TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 mars 2010

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente ; M. Georges Arthur Meylan et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Annick Borda, greffière.                                                                                                                              

 

Recourante

 

Lysiane VOEGTLI, à St-Sulpice, représentée par Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,

   

Autorités intimées

1.

Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial,  

 

 

2.

Conseil communal de St-Sulpice, représenté par Patrice Girardet, avocat, à Lausanne,   

  

 

Objet

plan d'affectation

 

Recours Lysiane VOEGTLI c/ décision du Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 adoptant le plan général d'affectation et son règlement et c/ décision du Département de l'économie du 25 mai 2009 approuvant préalablement ledit plan et son règlement

 

Vu les faits suivants

A.                                Lysiane Voegtli est propriétaire de la parcelle nº 219 de la Commune de St-Sulpice (ci-après : la commune).

Ce bien-fonds, d'une surface de 1'495 m², est séparé du chemin de l'Ochettaz situé à l’est par la parcelle contiguë nº 220, propriété des hoirs Sandoz. Au sud, la parcelle n° 219 donne sur la rue du Centre, tel que cela ressort du plan reproduit ci-dessous.


 

B.                               Les parcelles nos 219 et 220 sont actuellement régies par le plan général d'affectation de St-Sulpice et son règlement approuvés le 18 décembre 1992 par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud (ci-après: RPGA) et colloquées en zone résidentielle B. Selon l'art. 28 RPGA, par renvoi de l'art. 33 RPGA, la surface bâtie maximale autorisée dans cette zone est égale à 1:10 de la surface totale de la parcelle.

C.                               Le plan directeur communal de la commune (ci-après: PDCom) a été approuvé le 25 août 1999. Selon sa mesure 101, ce plan préconise la densification des parcelles le long de la rue du Centre.

D.                               Du 13 avril au 14 mai 2007, la commune a déposé à l'enquête publique un projet de révision de son plan général d'affectation et de son règlement (ci-après: le nouveau plan ou le nouveau règlement). Pour l'essentiel, le plan en vigueur était confirmé. Cependant, quelques modifications concernant la délimitation de certaines zones et leur dénomination étaient introduites.

Selon le nouveau plan, le secteur situé à l’est du chemin de l'Ochettaz ne change pas d’affectation et demeure entièrement colloqué en zone village. A l’ouest en revanche, dans l’optique d’unifier les possibilités de bâtir de part et d’autre de ce chemin, la zone village est étendue sur une profondeur correspondant à la largeur des parcelles directement limitrophes du chemin de l’Ochettaz. Les dimensions des immeubles bordant cet axe variant d’un fonds à l’autre, la profondeur de la zone village à l’ouest de ce chemin oscille par conséquent entre environ 29 et 50 mètres. La parcelle nº 220, qui appartient à cette rangée de parcelles, se trouve donc désormais classée en zone village dans son intégralité.

Le nouveau plan prévoit également la collocation en zone village des parcelles situées de part et d’autre de la rue du Centre, au carrefour de cette dernière rue et du chemin de l’Ochettaz. Le long de cet axe, la profondeur de la zone village atteint jusqu'à 46 mètres, voire même jusqu’à 76 mètres un peu plus loin à l’est. Bordant la rue du Centre, la partie sud de la parcelle Voegtli est donc également affectée à la zone village. En revanche, plus éloignée, sa partie nord (correspondant à la zone hachurée du plan reproduit ci-dessus) est classée en zone moyenne densité, au même titre que les parcelles situées à son nord-ouest.

La longueur de la limite nord de la parcelle n° 220 est d'environ 29 mètres et celle de la parcelle Voegtli d’environ 19 mètres; cumulée, la profondeur de ces deux biens-fonds par rapport au chemin de l’Ochettaz atteint donc environ 48 mètres au maximum.

E.                               L'enquête publique a suscité 29 oppositions, dont deux ont été retirées. Lysiane Voegtli a fait opposition au projet en date du 14 mai 2007 en contestant la division de sa parcelle en deux zones distinctes.

F.                                Lysiane Voegtli et les hoirs Sandoz, estimant que la configuration des parcelles nos 219 et 220 avait pour effet de limiter les possibilités de bâtir sur ces biens-fonds, ont souhaité procéder à un remaniement de limites entre leurs deux propriétés afin d'avoir chacun une parcelle de belle proportion. Le 24 octobre 2008, par l'intermédiaire du géomètre Jean-Claude Gasser, ils ont proposé à la Municipalité de St-Sulpice un plan de mutation avec un tableau d'échange mètre pour mètre portant sur 691 m². Cet échange impliquait un dépassement de la surface bâtie autorisée de 3 m² sur la nouvelle parcelle nº 219.

Après avoir entendu les intéressés, la municipalité leur a indiqué le 17 décembre 2008 qu'elle estimait qu'il n'y avait pas matière à dérogation et qu'elle refusait en conséquence la mutation proposée.

G.                               La révision du plan général d'affectation et de son règlement a été adoptée par le Conseil communal de St-Sulpice le 16 avril 2008 avec divers amendements sur la base du préavis municipal du 21 janvier 2008. Selon ce préavis, l’opposition de Lysiane Voegtli devait être levée par souci de cohérence avec l'affectation des terrains situés en aval de la rue du Centre et aux motifs que la capacité constructive attribuée à la parcelle n° 219 était supérieure à celle qui était offerte par la réglementation actuellement en vigueur. Les amendements ont fait l’objet d’une enquête publique complémentaire du 28 octobre au 27 novembre 2008; la révision du plan d’affectation et du règlement a été adoptée dans sa forme définitive par le Conseil communal le 25 février 2009.

Le 25 mai 2009, le chef du Département de l'économie a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan général d’affectation de la commune et son règlement ainsi que les amendements apportés par le Conseil communal. Cette décision a été communiquée par le Service du développement territorial (SDT) à Lysiane Voegtli le 26 mai 2009.

H.                               Lysiane Voegtli a déposé un recours le 25 juin 2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de cette décision et de celle du Conseil communal du 25 février 2009 levant son opposition. Dans son recours, elle conclut à la réforme de ces décisions en ce sens que l'entier de la parcelle nº 219 est classé en zone village, subsidiairement à leur annulation, le dossier étant renvoyé aux l'autorités communale et cantonale pour nouvelle décision.

I.                                   Le SDT s'est déterminé sur le recours le 22 juillet 2009 et a conclu en substance à son rejet. La commune a produit sa réponse le 27 août 2009, dans laquelle elle conclut au rejet du recours.

Par décision du 17 septembre 2009, la juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée par la commune.

La recourante a produit un mémoire complémentaire en date du 7 octobre 2009. Le 16 novembre 2009, la commune a renoncé à dupliquer.

J.                                 Le tribunal a procédé à une inspection locale et entendu les parties le 16 février 2010 en présence de :

-    Lysiane Voegtli, recourante, accompagnée de son époux et de son fils, et assistée de Me Benoît Bovay, avocat;

-    pour la commune, Jean-Charles Cerottini, syndic, Jean Cavalli, municipal des constructions, et Yves Levral, secrétaire municipal, accompagnés de Serge Pittet, urbaniste au bureau Plarel, et assistés de Me Patrice Girardet, avocat;

-    pour le SDT, Pascale Yoakim et Marie-Christine Aubry.

Le compte-rendu de cette vision locale contient notamment le passage suivant:

« Interrogé par le tribunal, M. Pittet indique que, s’il avait connu l’intention des propriétaires lors de la planification, il aurait assurément inclus le solde de la parcelle n° 219 dans la zone village. Quant à lui, le SDT déclare ne pas être opposé à la modification requise par la recourante, qui relève de l’opportunité.

La recourante estime que la forme de la parcelle litigieuse la rend pratiquement inconstructible dans sa partie nord et rappelle la jurisprudence fédérale qui impose de tenir compte des questions foncières dans la planification.

A cet égard, la municipalité précise le contexte de cette jurisprudence et produit le plan de situation du projet écublanais qui y a donné lieu.

La recourante précise encore que les propriétaires de la parcelle adjacente n’acceptent de procéder à un échange que si l’intégralité des surfaces des biens-fonds concernés se trouve dans la même zone.

De la vision locale, il ressort que la partie nord de la parcelle litigieuse est actuellement plantée de quelques arbres fruitiers uniquement. Dans leur moitié nord, la limite des parcelles nos 219 et 220 est le lieu d’un décrochement dans le terrain qui s’accentue progressivement en direction du nord pour atteindre environ 2 m à son point le plus haut. »

K.                               Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                La recourante est propriétaire d’une parcelle directement touchée par la révision du plan général d’affectation. A ce titre, elle est atteinte par la décision attaquée et jouit d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. De plus, elle a pris part à la procédure devant l’autorité précédente en déposant une opposition en temps utile lors de l’enquête publique. Pour toutes ces raisons, la qualité pour recourir doit lui être reconnue (art. 75 al. 1 let. a et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Le recours a par ailleurs été déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).

2.                                a) La procédure d’adoption des plans d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service du dévoloppement territorial (SDT) en vue de son approbation par le Département de l’économie. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

b) Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

3.                                Les restrictions à la propriété que les plans d’affectation ont pour effet d’imposer doivent, pour être conformes à l’art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 129 I 227 consid. 4.1 et les arrêts cités). Ce dernier principe suppose que la mesure d’aménagement litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). Dans un arrêt du 9 janvier 2008 (1C_90/2007, consid. 3.2), le Tribunal fédéral (TF) a jugé qu’en vertu du principe selon lequel les autorités publiques doivent veiller à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT et 75 al. 1 Cst.), il existait un intérêt public important à éviter la perte de surfaces constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à des limites de propriété insolites. Cet intérêt est notamment concrétisé dans l’art. 20 LAT qui prévoit qu’un remembrement peut être ordonné d’office lorsque la réalisation d’un plan d’affectation l’exige.

4.                                En l’occurrence, la recourante conteste la collocation de sa parcelle dans deux zones différentes. Selon elle, l’optimisation des possibilités de bâtir constitue un intérêt public dont la planification doit tenir compte. Les autorités intimées auraient dû respecter les limites topographiques, ce d’autant plus que la profondeur de la zone dans ce cas ne serait pas supérieure à celle existant à hauteur d’autres parcelles situées dans la même zone. Selon la recourante toujours, la planification aurait été différente si le remaniement parcellaire avait déjà eu lieu.

5.                                La commune intimée s’est refusée à colloquer l’entier de la parcelle n° 219 en zone village au motif que seules les portions de sol bordant directement les axes constitués par le chemin de l’Ochettaz et la rue du Centre devaient être classées dans cette zone. Elle estime que le remaniement souhaité s’inscrit dans un intérêt purement privé qui n’entre pas en ligne de compte.

6.                                Comme le soutient l’autorité communale, il existe certes un intérêt public avéré à limiter la zone village aux stricts abords du chemin de l’Ochettaz ou de la rue du Centre puisque l’extension projetée de la zone village à ces endroits ne tend qu’à unifier les possibilités de bâtir de part et d’autre de ces axes. Ce découpage a toutefois pour désavantage de colloquer une seule parcelle, dont les dimensions ne sont au demeurant pas particulièrement importantes (moins de 1'500 m2), dans deux zones distinctes et de ne pas suivre les limites cadastrales des biens-fonds. Le reste de la planification proposée dans ce secteur suit pourtant les limites parcellaires, quitte à conduire à une profondeur de zone variant constamment d’une parcelle à l’autre. En outre, il est patent que tracer des limites de zones en désaccord avec les limites cadastrales est susceptible de créer des conflits lors d’une demande de permis de construire ultérieure. Pour ce motif déjà, la planification projetée est contestable.

En outre, contrairement à ce que soutient la commune, il existe un intérêt public important à éviter la perte de surfaces constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à des limites de propriété insolites. Le remaniement souhaité par la recourante et les hoirs Sandoz ne constitue donc pas un simple intérêt de nature privée, indépendant des questions de planification. La forme allongée des parcelles nos 219 et 220 et la cassure centrale de leur limite commune ont pour conséquence de rendre la réalisation de constructions plus difficile sur ces biens-fonds. L’implantation d’un bâtiment qui épuise les possibilités de construire offerte par le nouveau règlement sur la partie nord de la parcelle litigieuse n’est pas envisageable compte tenu de la distance aux limites de 5 m fixée à l’art. 13.4 du nouveau règlement. En revanche, un tel projet semble être possible sur la partie sud vu la hauteur maximale autorisée des constructions s’élevant à 13 mètres (art. 13.5). Quant à la parcelle n° 220, elle pourrait accueillir sans trop de difficultés un immeuble sur sa partie nord. Même si ces bien-fonds ne sont pas en l’état inconstructibles, force est néanmoins de constater que leur découpage actuel n’est pas idéal et que le remaniement parcellaire proposé, auquel aucune disposition du nouveau règlement ne fait obstacle, permettrait une utilisation nettement plus rationnelle du sol. Il augmenterait sensiblement les surfaces constructibles et permettrait également un positionnement plus adéquat des futurs bâtiments et de leurs dépendances. Dans ce contexte, il existe un intérêt public certain à tenir compte du remaniement parcellaire souhaité et à le favoriser.

Une fois le remembrement effectué, la nouvelle parcelle Sandoz englobera la partie nord de la parcelle Voegtli actuelle. Il ne se justifiera alors plus de prévoir un traitement différencié de ce nouveau bien-fonds du point de vue de l’affectation du sol. Etant donné sa contiguïté avec le chemin de l’Ochettaz, l’intégralité de cette nouvelle parcelle devra être affectée à la zone village. La profondeur de cette zone à cet endroit (48 m au niveau le plus large) restera dans les proportions de ce que le nouveau plan prévoit le long de ce chemin. Ce chiffre sera même inférieur à celui de la parcelle n° 233 située à l’extrémité nord de la zone village, dont la profondeur culmine à 50 mètres. Le SDT a précisé qu’il n’était pas opposé à la modification querellée, qui relevait du pouvoir d’appréciation de la commune. Quant à l’urbaniste mandaté par l’autorité communale pour élaborer la planification litigieuse, il s’est clairement déclaré en faveur de cette solution, qu’il aurait privilégiée s’il avait connu plus tôt la volonté des propriétaires de procéder au remaniement parcellaire proposé. Dans ces circonstances, afin de tenir compte de l’intérêt présenté par le remaniement parcellaire projeté, il se justifie de colloquer l’entier de la parcelle n° 219 en zone village, solution qui paraît plus opportune que la distinction qui prévaut actuellement.

7.                                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et les décisions attaquées réformées en ce sens que la parcelle de la recourante est entièrement colloquée en zone village. La commune, qui succombe, supportera la moitié des frais du recours, aucun frais n’étant mis à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 et 52 LPA-VD). En revanche, les autorités intimées doivent toutes deux des dépens à la recourante, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 et du Département de l’économie du 25 mai 2009 sont réformées en ce sens que la parcelle n° 219 du cadastre de la Commune de St-Sulpice est colloquée en zone village dans son intégralité.

III.                                Un émolument de 1’250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de St-Sulpice.

IV.                              La Commune de St-Sulpice versera à Lysiane Voegtli un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

V.                                L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Département de l’économie, versera à Lysiane Voegtli un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 26 mars 2010

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.