TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 septembre 2009
Composition	Mme Danièle Revey, présidente;  M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.

 

Recourant

Joseph WINIGER, à Trey, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains.

  

Autorité intimée

Service du développement territorial (SDT), représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.

  

Autorité concernée

Municipalité de Trey, à Trey.

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours Joseph WINIGER c/ décision du Service du développement territorial du 24 avril 2009 refusant de statuer sur sa demande d'autorisation de transformer un couvert en véranda (jardin d'hiver) et de poser des panneaux solaires (parcelle 75 de la Commune de Trey)

 

Vu les faits suivants

A.                                Joseph Winiger est propriétaire de la parcelle 75 du cadastre de la Commune de Trey, au lieu-dit "Planche à Failly", d'une surface de 9'340 m² (692 m² en forêt et 8'483 m² en pré-champ), sise en zone agricole selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la commune de Trey du 24 janvier 1979, adopté par le Conseil d'Etat dans sa séance du 16 février 1979 (ci-après: le RPE). Elle est construite d'une maison familiale (ECA 76a) et d'une petite dépendance (ECA 76b). Joseph Winiger, qui n'est pas agriculteur, a présenté plusieurs demandes successives, en 1996 et en 2005, portant sur l'aménagement de boxes, respectivement d'une écurie, destinés à l'accueil de chevaux de loisirs. Ces demandes ont été refusées par le Service de l'aménagement du territoire (SAT; dès le 1^er juillet 2007 le Service du développement territorial, SDT). Seule la transformation du bâtiment principal et la création d'un couvert en extension du bâtiment a été admise le 28 juin 1996 par le SAT, qui précisait dans sa décision que les travaux étaient autorisés en application de l'art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11; dans sa version en vigueur jusqu'au 16 août 2002) et que dès lors la totalité des possibilités dérogatoires étaient épuisées.

Le 18 août 2006, Joseph Winiger a déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur la construction d'une écurie, toujours destinée à abriter deux chevaux, mais pour le compte de l' "exploitant" André Winiger, "agriculteur" à Corserey. Le SAT et la Municipalité de Trey l'ont refusée par décisions du 19 décembre 2006, décisions déférées le 31 janvier 2007 par Joseph Winiger, ainsi que son frère André Winiger, auprès du Tribunal administratif (dès le 1^er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP). Dans son arrêt du 22 janvier 2009 (AC.2007.0034), la CDAP a partiellement admis le recours, annulé les décisions précitées et renvoyé le dossier aux autorités intimées pour nouvelles décisions au sens des considérants. Le tribunal a confirmé que l'écurie ne pouvait être régularisée (consid. 4). L'abri à daims fermé pouvait être maintenu, aux conditions fixées par le SDT, à l'exception de la partie arrière, soit un autre abri pour les animaux, considérée comme une nouvelle construction fermée (consid. 5a). La mangeoire/abri à daims de type couvert pouvait être autorisée en application de l'art. 24d al. 1bis de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) (consid. 5b), de même que l'abri à moutons et à ânes (consid. 5c). En revanche, le bûcher/surface de rangement ne pouvait être régularisé (consid. 5d).

Le 23 février 2009, Joseph Winiger et son frère André Winiger ont déposé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, concluant à la réforme de l'arrêt de la CDAP du 22 janvier 2009 (AC.2007.0034) en ce sens que l'autorisation de construire sollicitée par les recourants pour la construction d'une écurie pour deux chevaux sur la parcelle 75 de la Commune de Trey leur soit délivrée.

B.                               Le 3 décembre 2008, le SDT a informé Joseph Winiger avoir eu connaissance que de nouveaux travaux avaient été entrepris sur sa parcelle 75 sans autorisation, consistant notamment en la suppression et reconstruction d'un couvert en façade du bâtiment principal (ECA 76a) et en la fermeture de ce couvert par un vitrage. En outre, à proximité de l'écurie litigieuse, une place à fumier ou fosse à purin avait apparemment été exécutée. Aussi le SDT lui ordonnait-il de cesser immédiatement tous travaux sur sa propriété, conformément aux art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, chargeant la Municipalité de Trey de veiller au respect de sa décision, en application des art. 17 et 103 ss LATC. Il fixait par ailleurs au constructeur un délai pour fournir tous les documents et informations utiles à l'examen des travaux litigieux (couvert, place à fumier ou fosse à purin). Par lettre datée également du 3 décembre 2008, le SDT a dénoncé Joseph Winiger à la Préfecture du district de la Broye-Vully pour avoir procédé à des travaux sans autorisation (agrandissement d'un couvert en véranda, enclos pour chevaux, place à fumier ou fosse), relevant notamment ce qui suit:

"Du point de vue subjectif cette infraction nous paraît particulièrement grave dans la mesure où il s'agit d'une récidive et d'un acte délibéré tendant à mettre les autorités devant le fait accompli. En effet, d'autres travaux illicites ont été effectués précédemment par le dénoncé et font l'objet d'une décision de remise en état actuellement pendante devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à laquelle une copie de la présente est réservée pour information."

Les photos figurant au dossier du SDT révèlent de fait la suppression et reconstruction du couvert en véranda/jardin d'hiver. Elles indiquent également, par rapport aux photos prises par le SDT lors de sa vision locale du 20 novembre 2006 (versées au dossier AC.2007.0034), que la partie arrière de l'écurie a été construite et qu'un nouvel ouvrage a été aménagé sur son flanc Sud, d'une nature indéterminable selon l'angle de la prise de vue, reposant en aval sur un muret et surmonté d'une barrière.

Joseph Winiger a notamment écrit au SDT le 5 décembre 2008 que le couvert avait fait l'objet d'un permis de construire délivré en 1995 et qu'il s'agissait d'une simple rénovation. Quant à la place à fumier, elle avait toujours existé. La fosse à purin mentionnée n'existait pas.

Le 27 janvier 2009, un architecte mandaté par Joseph Winiger a présenté à la Municipalité de Trey un dossier d'autorisation de permis de construire portant sur la transformation du couvert en véranda (réfection et fermeture du couvert, aménagement d'une véranda), ainsi que sur l'installation de panneaux photovoltaïques sur la toiture de l'habitation. Selon les plans présenté du 27 janvier 2009, la véranda/jardin d'hiver avait une profondeur de 2,90 m (au lieu de 3,60 m pour l'ancien couvert) et une largeur de 7,41 m (au lieu de 5,60 m); la surface atteignait ainsi 21,50 m² (au lieu de 20 m²). S'agissant du couvert, l'architecte indiquait ce qui suit:

"La toiture du couvert, autorisé et construit en 1995 (sic) nécessitait réfection.

Le propriétaire en a profité pour fermer le dit couvert par un vitrage, le transformant ainsi en véranda jardin d'hiver, en augmentant sa surface de 1,5 m².

Nous précisons que cette véranda indépendante ne constitue pas une extension de l'habitation et n'est pas chauffée, il s'agit effectivement d'une annexe."

C.                               Le 13 mars 2009, le SDT a écrit à Joseph Winiger que la Centrale des autorisations (CAMAC) lui avait transmis le dossier de la demande de permis de construire du 27 janvier 2009 pour détermination, le projet nécessitant une autorisation spéciale en raison de sa situation à l'intérieur de la zone agricole (art. 25 al. 2 LAT, 120 al. 1 let. a LATC). Il précisait en outre ce qui suit:

"Nous vous informons toutefois, que l'ordre de démolition de votre écurie fait actuellement l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, et nous ne serons en mesure de statuer sur votre dossier uniquement lorsque nous aurons connaissance de la décision du Tribunal fédéral concernant cette affaire.

Dans cette attente, nous vous informons que nous suspendons la procédure d'examen de votre dossier (article 122 LATC).

L'ordre d'arrêt des travaux qui vous a été signifié le 3 décembre 2008 et qui n'a pas fait l'objet d'un recours est exécutoire. Dans l'attente de notre décision, aucun travail ne devra bien entendu être entrepris sur votre propriété."

Le 21 avril 2009, agissant par l'intermédiaire de son conseil, Joseph Winiger a demandé au SDT de reconsidérer la décision rendue le 13 mars 2009, au motif, en substance, que rien ne justifiait d'attendre l'issue de la procédure pendante devant le Tribunal fédéral, puisque l'écurie objet de ce recours était située à plusieurs dizaines de mètres du bâtiment objet de la demande de permis de construire du 27 janvier 2009. Au cas où le SDT maintiendrait son refus de statuer, il demandait que son courrier du 21 avril 2009 soit traité comme un recours pour déni de justice formel et qu'il soit transmis à l'autorité compétente pour en connaître.

Le 24 avril 2009, le SDT a écrit au conseil de Joseph Winiger qu'il n'était pas encore en mesure de se déterminer sur les nouveaux travaux illicites entrepris par ce dernier, relevant notamment ce qui suit:

"En effet et a contrario de ce que vous semblez penser, la procédure de recours auprès du Tribunal fédéral concernant la démolition de l'écurie pour chevaux érigée par M. Winiger peut avoir une incidence sur le projet de véranda actuellement soumis à l'enquête publique par votre client. Dans l'hypothèse où le Tribunal fédéral admettrait votre recours et qu'il considérerait que l'écurie litigieuse pourrait être admise sous l'angle des dispositions du droit dérogatoire (art. 24c LAT et 42 OAT), l'écurie réalisée devrait effectivement être comptabilisée comme nouvelle surface annexe exécutée après le 1^er juillet 1972. De sorte que sa surface devra également être déduite du potentiel de transformation offert par les droits dérogatoires susmentionnés ce qui pourrait avoir des incidences pour le projet de votre mandant.

Au vu de ce qui précède, notre service espère que vous comprendrez que jusqu'à ce que l'arrêt du Tribunal fédéral soit connu, il ne peut pas valablement se déterminer sur le projet cité en titre.

Pour le surplus, notre service relève que la suspension de l'examen du dossier d'enquête publique ne devrait pas être préjudiciable à votre mandant, l'ouvrage "projeté" ayant pour l'essentiel été exécuté par ses soins ceci bien qu'il n'ait pas obtenu les autorisations requises.

Conformément à votre demande, notre service transmet donc votre courrier original du 21 avril 2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour valoir recours contre notre décision de suspendre le traitement du dossier d'enquête publique cité en titre."

Le SDT a transmis le 24 avril 2009 le courrier du conseil de Joseph Winiger du 21 avril 2009 à la CDAP comme objet de sa compétence.

Le SDT s'est déterminé les 11 juin et 13 juillet 2009, concluant implicitement au rejet du recours. Le 6 août 2009, il confirmé que s'il était saisi d'une demande limitée à la question de la pose des panneaux solaires, il serait en mesure de se prononcer favorablement sous réserve d'oppositions et d'avis contraires susceptibles d'être émis par les autorités cantonales et communales concernées.

Le 14 août 2009, le conseil du recourant a de même confirmé que son mandant n'aurait pas d'objections à ce qu'il soit statué de manière distincte sur la pose de panneaux solaires.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                a) Aux termes de l'art. 74 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), en vigueur dès le 1^er janvier 2009, l'absence de décision, au même titre qu'une décision finale, peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Cette disposition s'applique par analogie au recours de droit administratif, conformément à l'art. 99 LPA-VD.

b) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. A l'instar de l'art. 6 par. 1 CEDH - qui n'offre, à cet égard, pas une protection plus étendue -, cette disposition consacre le principe de la célérité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer. Le fait pour l'autorité de différer sa décision, lorsqu'une procédure pendante devant une autre instance devrait permettre de trancher une question décisive en relation avec l'issue du litige, peut être admis. La suspension de la procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu'elle ne doit intervenir qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 Cst. (cf. ATF 130 V 90 consid. 5). Le juge saisi dispose d'une certaine marge d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (ATF 133 II 139 consid. 6.1; 119 II 386 consid. 1b; ATF B.143/2005 du 24 mai 2006 consid. 4.1; PS.2008.0030 du 14 août 2008 consid. 3).

2.                                En l'espèce, la demande du recourant porte d'une part sur la pose de panneaux solaires en toiture, d'autre part sur la transformation d'un couvert existant en véranda/jardin d'hiver.

a) S'agissant de la pose de panneaux solaires, l'autorité intimée a confirmé qu'elle était disposée à se prononcer favorablement sur cet aspect du projet, réservant toutefois d'éventuelles oppositions ou avis contraires. Il convient dès lors d'admettre que l'autorité entend statuer à cet égard, de sorte que le recours pour déni de justice formel est désormais sans objet sur ce point.

b) aa) Pour ce qui est de la transformation du couvert, il est rappelé que l'autorité intimée avait autorisé, le 28 juin 1996, des travaux de transformation sur le bâtiment principal et la création d'un couvert en extension du bâtiment (v. dossier CAMAC n° P 021377 E du 28 juin 1996). Il avait été clairement précisé que: "Le requérant est informé que dite autorisation épuise dès lors la totalité des possibilités dérogatoires offertes par la législation en vigueur et la jurisprudence connue à ce jour." Or, le projet actuel prévoit l'agrandissement du couvert déjà réalisé et sa fermeture par un vitrage. Il n'est toutefois pas exclu qu'il puisse être autorisé au vu des modifications des dispositions topiques de la LAT et de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) intervenues depuis la décision du 28 juin 1996. Sous cet angle, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée de ne pas avoir d'emblée rendu une décision de refus.

bb) Il reste à examiner si l'autorité intimée était en mesure de rendre une décision positive sans attendre l'arrêt à venir du Tribunal fédéral.

A cet égard, on rappelle que le recourant a conclu au terme de son recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à la délivrance de l'autorisation de construire une écurie pour deux chevaux. Il n'est pas exclu que le Tribunal fédéral puisse admettre ce recours en tenant pour réalisées, par exemple, les conditions des art. 24c ou 24d LAT, quand bien même les deux frères intéressés n'ont invoqué que l'application de l'art. 22 LAT.

L'art. 24c LAT prévoit:

Art. 24c  Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone

¹ Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

² L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.

Cette disposition est précisée par l'art. 42 OAT, qui indique:

Art. 42  Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

¹ Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

² Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

³ La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Elle n’est en tout cas plus respectée:

a.   lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone est agrandie de plus de 30 %, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié; ou

b.   lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone à l’intérieur ou à l’extérieur du volume bâti existant est agrandie de plus de 100 m2 au total.

⁴ (...)

Au vu de l'art. 42 al. 3 let. b OAT, la totalité des agrandissements autorisés en application de l'art. 24c LAT ne peut dépasser 100 m². En l'espèce, si le Tribunal fédéral devait autoriser l'écurie litigieuse selon cette disposition, sa surface serait comptée dans ce potentiel maximum d'agrandissement. Selon les plans du 31 juillet 2006 mis à l'enquête publique, dite surface est de 9,65 m sur 9,53 m, à savoir 91,96 m². En d'autres termes, le potentiel d'agrandissement restant n'atteindrait plus que 8,04 m², à supposer encore que ce potentiel n'ait pas été entamé depuis le 1^er juillet 1972.

Or, il ressort des plans de la véranda que sa surface est de 21,50 m², partant qu'elle dépasse largement 8,04 m². De surcroît, elle est issue d'un couvert construit et autorisé après le 1^er juillet 1972.

Autrement dit, si le Tribunal fédéral autorise l'écurie requise en application de l'art. 24c OAT, la régularisation de la véranda ne sera pas sans poser problème.

Il en irait du reste de même si l'écurie devait être admise par le Tribunal fédéral sous l'angle de l'art. 24d al. 1bis LAT, selon lequel des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s'ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses. En effet, selon l'art. 42b OAT, une telle transformation est assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins d'habitation du bâtiment d'habitation situé à proximité et doit être imputée aux possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42 al. 3 OAT (modifications au sens de l'art. 24c LAT) ou de l'art. 42a al. 2 LAT (modifications au sens de l'art. 24d al. 1 LAT).

cc) En tout état de cause, les questions liées aux possibilités d'agrandissement, dans la zone agricole, de bâtiments d'habitation destinés à des non-agriculteurs sont délicates, complexes et non dénuées de liens avec les autres constructions sises sur la même parcelle. L'autorité intimée est ainsi fondée à vouloir disposer du plus grand nombre possible de données avant de statuer, partant à juger préférable d'attendre l'issue du recours pendant devant le Tribunal fédéral. Il en va d'autant plus en l'espèce que le constructeur ne peut guère invoquer un préjudice du fait de la suspension de la demande, puisque la construction en cause a déjà été érigée.

3.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée suspendant sa décision de statuer confirmée. Un émolument de justice est mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

III.                                Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 30 septembre 2009

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.