisons statiques: cette toiture est une construction en bois posée sur des appuis glissants; elle n'est pas calculée pour recevoir des panneaux solaires.

Le déplacement des panneaux sur la toiture de la partie saillante du rez-de-chaussée, au-dessus de l'entrée, impliquerait de les disposer en deux rangs. L'ombre du premier rang réduisant le rendement des panneaux du deuxième rang, une augmentation de surface d'environ 40% devrait être envisagée, ce qui ne permettrait pas de placer tous les panneaux sur le même toit. Esthétiquement, cette solution serait nettement moins favorable que l'emplacement actuel. Il en irait de même d'un déplacement sur le couvert à voitures, qui impliquerait que les panneaux soient posés en trois rangs, ce qui entraînerait aussi une perte de rendement et l'obligation d'augmenter la surface des capteurs d'environ 40% soit 2 à 3 panneaux supplémentaires qui ne pourraient pas être placés sur le même toit.

Enfin, la pose de panneaux dans le jardin induirait une importante contrainte au niveau des plantations exigées par l'art. 14 RPPA et nécessiterait d'importants travaux (fouilles, conduites isolées et enterrées, travaux de génie civil, terrassements et protection des panneaux solaires) dont le coût est estimé à environ 35 à 40'000 francs.

d) Il s'ensuit que, même si l'on devait considérer que l'art. 8 al. 4 RPPA interdit sur les toits plats la pose de panneaux solaires dont le niveau dépasse la hauteur maximum de 6 m à l'acrotère, le déplacement des panneaux ordonné par la municipalité apparaîtrait en l'occurrence comme une mesure disproportionnée, faute de répondre à un intérêt public suffisant en particulier sous l'angle de l'esthétique et de l'intégration de la construction. L'emplacement choisi pour l'installation des capteurs solaires apparaît en définitive comme le plus adéquat, les autres possibilités présentant l'inconvénient de diminuer la quantité d'énergie produite avec le même équipement sans réduire l'impact sur le paysage.

5.                                Conformément aux art. 49, 55, et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), un émolument de justice sera mis à la charge de la Commune de Cheseaux-Noréaz, de même que les dépens auxquels peuvent prétendre les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Cheseaux-Noréaz du 9 février 2009 est annulée.

III.                                La municipalité est invitée à délivrer le permis de construire complémentaire pour l'installation des panneaux solaires tels que mis à l'enquête du 10 décembre 2008 au 8 janvier 2009, à l'altitude maximum de 473,79 mètres.

IV.                              Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Cheseaux-Noréaz.

V.                                La Commune de Cheseaux-Noréaz versera à Emmanuelle et Salvatore Macaluso, solidairement créanciers, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 23 novembre 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.