TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 novembre 2010
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente;  M. François Gillard, assesseur  et M. Georges Arthur Meylan, assesseur ; Mme Nicole Riedle, greffière.

 

Recourante

Les Rives du Lac SA, p.a. Jacques VILLARS, à Rolle, représentée par Me Olivier Freymond, avocat, à Lausanne,

  

Autorités intimées

1.

Municipalité de Dully, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat, à Lausanne,

 

2.

Service du développement territorial, représenté par Me Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,

  

Opposants

1.

Arturo KRÜGER, à Dully,

 

2.

Ruth KRÜGER, à Dully,

 

3.

Brigitte FRÖHLICH, à Dully,

 

4.

Hans-Georg MANGOLD, à Dully, tous représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat, à Lausanne,

 

5.

Jean-Michel MENOUD, à Dully,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Les Rives du Lac SA c/ décisions de la Municipalité de Dully du 6 août 2009 et du Service du développement territorial du 29 juillet 2009 (ordre de remise en état d'aménagements extérieurs hors zone constructible, parcelle no 241 de la Commune de Dully).

 

 

Vu les faits suivants

A.                                La société "Les Rives du Lac SA" est propriétaire de la parcelle n° 241 de la Commune de Dully, au lieu-dit "Es Grands Champs". L'administrateur unique de cette société est Jacques Villars. Ce dernier est également administrateur unique de la société PATAC SA, active dans le domaine immobilier. D'une surface totale de 2'530 m², la parcelle n° 241 est allongée, de forme approximativement rectangulaire et borde le Lac Léman. Elle est par ailleurs grevée des servitudes de passage n° 65'661 et 65'869 le long de sa limite ouest, ainsi que de la servitude de passage public à pied n° 63'766 le long de  sa limite sud, soit de la berge du lac.

Ce bien-fonds est colloqué pour sa partie supérieure en zone de villas C au sens du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1992 (ci-après: RPGA) et, pour le reste, à l'intérieur du plan d'extension cantonal n° 27 approuvé par le Conseil d'Etat le 20 août 1946 (ci-après: PEC) réservé comme zone de non bâtir par l'art. 44 RPGA. La limite de la zone constructible se situe environ au premier tiers de la parcelle en partant du lac.

La parcelle n° 241 est entourée des parcelles n° 45 à l'ouest, propriété d'Arturo et Ruth Krüger, n° 239 au nord-ouest, propriété de Jan Jebsen, et n° 161 à l'est, propriété de Urs et Ilona Hammer.

B.                               En 2003, Les Rives du Lac SA a déposé une demande de permis de construire pour une villa avec garage souterrain et piscine dans la partie supérieure de la parcelle. Les plans n° 1 et 8 accompagnant la demande ne comportaient aucun aménagement extérieur dans le périmètre du PEC, hormis le dallage de l'angle sud-est de la terrasse de la piscine. La demande d'autorisation de construire ne fait état d'aucune demande d'autorisation cantonale spéciale. L'enquête publique a eu lieu du 19 décembre 2003 au 19 janvier 2004. Il ressort de la synthèse CAMAC du 15 janvier 2004 que "les aménagements extérieurs ne toucheront en aucun cas à la berge" et que "le périmètre du PEC sera respecté". Les permis de construire et d'habiter ont été délivrés respectivement les 8 mars 2004 et 22 mars 2006 (bâtiments n° ECA 352 pour la villa, n° ECA 382 et 353 pour les garages souterrains).

En sus des constructions autorisées selon le permis de construire, la propriétaire a procédé à certains aménagements dans la zone de non bâtir de la parcelle: un accès piétonnier reliant la terrasse de la piscine à une terrasse ainsi qu'à une pergola situées le long du lac, une barrière à balustres d'une longueur d'environ 21 m, un balustre isolé, la plantation d'un arbre et d'une haie ainsi que des mouvements de terre, consistant notamment en un léger creusement au bord du lac à la hauteur de la terrasse.

C.                               En 2004, Les Rives du Lac SA a sollicité un nouveau permis de construire concernant un projet de construction d'un ponton avec échangeur pour pompe à chaleur ainsi que pour la pose d'un corps-mort avec une bouée d'amarrage en pleine eau sur le territoire public cantonal du Lac Léman, au droit de la parcelle n° 241, sur la Commune de Dully. L'enquête publique, qui s'est déroulée du 16 novembre au 6 décembre 2004, n'a suscité aucune opposition. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a délivré l'autorisation de construire le 9 février 2005, étant précisé que le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural, avait délivré l'autorisation spéciale requise au motif que le projet pouvait être admis comme étant imposé par sa destination à l'endroit prévu et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait. Le 18 mars 2005, l'autorisation de faire usage du ponton a été délivrée.

Les Rives du Lac SA a toutefois fait construire, sans autorisation, un ascenseur pour bateau sur le ponton. La suspension des travaux a été ordonnée le 21 juin 2005 et une enquête publique complémentaire a eu lieu du 16 août au 5 septembre 2005. Le 15 décembre 2005, les oppositions au projet ont été levées et l'autorisation de construire a été délivrée par le SESA, en réservant des modifications de l'ouvrage.

D.                               Le 26 août 2005, Les Rives du Lac SA a sollicité une nouvelle autorisation de construire pour procéder au rehaussement du mur bordant le chemin d'accès menant au lac du côté ouest de la parcelle, à deux mètres en dessus du niveau du chemin. La demande correspondante a fait l'objet d'une enquête publique du 6 au 16 septembre 2005 suscitant une opposition ayant trait au respect d'une servitude. Par correspondance du 25 octobre 2005, la municipalité a informé le mandataire concerné que la réglementation communale ne s'opposait pas à cette construction, mais que l'opposition, qui relevait d'une problématique de servitude de passage, soit du droit privé, devait être levée par le Tribunal d'arrondissement. Les Rives du Lac SA a entamé les travaux en question en 2005.

L'association des propriétaires des résidences Es Grands Champs - Zone privée, notamment, a ouvert action le 5 mai 2006 devant le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Côte contre Les Rives du Lac SA. Cette procédure est encore pendante à ce jour.

E.                               Ayant constaté que des modifications avaient été apportées au bas de la parcelle n° 241, la municipalité a invité Les Rives du Lac SA, par correspondances des 9 août 2007 et 11 janvier 2008, à soumettre "après-coup" un dossier complet pour mise à l'enquête des aménagements extérieurs réalisés sans autorisation dans la partie inférieure de la parcelle.

Par correspondance du 25 janvier 2008, l'intéressée a contesté avoir réalisé les aménagements extérieurs postérieurement et sans autorisation, et a notamment exposé ce qui suit:

 "Nous vous rappelons qu'une visite sur place a été effectuée au mois de mars 2006 avec le municipal des travaux, Monsieur Brot, et le service technique intercommunal avec Monsieur Genoud, en présence du bureau d'architecte.

A ce moment les travaux d'aménagements extérieurs étaient terminés, y compris le gazon, la pose d'arbustes, le chemin d'accès au ponton, la petite terrasse, et la barrière de sécurité devant le lac, tel que cela se présente aujourd'hui.

Nous précisons que l'ensemble des travaux ont été exécutés en 2005 en même temps que la construction de la villa.

Vous nous avez du reste délivré le permis d'habiter définitif portant le no 19070 et datant du mois de mai 2006, sans faire aucune remarque sur les aménagements extérieurs, ceux-ci ayant été jugés conformes.

Nous nous sommes revus sur place encore avec le bureau d'architecte et la nouvelle municipalité en date du 27 septembre 2007, et vous avez pu constater qu'il n'y avait pas eu de nouveaux travaux entrepris après le permis d'habiter, comme cela est mentionné dans votre lettre, ce que le bureau d'architecte a pu confirmer également.

Nous ne comprenons donc pas qu'est ce qui pourrait être mis à l'enquête, puisque aucun aménagement n'a été entrepris depuis 2005, sur la zone devant le Lac."

Par correspondance du 4 mars 2008, la municipalité a informé Les Rives du Lac SA maintenir sa demande de mise à l'enquête, en précisant que le permis de construire n° 19070 délivré en 2004 concernait la construction d'une villa avec garage souterrain et piscine, que les aménagements extérieurs n'en faisaient pas partie, que le permis mentionnait que "les aménagements extérieurs ne toucher[aient] en aucun cas la berge du lac", et que la visite effectuée au mois de mars pour la délivrance du permis d'habiter concernait l'habitation et faisait référence aux travaux mis à l'enquête.

Suite à plusieurs échanges de correspondance, Les Rives du Lac SA a déposé une demande de permis de construire le 7 janvier 2009, accompagnée d'un formulaire pour construction ou installation hors zone à bâtir concernant l'"aménagement du jardin avec équipements pour loisirs, accès au lac, végétalisation, construction d'un mur de soutènement et pose d'une balustrade sur mur existant en front du lac".

L'enquête publique a eu lieu du 20 mars au 20 avril 2009 et a suscité six oppositions.

F.                                Par décision du 6 août 2009, la municipalité a indiqué à l'intéressée que, selon la synthèse CAMAC du 29 juillet 2009, le département, en particulier le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB), avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise, de sorte que le permis sollicité ne pouvait être délivré. Il ressort également de ladite synthèse que le Service du développement territorial, Commission des Rives du Lac (SDT-CRL) a préavisé négativement le projet en cause.

Le SDT-HZB a notamment ordonné ce qui suit:

"Vu ce qui précède, notre service ordonne les mesures de remise en état suivantes:

1. Les barrières et balustrades installées sans droit doivent être entièrement supprimées et les lieux remis en état antérieur.

2. Le profil du terrain naturel devra être rétabli (selon profil en long A-A du 7 janvier 2009 produit au dossier), au moins dès la limite des constructions du PEC.

3. Les aménagements réalisés dans l'espace régi par le PEC (cheminement, terrasse au bord du lac, pergola, etc) doivent être démontés et le terrain remis en l'état antérieur.

4. La partie de la terrasse de la piscine débordant en zone non-constructible doit être démontée, cette surface doit être réensemencée en herbe.

5. Par souci de proportionnalité et considérant l'impact relativement faible du nouveau mur le long de la servitude no 65'661, ce dernier peut être maintenu (s'il a déjà été réalisé). Le raccord du terrain remis en état doit être réalisé de façon harmonieuse.

6. Pour garantir un réaménagement harmonieux du terrain sujet aux travaux de remise en état avec le niveau supérieur sur lequel se situe la piscine, en zone villas "C", un plan et des coupes des travaux de remise en état doivent être adressés au SDT avant le début des travaux pour approbation préalable.

7. Un délai au 30 septembre 2009 est accordé au propriétaire pour exécuter les travaux. Une séance de constat est dès lors convoquée sur place au 1^er octobre 2009, à 14h30.

Au cas où les exigences formulées ci-dessus ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le département réserve, en cas d'inexécution, le droit de faire exécuter les travaux à vos frais, selon l'art. 130 alinéa 2 in fine LATC; l'inscription d'une hypothèque légale en garantie des frais sera requise.

(…)"

Le SDT-CRL a pour sa part considéré que:

"En l'espèce, la CRL a examiné les constructions qu'il est proposé de régulariser et/ou prolonger (piliers et balustres sur le mur de soutènement lacustre, pergola) et constate qu'elles ne prennent pas en compte les caractéristiques de la rive et qu'elles constituent un "corps étranger" fort voyant, en rive de lac. Ces constructions ne sont pas conformes aux objectifs du plan directeur des rives de lac Léman, et notamment à l'objectif A2 - "Orienter le développement et l'aménagement des rives dans le respect de l'histoire de leur occupation (...)" car elles ne respectent pas l'identité de la rive.

La modification en plan et en coupe de la place correspondant à la servitude n° 65661 fait également l'objet d'un préavis négatif dans le sens où le dénivelé ainsi créé et le mur de soutènement + les escaliers nouveaux sont contraires à l'aménagement d'un d'un cheminement riverain continu tel que le prévoit le plan directeur des rives du lac.

Enfin, toutes les constructions projetées ou déjà réalisées (mur de soutènement, escaliers, balustres, pergola) sont comprises dans le périmètre du plan d'extension cantonal n° 27 du 20 août 1946, "zone de non-bâtir", qui est repris dans le plan général d'affectation en vigueur. Elles ne sont pas conformes à cette zone qui est de par sa définition inconstructible.

La CRL demande en conséquence qu'elles soient démolies et que le site soit remis en état.".

G.                               Par acte du 10 septembre 2009, Les Rives du Lac SA a recouru, par l'intermédiaire de son conseil, contre les décisions de la Municipalité de Dully du 6 août 2009 et du Département des infrastructures du Canton de Vaud, centrale des autorisations CAMAC, du 29 juillet 2009 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à l'admission du recours et à l'annulation des décisions précitées.

La municipalité s'est déterminée sur le recours le 17 novembre 2009, par l'intermédiaire de son conseil, et a conclu à son rejet, sous suite de frais et dépens.

Le Service du développement territorial (ci-après: SDT) s'est déterminé, par l'intermédiaire de son conseil, le 20 novembre 2009 et a conclu au rejet du recours.

Par correspondances des 7, 11 et 18 décembre 2009, les opposants Jean-Michel Menoud, Arturo et Ruth Krüger, et Hans-Georg Mangold et Brigitte Frölich se sont déterminés, en indiquant maintenir leur opposition.

Dans ses déterminations complémentaires du 25 janvier 2010, la recourante a confirmé les conclusions prises dans le cadre de son recours du 10 septembre 2009.

La municipalité a répliqué le 12 février 2010 et le SDT le 16 février 2010.

Le 24 mars 2010, les opposants Arturo et Ruth Krüger, Hans-Georg Mangold et Brigitte Fröhlich se sont encore déterminés par l'intermédiaire de leur conseil commun et ont conclu, sous suite de dépens, au rejet du recours et à la confirmation des décisions entreprises.

Le tribunal a procédé à une audience avec inspection locale le 15 septembre 2010 en présence des parties et de leur conseil. A cette occasion, il a notamment été constaté que le projet de mur bordant la servitude n° 65'661 et toléré par la décision entreprise, n'avait pas été réalisé.

Le 4 octobre 2010, le conseil de la recourante s'est déterminé sur le procès-verbal d'audience en précisant notamment que l'administrateur de cette dernière avait déclaré en audience que la remise en état du terrain serait extrêmement problématique et coûteuse, dès lors que les canalisations de raccordement des eaux usées et les tuyaux du chauffage de la pompe à chaleur installée sur le ponton, régulièrement acceptée par le SESA, passaient sous le terrain remblayé du côté de la servitude.

Le SDT et la municipalité se sont déterminés, par l'intermédiaire de leur conseil respectif, à la même date.

H.                               Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience.

Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                La recourante remet en question la qualité de partie à la procédure des opposants qui ne sont pas propriétaires de parcelles directement voisines de la sienne.

L'art. 13 al. 1 LPA-VD définit les parties en procédure administrative. Ont notamment qualité de partie les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a), celles qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c) ou encore celles qui interviennent dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d).

Deux des opposants sont voisins directs de la parcelle de la recourante. Par ailleurs, tous les opposants intervenant dans la présente procédure sont bénéficiaires de la servitude grevant la parcelle de la recourante et sur l'assiette de laquelle des aménagements ont été effectués. Dans cette mesure, il convient de leur reconnaître la qualité de partie à la présente procédure.

3.                                Le SDT a refusé de délivrer une autorisation spéciale pour les aménagements extérieurs déjà réalisés et a ordonné des mesures de remise en état de la partie de la parcelle rentrant dans le périmètre du PEC. La recourante soutient notamment qu'il s'agirait de travaux de minime importance qui ne seraient pas soumis à autorisation. A cela s'ajoute que ces travaux auraient été exécutés de bonne foi au moment de la construction de la villa, que le permis d'habiter a été délivré et que, partant, la recourante peut se prévaloir de sa bonne foi. Il s'agit ainsi d'examiner en premier lieu si les aménagements litigieux sont soumis ou non à autorisation.

a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 22 LAT, sont considérés comme des constructions ou installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du point de vue de l'aménagement du territoire. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3; ATF 120 Ib 379 consid. 3c; ATF 119 Ib 222 consid. 3a; AC.2008.0221 du 17 juillet 2009 consid. 1; AC.2008.0221 du 17 juillet 2009 consid. 1b). Enfin, l'impact d'un projet sur le territoire doit être examiné dans une perspective d'ensemble et non pour chaque objet pris isolément (ATF 1A.276/2006 du 25 avril 2007; AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2).

L'assujettissement a ainsi été admis pour divers travaux de remblayage ou de creusement (arrêt du 2 mai 2001 publié in Pra 2001 126 753 et la jurisprudence citée), mais aussi en l'absence de toute modification de terrain, lorsque le projet a une incidence sur l'affectation du sol. Il peut s'agir d'un impact esthétique, par effet de contraste sur l'environnement; tel est le cas des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49; AC.2008.0221 précité consid. 1).

Dans le cas de plantations en zone agricole, le Tribunal fédéral a estimé que, si elles ne sauraient être considérées comme des constructions, au sens ordinaire de bâtiments, il n'était en revanche pas exclu qu'elles puissent être assimilées à des installations, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, etc.). En effet, contrairement au cas du terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installe peu à peu, la plantation d'arbres peut, selon les cas, impliquer une modification brutale du paysage, par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Cette question ne peut être résolue de manière théorique: il y a lieu de s'interroger sur l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation du sol, et, en particulier, sur l'esthétique du paysage. Cela dépend notamment de l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et de leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant. Un agrandissement modeste du jardin, par la plantation de quelques arbres dans l'environnement proche de la maison d'habitation, pourrait échapper à l'assujettissement. En revanche, la création d'un véritable parc paysager d'une certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation, comporte un impact important sur le paysage, ainsi qu'un changement d'affectation: le caractère d'agrément deviendrait alors prépondérant et exclurait, en tout cas durablement, toute exploitation agricole (voir ATF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003, où il s'agissait de la plantation d'arbres en zone agricole; AC.2008.0221 consid. 1).  

b) En l'espèce, les travaux litigieux réalisés dans le périmètre inconstructible du PEC consistent en de légers mouvements de terre, à savoir notamment un léger creusement au bord du lac à la hauteur de la terrasse, l'installation d'une barrière à balustres de 21 m, un balustre isolé, d'une terrasse et d'une pergola au bord du lac relié à la terrasse de la piscine par un accès piétonnier. La parcelle a également fait l'objet d'une légère arborisation. Enfin, le dallage de l'angle sud-est de la terrasse de la piscine se trouve également dans le périmètre du PEC.

L'ensemble des installations précitées a un impact paysager non négligeable et modifie l'affectation de la partie inférieure de la parcelle en tant qu'elle constitue un agrandissement du jardin aménagé. Ces aménagements doivent par conséquent être considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 LAT et sont soumis à autorisation.

4.                                Reste à déterminer si c'est à juste titre que la demande de régularisation de ces aménagements a été refusée.

Pour le SDT suivi par la municipalité, les travaux réalisés ne peuvent pas être admis dans une zone déclarée totalement inconstructible ne pouvant accueillir, de ce fait, aucune nouvelle construction. Cette autorité considère qu'une dérogation n'est pas envisageable dès lors que l'inconstructibilité de la rive est une mesure de protection qui l'emporte manifestement sur l'intérêt de la recourante à pouvoir y construire des aménagements d'agrément. La municipalité considère, pour sa part, que les aménagements litigieux sont tous en contradiction flagrante avec l'objectif du PEC qui vise à maintenir une zone tampon exempte de constructions et d'aménagements le long du lac. La recourante, quant à elle, soutient qu'il s'agirait de travaux de minime importance tacitement approuvés par la municipalité et conformes aux législations communale et cantonale en vigueur.

a) L'art. 25 al. 2 LAT précise que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 24 LAT permet une dérogation si l'implantation des constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces dispositions sont concrétisées en droit cantonal aux art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC. Selon l'art. 81 LATC, pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (al. 1). Par ailleurs, lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Quant à l'art. 120 al. 1 let. a LATC, il dispose que ne peuvent être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination sans autorisation spéciale, les constructions hors des zones à bâtir.

Selon l'annexe II au règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), l'autorité compétente pour délivrer les autorisations s'agissant des constructions hors zone à bâtir est le Département de l'économie, soit pour lui le Service du développement territorial (SDT).

b) Pour ce qui est de la conformité des aménagements litigieux à la zone concernée, il ressort de la jurisprudence du tribunal que la zone de non bâtir du plan d'extension cantonal de 1946 est fondée sur l'art. 53 ch. 3 de l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (aLCAT) qui permettait à l'Etat d'établir des plans d'extension cantonaux pour la protection des sites, notamment pour les rives des lacs et des cours d'eau; cette disposition a d'ailleurs été reprise à l'art. 45 al. 2 let. c de l'actuelle LATC qui permet d'établir des plans d'affectation cantonaux pour les paysages, les rives des lacs et des cours d'eau notamment. La zone de non bâtir de l’espèce vise donc essentiellement un but de protection du paysage et elle répond à l'exigence de l'art. 3 al. 2 let. c LAT en maintenant libres les bords des lacs et des cours d'eau; la zone de non bâtir fait en outre aussi partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. a LAT. Par ses fonctions et son but, elle correspond à une zone de non bâtir dans laquelle les constructions et installations qui ne sont pas conformes au but de protection sont soumises à une autorisation spéciale cantonale au sens de l'art. 24 LAT (AC.2006.0233 du 12 juin 2007 consid. 2b). Le PEC s'inscrit également dans l'esprit de la loi vaudoise du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09) qui dispose, à son art. 1 al. 1, que sur tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de deux mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que ceux de la pêche. L'art. 3 de la même loi prévoit que dès l'entrée en vigueur de la loi, il ne sera plus accordé de permis de construction sur l'espace réservé à teneur de l'article premier.

En l'espèce, les aménagements litigieux constituent un agrandissement du jardin et ont un impact paysager non négligeable. Situés dans le périmètre inconstructible du PEC, ils ne sont dès lors clairement pas conformes à cette zone. Partant, ils ne peuvent en principe pas être autorisés, à moins qu'une dérogation puisse entrer en ligne de compte.

c) Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5; 129 II 63 consid. 3.1 et les arrêts cités; AC.2008.0221 précité consid. 2d).

En l'espèce, les aménagements litigieux ont été réalisés dans la partie inférieure de la parcelle soumise au PEC par pure convenance personnelle. Ils ne répondent à aucun besoin objectif et n'apparaissent nullement imposés à cet endroit par leur destination. Cela vaut également pour la barrière à balustre érigée au bord du lac, en dépit des déclarations de l'administrateur de la recourante, selon lesquelles cette dernière aurait été érigée pour des raisons de sécurité d'enfants en bas âge en particulier. D'éventuelles mesures de sécurité peuvent en effet être au besoin envisagées en amont de la parcelle, dans la partie constructible. En l'occurrence, l'intérêt public protégé, à savoir la protection des rives du lac, est prépondérant face à l'intérêt purement privé du recourant à bénéficier de ces quelques aménagements d'agrément. Aucune dérogation ne saurait par conséquent être accordée.

Il découle de ce qui précède que c'est à juste titre que le SDT, puis la municipalité, ont refusé de régulariser les aménagements litigieux.

5.                                Reste à examiner l'ordre de remise en état du terrain.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (voir par exemple AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé par ATF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (AC.2008.0221 précité consid. 3a; AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4; AC.2008.0221 précité consid. 3a).

En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4a et les arrêts cités; AC.2008.0221 précité consid. 3a).

b) En l'espèce, la recourante invoque sa bonne foi. Elle expose que les installations litigieuses étaient connues de la municipalité depuis 2003, soit depuis le dépôt de la demande d'autorisation de construire portant sur la villa, le garage souterrain et la piscine, et qu'elles auraient même été approuvées par la délivrance du permis de construire avec la précision qu'elles ne devaient pas toucher la berge du lac. Selon la recourante, la municipalité n'aurait jamais évoqué la réserve de l'art. 44 RPGA. Elle se réfère également au fait que les parcelles voisines de la recourante comportent des aménagements sensiblement plus importants dans la zone du PEC que les installations litigieuses pour en déduire qu'elle pensait que la municipalité faisait preuve de tolérance à l'égard des propriétaires et qu'elle était ainsi fondée à croire que les aménagements avaient été autorisés. De surcroît, la recourante fait valoir que le permis d'habiter a été délivré suite à la visite de la municipalité en 2006, alors que l'ensemble des installations étaient déjà posées et en déduit que la municipalité aurait tacitement approuvé la conformité des travaux au regard du permis de construire n°19070 en octroyant le permis d'habiter. Enfin, elle soutient que la municipalité ne serait pas habilitée à réexaminer un projet achevé et en conformité avec le permis de construire au motif que l'exécutif actuel désapprouverait la décision de son prédécesseur.

c) Il ressort du dossier que les plans déposés à l'appui de la demande de permis de construire de la villa, du garage souterrain et de la piscine en 2003 ne faisaient pas état des aménagements situés dans la zone du PEC, hormis pour ce qui est de l'angle sud-est de la terrasse de la piscine. La recourante est dès lors mal venue de soutenir que le permis de construire délivré par la municipalité portait également sur ces aménagements, et, qu'en tout état, elle les aurait tacitement approuvés en délivrant le permis d'habiter. Certes, la municipalité est venue sur place, mais n'est pas compétente pour autoriser des travaux hors zone à bâtir. A supposer qu'elle ait délivré une autorisation pour lesdites installations, celles-ci seraient nulles (AC.2007.0257 précité). A fortiori, les assurances données par une autorité incompétente ne sauraient protéger le recourant (voir AC.2008.0221 précité consid. 3b).  Enfin, l'on relèvera que l'autorisation de construire délivrée pour la villa, le garage et la piscine mentionne que "les aménagements extérieurs ne toucheront en aucun cas la berge du lac". La synthèse CAMAC du 15 janvier 2004 mentionnait en outre expressément l'exigence du respect du PEC. A cela s'ajoute que l'administrateur unique de la recourante doit être considéré comme versé dans les affaires immobilières dès lors qu'en sus de la société recourante, il est administrateur unique d'une société active dans l'immobilier.

Partant,  la bonne foi de la recourante ne saurait être admise.

d) Quant à l'examen du principe de proportionnalité de l'ordre de remise en état, la recourante soutient que l'autorité intimée devrait renoncer à l'ordre de démolition au regard de la dérogation mineure dont il est question et du fait que l'intérêt public lésé ne serait pas de nature à justifier le dommage que la démolition lui causerait. Dans le cadre de la pesée d'intérêts commandée par la jurisprudence précitée, s'opposent l'intérêt de la recourante au maintien des aménagements réalisés - relevant du pur agrément - et l'intérêt public au respect de la réglementation communale, cantonale et fédérale en vigueur, qui vise à tenir libre les bords des lacs. Il convient de relever que la violation du PEC n'est pas négligeable dans le cas d'espèce, puisque la recourante a utilisé l'intégralité de la partie non constructible de la parcelle pour en faire un jardin aménagé, en violation des prescriptions formelles relatives à l'autorisation de construire, ainsi que du droit matériel prohibant toute construction dans la zone. Il ne s'agit d'ailleurs pas d'un empiètement léger. Au vu du type d'aménagements, les frais de remise en état des lieux ne paraissent pas excessifs au point de justifier d'y renoncer. Dès lors que ces aménagements et plantations ont, en partie en tout cas, un impact important sur le paysage, la décision ordonnant la remise en état doit être confirmée.

S'agissant toutefois du dallage de l'angle sud-est de la terrasse de la piscine, l'empiètement dans la zone du PEC apparaît mineur dans la mesure où il se trouve à cheval entre les parties constructibles et non constructibles de la parcelle. L'impact sur le paysage pouvant être qualifié de faible, l'ordre de démolition et de remise en état ne se justifie pas, sous l'angle de la proportionnalité, pour cet élément. Partant, les décisions querellées doivent être annulées sur ce point (chiffre 4 de la décision du SDT).

Pour ce qui est du profil du terrain naturel, l'inspection locale a permis de constater que l'impact paysager de cette modification était relativement modeste, en comparaison notamment au niveau du terrain naturel de la parcelle voisine à l'est. Le tribunal a également pu constater un léger creusement, à la hauteur de la terrasse au bord du lac. La remise en état de ces mouvements de terre apparaît dans ces circonstances disproportionnée, ce d'autant plus qu'aux dires de la recourante, certaines canalisations sont situées dans les parties remblayées de la parcelle, du côté de la servitude en bordure ouest de la parcelle. La décision querellée doit donc également être annulée sur ce point (chiffre 2 de la décision du SDT).

6.                                Enfin, la recourante soutient faire objet d'une inégalité de traitement par rapport aux parcelles voisines sur lesquelles des constructions ont été réalisées dans le périmètre du PEC.

a) D'une façon générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (AC.2009.0253 du 3 août 2010 consid. 2d aa et les arrêts cités).

b) En l'espèce, il a été constaté en audience que les deux parcelles voisines directes des côtés est et ouest de la parcelle concernée abritaient chacune un hangar à bateau dans le périmètre du PEC. On ne connaît en revanche pas le statut exact de ces constructions voisines, de sorte qu'il n'est pas possible en l'état de retenir sans autre une analogie avec la parcelle de la recourante. Quoi qu'il en soit, la volonté du service intimé d'appliquer strictement le PEC doit être admise, à tout le moins depuis l'arrêt du tribunal de céans du 12 juin 2007 (AC.2006.0233 précité). Comme cela ressort des déclarations de son conseil en audience, ces hangars à bateau n'auraient pas dû être autorisés. Toutefois, l'autorité cantonale intimée n'intervient, en principe, pas systématiquement d'office. En revanche, lorsque des irrégularités sont constatées, la question d'une intervention peut se poser. En d'autres termes, le fait que des constructions et installations aient auparavant été érigées à tort sur les parcelles voisines dans le périmètre en question, n'est pas révélateur d'une pratique constante de ne pas appliquer la loi et de ne pas l'appliquer à l'avenir. La municipalité a également fait part en audience de sa détermination à assurer le respect du PEC. Enfin, le tribunal a récemment été saisi d'un autre recours concernant un refus d'autorisation de construire dans le périmètre du PEC, ce qui permet encore de confirmer la volonté des autorités intimées de faire respecter ce plan.

Partant, le grief d'inégalité de traitement doit être rejeté.

7.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. La recourante supporte ainsi des frais de justice réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il se justifie, dans le cas présent, de compenser les dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 Les chiffres 2 et 4 de la décision du Service du développement territorial, Hors zone à bâtir, contenue dans la synthèse CAMAC n°95417 du 29 juillet 2009 sont annulés.

III.                                La décision du Service du développement territorial, Hors zone à bâtir, contenue dans la synthèse CAMAC du 29 juillet 2009 et celle de la Municipalité de Dully du 6 août 2009 sont confirmées pour le surplus.

IV.                              Un émolument de justice réduit, de 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la société Les Rives du Lac S.A.

V.                                Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 9 novembre 2010

 

La présidente:                                                                                           La greffière:       

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.