75

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 22 avril 2010

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente;  M. Georges Arthur Meylan  et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Annick Borda, greffière.

 

Recourant

 

Ernest CARREL, à Echandens, représenté par Philippe Reymond, avocat, à Lausanne, 

  

Autorités intimées

1.

Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,  

 

 

2.

Conseil communal de St-Sulpice, représenté par Patrice Girardet, avocat, à Lausanne,   

  

 

Objet

Plan d'affectation           

 

Recours Ernest CARREL c/ décision du Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 adoptant le plan général d'affectation et son règlement et c/décision du Département de l'économie du 25 mai 2009 approuvant préalablement ledit plan et son règlement

 

Vu les faits suivants

A.                                Ernest Carrel est propriétaire de la parcelle nº 414 du cadastre de la Commune de St-Sulpice (ci-après : la commune). Il a acquis ce bien-fonds en vue d’y ériger un immeuble d’habitation dans lequel il entend loger sa famille, soit lui-même, ses enfants et ses petits-enfants.

B.                               D'une surface de 1'700 m², ce bien-fonds borde au sud la route cantonale 1b (ci-après : RC 1b ou route suisse). Actuellement déjà construit d'une maison d'habitation, il est colloqué en zone résidentielle B, selon le plan général d'affectation de la commune et le règlement y afférant approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 18 décembre 1992 (ci-après : RPGA). Les parcelles situées à l'est et au sud-est, également construites de diverses villas, sont colloquées dans cette même zone.

La zone résidentielle B est destinée à l’habitation, le commerce et l’artisanat pouvant y être tolérés dans la mesure où ces activités n’entraînent aucun inconvénient pour le voisinage (art. 24 et 33 RPGA). Dans cette zone, la surface bâtie ne peut excéder 1/10e de la surface totale de la parcelle (art. 28 et 33 RPGA) ; les constructions n’auront pas plus de trois niveaux habitables, des surfaces habitables supplémentaires dans les combles pouvant être autorisées pour autant qu’elles n’excédent pas les ¾  de la surface du dernier niveau et qu’elles ne constituent pas un logement indépendant de l’étage inférieur (art. 34 RPGA).

C.                               A l’ouest de la parcelle n° 414 se situe une bande de terre allongée (400 m sur 70 m environ) bordant la RC 1b dans le sens de la longueur et incluse dans le plan d'affectation cantonal n° 229 « Territoire des hautes écoles : EPFL/UNIL Communes de Chavannes, Ecublens, Lausanne et St-Sulpice » (ci-après : PAC n° 229). Cette zone est bâtie de quatre immeubles destinés au logement des étudiants de l’EPFL ainsi que d’un hôtel, tous de construction récente.

Selon le PAC n° 229, la bande de terre précitée est colloquée en zone d'activité mixte, nº de secteur 4. Selon l'art. 5 PAC n° 229, la zone d'activité mixte « est destinée aux établissements d'intérêt public prévus aux art. 4.1 et 4.2 du présent règlement et aux activités publiques et privées en relation avec la mission de recherche et de service des hautes écoles. Elle peut notamment être affectée aux logements, à la réalisation d'un parc scientifique, aux services privés ouverts au public et aux bâtiments et installations de sport et de détente ». Aux termes des art. 4.1 et 4.2 PAC, cette zone est destinée aux établissements fédéraux, cantonaux ou communaux d'intérêt public et principalement aux constructions des Hautes Ecoles ; des services et équipements de faible importance, ouverts au public, peuvent également y être autorisés dans la mesure où ils sont nécessaires au bien-être des étudiants, enseignants et employés. Dans le secteur 4, la hauteur des bâtiments ne dépassera pas 14 m et le coefficient d'utilisation du sol (CUS) 0,60. La distance aux limites de propriétés voisines ne sera pas inférieure à 6 mètres.

D.                               Le plan directeur communal de la commune (ci-après : PDCom) a été approuvé par le Conseil d’Etat du canton de Vaud le 25 août 1999. Les mesures d'aménagement de ce plan prévoient notamment, en ce qui concerne la RC 1b, de transformer la fonction de cette route à déplacement rapide en route de distribution de quartier résidentiel, de pôle d'activités et de site universitaire. A cet effet, le PDCom prescrit d'encourager l'implantation d'activités le long de cet axe (cf. fiche 7.2, secteur 80, nos 380 et 382). Plus généralement, il est favorable au travail sur le territoire communal de ceux qui y résident en logeant notamment les activités professionnelles dans les quartiers résidentiels (cf. fiche 5.1).

E.                               La commune fait partie des collectivités territoriales incluses dans le projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM), approuvé le 27 février 2007 par le Canton de Vaud, les associations et les communes concernées et dont le rapport final date de décembre 2007. Le PALM inscrit la mixité dans ses objectifs généraux. Il prévoit notamment le réaménagement de la route suisse bordant la commune sous forme d’axe urbain à vitesse réduite, dont les effets escomptés sont notamment une réduction des nuisances sonores ainsi qu'une amélioration de la sécurité pour les usagers les plus exposés et une réduction de l'effet de coupure dû aux accès routiers principaux (cf. Rapport final p. 32 et 75, Annexes du rapport final p. 93).

Selon le schéma directeur ouest-lausannois (SDOL), approuvé entre les 11 mars et 5 mai 2004 par les communes partenaires et le Canton de Vaud, auquel appartient la commune, la route suisse fait partie des axes urbains majeurs à requalifier  (cf. Cartes de synthèse, Urbanisation/paysage). Cet axe devra faire l'objet de mesures d'aménagement et d'exploitation ayant pour but d'assurer la priorité des transports publics, d'augmenter la sécurité, de favoriser l'intégration urbaine et de ménager l'environnement (cf. Schéma directeur p. 52 et 53). Selon le SDOL, la parcelle n° 414 s’inscrit dans une zone à vocation mixte, prédominance habitations, densité faible/moyenne (cf. Cartes de synthèse, Urbanisation/paysage).

F.                                Du 13 avril au 14 mai 2007, la commune a déposé à l'enquête publique un projet de révision de son plan général d'affectation et de son règlement (ci-après : le nouveau plan, le nouveau règlement ou la nouvelle planification). Pour l'essentiel, le plan en vigueur était confirmé. Cependant, quelques modifications concernant la délimitation de certaines zones et leur dénomination étaient introduites.

Selon ce nouveau plan, la parcelle nº 414 est désormais colloquée en zone mixte, au même titre que la quasi-totalité des parcelles bordant la RC 1b, à l'exception du territoire couvert par le PAC nº 229 et de quelques parcelles, à l’extrême ouest, colloquées en zone d’activités. Les parcelles situées au sud-est du bien-fonds n° 414 sont toutes classées en zone moyenne densité. Une grande parcelle encore exempte de constructions s'étendant au sud et sud-ouest du bien-fonds nº 414 et du périmètre couvert par le PAC n° 229 est colloquée en zone intermédiaire.

Aux termes de l'art. 15.1 du nouveau règlement, l'affectation de la zone mixte est décrite de la façon suivante :

« La zone mixte est affectée aux constructions, installations et aménagements qui sont en relation avec :

-      une activité socio-économique de type artisanal, commercial, touristique, technique ou administratif,

-      un équipement d’intérêt général ou nécessaire à un service public lorsqu’il est implanté sur un bien-fonds propriété d’une collectivité publique,

-      l’habitation permanente dans la mesure où elle représente au plus les 75 % de la capacité constructive attribuée.

Les réalisations admises ou qui peuvent être autorisées doivent répondre aux conditions suivantes :

-      les activités et les équipements sont réputés moyennement gênants pour l’habitation au sens des dispositions de la législation sur la protection de l’environnement,

-      la surface de vente des locaux destinés au commerce de détail est limitée à 300 m2 par bâtiment,

-      les dépôts et les expositions à ciel ouvert ne sont admis que lorsqu’ils ont un statut de dépendance d’un établissement qui exerce son activité dans un bâtiment implanté sur le même bien-fonds. »

La capacité constructive de la zone mixte est exprimée par un indice d'utilisation du sol (IUS) de 0,60 (art. 15.2). La hauteur maximale autorisée à la corniche ou au chéneau est de 11 m et au faîte de 13 m (art. 15.5). Un degré de sensibilité au bruit III est attribué à cette zone (art. 15.6).

G.                               Avant même l’enquête publique, Ernest Carrel avait écrit à la Municipalité de St-Sulpice (ci-après : la municipalité) le 8 janvier 2007 pour lui faire part de son désaccord avec le projet de nouveau plan à propos du type d’affectation prévue et des possibilités de construire sur sa parcelle. Dans le dernier paragraphe de sa lettre, il écrivait qu’il laissait le soin à la municipalité de transmettre ses remarques au service concerné et qu’il était à l’ « entière disposition [de la municipalité] pour l’exposé de [ses] critères d’analyse urbanistique de la zone mixte ».

H.                               Pendant le délai d’enquête publique, la municipalité a organisé deux séances d’information pendant lesquelles elle s’est tenue à la disposition des habitants de la commune pour répondre à leurs éventuelles questions relatives au nouveau plan d’affectation et son règlement, séances auxquelles Ernest Carrel a participé et a exprimé à chaque occasion ses griefs à l’encontre de la nouvelle planification.

I.                                   L'enquête publique a suscité 29 oppositions, dont deux ont été retirées. Ernest Carrel a fait opposition au projet de nouveau plan le 7 mai 2007 par le biais d’une annotation manuscrite sur la feuille d’enquête. Il a renouvelé son opposition par lettre du 11 mai 2007, contestant notamment l’affectation à l’habitation limitée à 75 % de la capacité constructive attribuée. Dans aucune de ses oppositions il ne demande à être entendu par la municipalité.

J.                                 La révision du plan général d'affectation et de son règlement a été adoptée par le Conseil communal de St-Sulpice (ci-après : le conseil communal) le 16 avril 2008 avec divers amendements sur la base du préavis municipal du 21 janvier 2008. Le conseil communal a également levé l’opposition d’Ernest Carrel aux motifs notamment que l’affectation mixte de sa parcelle confirmait l’usage actuel en partie professionnel des abords de la route suisse et que la part réservée exclusivement à l’habitation en zone mixte correspondait à ce qui est admis dans la zone moyenne densité adjacente. Les amendements précités ont fait l’objet d’une enquête publique complémentaire du 28 octobre au 27 novembre 2008; la révision du plan d’affectation et du règlement a été adoptée dans sa forme définitive par le conseil communal le 25 février 2009.

K.                               Le 25 mai 2009, le chef du Département de l'économie a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan général d’affectation de la commune et son règlement ainsi que les amendements apportés par le conseil communal. Cette décision a été communiquée par le Service du développement territorial (SDT) à Ernest Carrel 26 mai 2009.

L.                                Le 2 juin 2009, le Service des routes a organisé une séance de conciliation en présence d’Ernest Carrel à propos du projet de requalification de la RC 1 entre l’avenue Forel et l’avenue du Tir Fédéral. Dans le procès-verbal qui a suivi cette séance, on trouve le passage suivant :

« L’opposant expose les nouvelles contraintes liées au CUS en lien avec le PGA qui l’ont conduit à faire opposition à ce dernier. Cette question ne fait pas l’objet du présent projet routier. »

M.                               Ernest Carrel a déposé un recours le 29 juin 2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision du Département de l’économie du 25 mai 2009, de celle du conseil communal du 25 février 2009 et de toutes décisions des services cantonaux rendues dans le cadre de la procédure de plan général d'affectation. Il conclut, principalement, à la réforme de ces décisions de sorte que l'art. 15.1 du nouveau règlement est modifié en ce sens que les parcelles faisant partie de la zone mixte, dont la parcelle nº 414, peuvent être entièrement affectées à l'habitation permanente, à concurrence de l’IUS de 0,60, sans préjudice de la possibilité d'une affectation limitée à 25% des surfaces à des activités socio-économiques de type artisanal, commercial, touristique ou administrative. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions précitées.

N.                               Le SDT s'est déterminé sur le recours le 22 juillet 2009 et a conclu en substance à son rejet. La commune a déposé sa réponse le 27 août 2009, dans laquelle elle conclut au rejet du recours. Outre le dossier de l’affaire, la commune a notamment produit un rapport du bureau Plarel, urbaniste du projet, daté du 29 juillet 2009.

O.                              Par décision du 17 septembre 2009, la juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée par la commune.

P.                               Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 15 octobre 2009. Le 16 novembre 2009, la commune a renoncé à dupliquer.

Q.                              Le tribunal a procédé à une inspection locale et entendu les parties le 16 février 2010 en présence de :

-    Ernest Carrel, assisté de Me Phillipe Reymond, avocat ;

-    pour la municipalité, Jean-Charles Cerottini, syndic, Jean Cavalli, municipal des constructions, et Yves Levral, secrétaire municipal, accompagnés de Serge Pittet, urbaniste au bureau Plarel, et assistés de Me Patrice Girardet, avocat ;

-    pour le SDT, Pascale Yoakim et Marie-Christine Aubry.

Le compte-rendu de cette vision locale contient notamment le passage suivant :

« Le recourant maintient qu’il aurait dû être convoqué pour discuter de son opposition et que ce vice ne peut être réparé en procédure de recours. Il expose qu’il n’a pas requis d’être entendu dans ses deux oppositions car, si celles-ci étaient prises d’emblée en compte, cela n’était pas nécessaire. Le recourant précise qu’il a été convoqué pour le 20 janvier 2009 [recte le 2 juin 2009] à une séance d’information concernant le projet de modification de la route cantonale (RC 1b), séance au cours de laquelle il a demandé oralement au syndic à être entendu sur son opposition. Celui-ci lui a répondu qu’il serait convoqué ultérieurement. Interrogé par le tribunal, le syndic déclare qu’il ne peut ni confirmer ni infirmer ce point.

La municipalité expose que le recourant s’est rendu aux deux séances d’information organisées avant l’enquête pendant lesquelles il s’est largement exprimé. Sa requête de convocation a été considérée comme abandonnée car elle n’a pas été reformulée expressément ni dans ses oppositions ni après l’enquête publique. Au surplus, le contrôle du tribunal en opportunité permet de guérir un vice éventuel de cette nature.

Le recourant estime que la nouvelle réglementation n’atteint pas sa cible car elle n’incite pas les propriétaires de villas à démolir pour reconstruire étant donné le faible gain autorisé de surfaces habitables. Or l’objectif de la nouvelle planification devrait résider dans la densification.

Le recourant, qui n’est pas opposé au principe de la mixité de la zone, conteste en revanche l’obligation de superposer activités artisanale ou commerciale et habitation dans un même bâtiment. Il constate qu’en l’état, la zone est principalement construite de maisons d’habitation, à l’exception d’un motel et d’un commerce plus à l’est, et que tous ces immeubles ne présentent pas de caractère mixte.

La municipalité rappelle qu’aussi bien le plan directeur cantonal que le schéma directeur ouest lausannois (SDOL) concluent à la mixité des activités dans ce secteur. La route cantonale doit devenir un axe urbain, sur lequel d’autres activités que l’habitation doivent être promues au rez-de-chaussée des immeubles.

Selon la municipalité, le « malus » en matière d’habitation est un instrument incitatif voulu par le canton. Il est le résultat de la lettre du Service de l’aménagement du territoire (désormais le SDT) du 30 novembre 2006 défavorable au développement de la seule habitation dans cette zone.

Au niveau de la densification, la municipalité rappelle que le nouveau règlement augmente de 20% les possibilités de bâtir dans ce secteur.

Le SDT précise que la mixité sur la RC 1b est également prévue dans le plan directeur communal. »

R.                               La commune s'est déterminée le 26 février 2010 sur ce compte-rendu. Le recourant en a fait de même le 16 mars 2010. La commune a encore déposé des observations le 1er avril 2010 et le recourant le 12 avril 2010.

S.                               Les arguments des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Le recourant est propriétaire d’une parcelle directement touchée par la révision du plan général d’affectation de la commune. A ce titre, il est atteint par la décision attaquée et jouit d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. De plus, il a pris part à la procédure devant l’autorité précédente en déposant une opposition en temps utile lors de l’enquête publique. Pour toutes ces raisons, la qualité pour recourir doit lui être reconnue (art. 75 al. 1 let. a et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).

Le recours a par ailleurs été déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).

2.                                La procédure d’adoption des plans d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. A la fin de l’enquête publique, les opposants, s’ils le demandent, sont entendus par la municipalité ou une délégation de celle-ci lors d’une séance de conciliation, dont le procès-verbal est transmis au SDT pour information. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue sur les éventuelles oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en vue de son approbation par le Département de l’économie. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet : cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

3.                                a) Se référant aux dispositions régissant la procédure d’adoption des plans d’affectation, le recourant invoque la violation de son droit d’être entendu au motif que la municipalité ne l’aurait pas convié à une séance de conciliation après le dépôt de son opposition alors qu’il aurait expressément demandé à être entendu.

b) Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence, le contenu et la portée du droit d’être entendu se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 135 I 279 consid. 2.3 ; cf., au sujet de l'art. 4 al. 2 aCst., ATF 123 I 63 consid. 2d ; 111 Ia 273 consid. 2b). Doivent en particulier être prises en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de l'administré, telle qu'elle résulte de la décision à prendre et, de l'autre, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative (Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 277). D'une manière générale, plus la décision envisagée est de nature à porter gravement atteinte aux intérêts de l'administré, plus le droit d'être entendu de ce dernier doit être accordé et reconnu largement (cf. ATF 105 Ia 193 consid. 2b/cc ; Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ème éd. Zurich 2002, no 1677 ; sur la manière de peser les intérêts en présence, cf. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, thèse Berne 2000, p. 281 ss). De nature formelle, le droit d’être entendu doit en principe être respecté sous peine d’annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (RDAF 1997 I 79 ; ATF 120 Ib 379 consid. 3b ; 116 Ia 54). Toutefois, selon la théorie de la guérison, sa violation peut être réparée lorsque l’administré a la possibilité de s’adresser à une autorité de recours qui a le pouvoir d’examiner librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l’autorité inférieure (ATF 119 V 208 ; 116 Ia 95 consid. 2 ; 110 Ia 81).

c) Le but de l’art. 58 al. 1 LATC, qui prévoit la tenue d’une séance de conciliation à la demande des opposants, est de permettre la recherche de solutions de compromis et de terrains d’entente entre les différentes parties, qui peuvent le cas échéant entraîner des modifications du projet. En effet, la formulation actuelle de l’art. 58 al. 1 LATC résulte d’une modification introduite le 1er janvier 2004 car il s’est avéré indispensable de favoriser la conciliation au niveau communal (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6578). L’expérience a montré qu’il était utile de pouvoir expliquer les objectifs de la planification aux opposants et de pouvoir les entendre (BGC précité, p. 6579). A la lecture de l’art. 58 LATC, on constate que la procédure introduite avant la sanction du législatif communal revêt une importance particulière. En effet, les procès-verbaux tenus lors de la séance de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet, ainsi que les éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département pour information. Il y a donc une réelle volonté d’intégrer dans le processus d’adoption du plan les observations des opposants, afin de trouver une solution qui tienne compte des différentes positions adoptées. Sous l’empire de l’ancien droit, si la conciliation n’était pas tentée au niveau des oppositions, elle pouvait l’être encore au stade de la première instance de recours qui jouait un rôle de filtre par rapport à la seconde instance de recours qui était le Tribunal administratif. Cette première instance de recours ayant été supprimée, il est encore plus important de favoriser un effort de concertation supplémentaire à l’échelon communal (BGC précité, p. 6579). Dans son arrêt du 7 décembre 2005 (AC.2005.0025), le Tribunal administratif (actuellement la CDAP) a jugé que cette procédure de conciliation ne pouvait plus être mise en œuvre après la décision du conseil communal et que ce vice de procédure ne pouvait être réparé devant l’instance de recours. En effet, conformément à l’art. 2 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Ainsi, l’autorité cantonale, même dans le contrôle de l’opportunité, doit laisser aux communes le choix entre plusieurs solutions possibles et opportunes. L’autorité cantonale ne peut donc pas substituer sa propre appréciation à celle de la commune et examiner librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l’autorité municipale (ATF 112 Ia 268 = JdT 1988 I 421 consid. 2b ; ATF 110 Ia 51 = JdT 1986 I 541 consid. 3). Il en résulte qu’au stade de la procédure devant le Tribunal de céans, l’absence de respect du droit d’être entendu ne peut être réparée et que les décisions prises en violation de l’art. 58 al. 1 LATC doivent être annulées, sans examiner les griefs soulevés au fond.

d) En l’espèce, le recourant a écrit à la municipalité le 8 janvier 2007 pour lui faire part de son désaccord sur le type d’affectation prévue et les possibilités de construire sur sa parcelle. Il prétend avoir demandé alors expressément à être entendu par la municipalité. Dans le dernier paragraphe de sa lettre, l’intéressé écrit qu’il laisse le soin à la municipalité de transmettre ses remarques au service concerné et qu’il est à l’ « entière disposition [de la Municipalité] pour l’exposé de [ses] critères d’analyse urbanistique de la zone mixte ». La formulation de cette phrase est pour le moins ambiguë car elle semble laisser à la municipalité la possibilité de décider si elle estime ou non nécessaire de recourir aux explications complémentaires du recourant. On ne se trouve en tous les cas pas en présence d’une demande, clairement exprimée, d’audition personnelle de la part du recourant. De plus, les 24 avril et 8 mai 2007, soit durant le délai d’enquête publique, la municipalité a organisé deux séances d’information sur le nouveau plan d’affectation et son règlement auxquelles était conviée la population. Le recourant a admis avoir participé à ces séances et s’y être largement exprimé. Il a déposé deux oppositions les 7 et 11 mai 2007, sans mentionner dans aucune d’elles son souhait d’être entendu personnellement par la municipalité. Par la suite, selon les pièces au dossier, pendant près d’une année - à savoir jusqu’au 16 avril 2008, date de l’adoption du nouveau plan par le conseil communal - le recourant n’a ne pas renouvelé sa prétendue demande d’audition. Au vu de tous ces éléments, la municipalité pouvait légitimement penser que le recourant avait renoncé à son droit de requérir une séance particulière de conciliation au sens de l’art. 58 al. 1 LATC. Peu importe dès lors le refus d’audition que, selon le recourant, la municipalité aurait opposé à d’autres intéressés qui souhaitaient être entendus. Le recourant prétend encore qu’il aurait demandé par la suite oralement au syndic de la commune à être entendu sur son opposition à l’occasion de la séance du 2 juin 2009 (et non du 29 janvier 2009 comme l’indique à tort le compte-rendu d’audience) organisée par le Service des routes. Ce point est sans pertinence. A ce moment là, l’opposition du recourant avait en effet déjà été levée et l’autorité cantonale intimée avait déjà rendu sa décision approuvant le nouveau plan et son règlement, de sorte que l’exercice de son droit d’être entendu par le recourant n’entrait plus en ligne de compte. Partant, la municipalité n’a pas violé l’art. 58 al. 1 LATC en s’abstenant de convoquer le recourant à une séance de conciliation après le dépôt de son opposition. Ce grief d’ordre formel doit donc être rejeté.

4.                                Sur le fonds, le recourant invoque la violation de la garantie de la propriété et soutient que les restrictions à son droit fondamental ne seraient pas proportionnées. Plus spécifiquement, il s’oppose à l’attribution d’un IUS limité à 0,45 (à savoir 75 % de 0,60) pour l’habitation. Il ne conteste pas en soi le principe de la mixité de la zone, mais seulement le « malus » imposé aux droits de bâtir en cas d’affectation unique au logement qui, selon lui, ne répondrait pas à un intérêt public suffisant. A l’appui de son argumentation, il invoque notamment la pénurie de logements qui sévit dans la région lausannoise et l’objectif de densification poursuivi aussi bien par le PALM que par le SDOL. Il critique le traitement différent de sa parcelle et des terrains régis par le PAC n° 229 bénéficiant d’un CUS de 0,6 pour tous les types d’affectation autorisés. Selon lui, imposer la mixité a pour conséquence d’entraîner des nuisances supplémentaires pour le voisinage (bruit, circulation) peu compatibles avec l’habitation et la recherche de diminution des immissions dans ce secteur. L’état actuel de la route suisse, saturée, ne permettrait pas de raccorder à cet axe de nouvelles surfaces destinées aux activités artisanales, commerciales, touristiques, techniques ou administratives.

5.                                Le pouvoir d'examen de la CDAP est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003, qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (BGC janvier-février 2003, p. 6565 à 6572). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52 ; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435 ; arrêts CDAP AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005 ; AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La CDAP doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006 ; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

6.                                L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Ces objectifs généraux s'imposent aussi bien à la Confédération qu'aux cantons, ainsi qu'à toutes les autorités chargées de l'aménagement (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Schultess 2003, ad art. 75 n° 6, p. 602). L'utilisation judicieuse du sol exprime l'idée que le sol doit être destiné à une utilisation à laquelle il se prête; en d'autres termes, que son affectation doit être définie en tenant compte, de manière appropriée, de sa vocation et des différentes fonctions qu'il remplit - en tant que base de l'habitat, des activités économiques, du repos et des loisirs, etc. - et que son utilisation doit correspondre à cette affectation.

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire, qui concrétise l'art. 75 Cst., fixe les buts et les principes de l'aménagement du territoire. Pour ce qui est des buts de l'aménagement du territoire, l'art. 1er LAT prévoit que la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à assurer une utilisation mesurée du sol. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie (al. 1er). Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris aux fins, notamment, de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (al. 2 let. b). Les principes dont les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont énoncés à l'art. 3 LAT. Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il s'agit notamment, selon ce principe, de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de les doter d'un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT) ainsi que de préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT).

7.                                a) Afin de concrétiser les buts et principes d’aménagement du territoire prévus aux art. 1er et 3 LAT, le droit fédéral fait obligation aux cantons d'établir des plans directeurs (art. 6 LAT), soumis à l'approbation du Conseil fédéral (art. 11 LAT). Le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 LATC). Cantons et communes doivent donc respecter ce plan lors de l’établissement des plans d’affectations (ATF 110 Ia 51 = JdT 1986 I 541). Le canton de Vaud a adopté récemment un nouveau plan directeur cantonal, entré en vigueur le 1er août 2008, qui a remplacé celui de 1987.

b) Selon l’art. 35 LATC, Les communes vaudoises comptant plus de mille habitants sont en principe tenues d'élaborer un plan directeur communal (art. 38 LATC) qui détermine les objectifs d'aménagement de la commune en tenant compte des options cantonales et régionales de développement (art. 35 LATC). Si le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités, les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC). Il en va ainsi des plans directeurs communaux comme l'a confirmé le Tribunal fédéral en se référant notamment aux travaux préparatoires (arrêt 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2 ; 1P.513/1997 du 15 avril 1998 consid. 1c/bb paru à la RDAF 1998 I p. 318 ; arrêt 1A.13/2005 du 24 juin 2006 consid. 4.8). La commune est régie par un plan directeur communal datant du 25 août 1999.   

c) Le PALM et le SDOL constituent des outils d’aménagement du territoire fondés sur une base conventionnelle s’inscrivant dans la politique des agglomérations développée par la Confédération. Sur le fonds, ces documents s’apparentent à des plans directeurs (voir GE.2007.0091 du 19 novembre 2007 consid. 4a).

8.                                Selon l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol. Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Les distinctions opérées à l’intérieur des zones à bâtir relèvent principalement du droit cantonal. Dans ce cadre, le législateur vaudois a expressément prévu la possibilité pour les autorités de planification de prévoir des zones mixtes. En effet, en vertu de l'art. 48 LATC, les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

9.                                Les restrictions à la propriété que les plans d’affectation ont pour effet d’imposer doivent, pour être conformes à l’art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 129 I 227 consid. 4.1 et les arrêts cités). Ce dernier principe suppose que la mesure d’aménagement litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités).

10.                            a) Dans le cas d’espèce, on constate d’emblée que le nouveau plan n’a pas pour conséquence de restreindre les droits de bâtir sur la parcelle litigieuse car il est plus favorable au recourant que les dispositions actuelles. La règlementation en vigueur, qui fixe un coefficient du sol équivalent à 0,1 et autorise trois niveaux habitables surmontés de combles n’excédant pas ¾ de la surface du niveau inférieur, revient pratiquement à fixer un IUS maximal d’environ 0,375. Ainsi, pour l’habitation exclusivement, la surface brute de plancher utile autorisée par le nouveau règlement, soit 0,45, correspondant au 75 % de 0,60 (art. 15.1 et 15.2), est augmentée de 20 % par rapport à la règlementation actuellement en vigueur. Contrairement à ce que soutient le recourant, le nouveau plan a donc bien pour effet d’étendre les possibilités de construire et, partant, de densifier la zone.

L’un des objectifs principaux du PALM est de promouvoir la densification de l’agglomération compacte lausannoise. A cet effet, ce document prescrit que, en moyenne, les densités tendront à dépasser 100 habitants et/ou emplois par hectare dans les secteurs ordinaires (Rapport final p. 34), ce qui correspond à un IUS de 0,625 (Annexes du rapport final p. 24). En fixant un IUS maximal de 0,60 pour la zone mixte, le nouveau plan est très proche de cet objectif qui, contrairement à ce que semble soutenir le recourant, ne prend pas seulement en compte les possibilités d’habitation mais exprime l’offre en surfaces cumulées aussi bien pour le logement que pour les activités professionnelles. Dans sa planification du secteur litigieux, la commune a donc suivi les recommandations du PALM et proposé une nette densification de la zone, qui passe d’un IUS actuel d’environ 0,375, toutes activités confondues, à un IUS futur de 0,60. Les critiques du recourant relatives à la densité de la zone mixte ne sont donc pas fondées. C’est le lieu de préciser ici que, pour ce motif, le tribunal ne donnera pas suite à la requête du recourant tendant à produire les interventions du SDT auprès d’autres communes pour faire respecter les objectifs de densification du PALM ; ces objectifs étant respectés en l’espèce, ces documents n’apparaissent pas pertinents dans le cadre du présent recours.

b) Le recourant conteste également le traitement différencié de son bien-fonds par rapport aux parcelles incluses dans le PAC n° 229.

Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 ; 129 I 113 consid. 5.1, 346 consid. 6 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

En l’occurrence, la distinction effectuée entre l’affectation des parcelles incluses dans le PAC n° 229 et la parcelle du recourant se justifie par la nécessité de consacrer des terrains en suffisance aux activités des Hautes Ecoles présentes sur le site limitrophe. L’affectation au logement prévue par le PAC n° 229 n’est pas comparable à celle prévue par l’art. 15.1 du nouveau règlement car la première s’adresse uniquement aux logements en relation avec la mission de service et de recherche des Hautes Ecoles, à savoir principalement aux étudiants fréquentant ces institutions. Dans la zone couverte par le PAC n° 229, il ne s’agit donc en aucun cas d’autoriser tout type d’habitation. Ce secteur n’est d’ailleurs actuellement bâti que de logements destinés aux étudiants et d’un hôtel, occupation caractéristique de la zone mixte. Le recourant, qui ne prétend pas vouloir limiter l’affectation de sa parcelle aux seuls logements destinés aux Hautes Ecoles, ne saurait invoquer à bon escient une inégalité de traitement sur ce point. Au surplus, toutes affectations autorisées confondues, la zone mixte du nouveau plan et la zone d’activité mixte du PAC n° 229 jouissent toutes deux du même IUS de 0,60, ce qui offre une continuité logique des possibilités de bâtir le long de la route suisse. En outre, on constate encore, du point de vue de l’égalité de traitement, que le recourant n’est pas prétérité non plus par rapport à la zone moyenne densité contiguë au sud. En effet, pour le logement, sa parcelle bénéfice du même IUS de 0,45 (art. 13.2 du nouveau règlement) que celui attribué à ce secteur.

c) Le recourant invoque encore, à l’appui de ses conclusions, le fait que le plan directeur communal ne prévoit pas de mixité obligatoire à l’endroit litigieux, la réservant à la boucle de la Venoge située plus à l’ouest, selon la fiche 5.1 de ce document. Selon lui, les parcelles situées le long de la route suisse seraient, à l’heure actuelle, uniquement construites d’immeubles d’habitation, exception faite d’un motel et d’un commerce. Il s'agirait donc notamment d’aligner la planification sur un cet état de fait afin de tenir compte du besoin accru en logements reflété par la réalité sur le terrain.

Ce raisonnement ne peut être suivi sans réserve dans la perspective de l'aménagement du territoire. En effet, dans une telle optique, la planification serait complètement tributaire des circonstances de fait et ne pourrait plus orienter l'organisation du territoire, ce qui est son but premier (art. 1 al. 1 LAT). La planification ne doit pas être arrêtée sur la base de l'état de fait existant seulement, mais aussi au regard du développement futur souhaité (ATF 1P.297/2002 du 26 novembre 2002 consid. 4.5 et références citées). A cet égard, les divers documents de planification directrice existants prônent tous le développement de la mixité, que ce soit de façon générale sur le territoire communal ou plus spécifiquement à l’endroit litigieux. Tel est le cas du plan directeur cantonal, qui prescrit aux communes d’élaborer dans le cadre des plans d’affectation, en fonction du contexte local, une stratégie qui favorise la mixité des affectations (Volet opérationnel, Mesure B33, p. 83). Tel est également le cas du PALM, qui inscrit le mélange d’activités dans ses objectifs généraux (Rapport final, p. 32). Quant au SDOL, il prévoit l’instauration d’une zone à vocation mixte dans le secteur litigieux (voir Carte de synthèse, Urbanisation/paysage). Enfin, le plan directeur communal prescrit de favoriser le travail sur le territoire communal de ceux qui y résident en logeant notamment les activités professionnelles dans les quartiers résidentiels (fiche 5.1) et, en particulier, en les encourageant le long de la route suisse (fiche 7.2, Secteur 80 n° 382). Cette route devrait à terme perdre son caractère d’axe de transit pour acquérir celui de voie urbaine autour de laquelle il se justifie de favoriser des activités mélangées et en particulier l’implantation de commerces au rez-de-chaussée des immeubles. La mise en place d’une zone mixte le long de cet axe répond donc clairement à un intérêt public.

La pression pour la construction de nouveaux logements est forte dans la région lausannoise, qui subit une situation de pénurie récurrente. Dans ce contexte, l’instauration d’un « malus » en matière d’habitation, qui poursuit clairement un objectif incitatif visant à encourager le développement d’activités diversifiées, n’est nullement disproportionnée sans quoi le risque de voir la zone construite de bâtiments voués exclusivement à l’habitation serait bien réel. Preuve en est d’ailleurs le présent recours motivé par l’objectif de ne consacrer la parcelle litigieuse qu’au seul logement, au détriment d’une affectation plurielle. Sans l’instauration d’une réglementation contraignante favorisant les activités mixtes, il y a fort à parier que, dans le contexte actuel, les objectifs de mixité fixés par la planification directrice le long de cet axe ne puissent jamais être respectés.

d) Dans ses écritures, le recourant ne s’oppose pas à proprement parler à l’attribution d’un degré de sensibilité au bruit III à sa parcelle. Il conteste en revanche le bien-fondé d’activités mixtes dans une zone occupée principalement par de l’habitation, activités qui augmenteront selon lui les nuisances pour le voisinage.

La principale et importante source de nuisances dans le secteur considéré provient actuellement du trafic généré par la RC 1b. A terme, il est prévu que cette route fasse l’objet d’un réaménagement sous forme d’axe urbain à vitesse réduite, dont les effets escomptés sont notamment une réduction des nuisances sonores ainsi qu'une amélioration de la sécurité pour les usagers les plus exposés et une réduction de l'effet de coupure dû aux accès routiers principaux. L’introduction d’activités mixtes en bordure de cette route et les nouvelles nuisances qu’elles sont susceptibles d’engendrer dans la zone litigieuse doivent être examinées en parallèle avec la requalification de la route suisse. Ces deux mesures procèdent d’une réflexion globale et poursuivent un objectif conjoint. D’un point de vue général, les habitations bordant la route suisse seront largement bénéficiaires du concept d’aménagement développé par les divers documents directeurs, ce qui devrait avoir un effet non négligeable sur la qualité de l’habitat le long de cette voie, notamment sur le plan des immissions sonores. Par ailleurs, il convient de garder à l’esprit que l’introduction d’une zone mixte en bordure de ce nouvel axe urbain poursuit aussi un objectif de protection plus large, à savoir celui de réaliser des bâtiments comportant des activités moins sensibles au bruit le long de la route suisse qui joueront un rôle d’obstacle à la propagation des nuisances routières pour les logements voisins implantés en retrait dans la zone moyenne densité (voir Plan directeur cantonal, Volet opérationnel, Mesure B33, p. 82). De ce point de vue également, l’introduction de la mixité sur la parcelle litigieuse se justifie pleinement.

11.                            En conclusion, pour toutes les raisons exposées ci-dessus, le tribunal estime que la commune a correctement apprécié la nécessité de favoriser l’implantation d’activités mélangées le long de la RC 1b et que l’introduction de la mesure incitative contestée, clairement proportionnée aux objectifs de planification poursuivis, est opportune.

12.                            Par conséquent, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la présente procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD); il versera des dépens à la commune, qui obtient gain de cause et a agi par l’intermédiaire d’un avocat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 et du Département de l’économie du 25 mai 2009 sont confirmées.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d’Ernest Carrel.

IV.                              Ernest Carrel est débiteur de la Commune de St-Sulpice d’un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 22 avril 2010

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.