TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 juin 2010

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Bertrand Dutoit et M. Sébastien Nusslé, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

Recourants

Association pour la cohabitation dans les Grangettes, Pierre-Edgar CROCI et Pierre CLERC, à Noville,

Yolande CANDOLFI, à Noville,

Dominique DÄNZER, à Noville,

René FANKHAUSER, à Noville,

Renée FAYET, à Noville,

Anne-Marie JORDAN, à Noville,

Jacques JORDAN, à Noville,

Christine MAGNENAT, à Noville,

François MAGNENAT, à Noville,

10.

Edouard STETTLER, à Noville,

11.

Sylvie STETTLER, à Noville,

tous représentés par Me Albert VON BRAUN, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par le Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne.

Autorités concernées

Municipalité de Noville, à Noville,

Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne,

Service du développement territorial, représenté par Me Alain MAUNOIR, avocat à Genève.

Constructrice

Fondation des Grangettes, à Villeneuve, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours Association pour la cohabitation dans les Grangettes et consorts c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 17 août 2009 autorisant la construction d'une tour d'observation au lieu-dit "Les Saviez" sur le territoire de la Commune de Noville

Vu les faits suivants

A. La réserve naturelle des Grangettes est située sur le territoire de la Commune de Noville, plus précisément sur le delta du Rhône à son embouchure sur le lac Léman. Elle est comprise dans le périmètre de l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites et constitue une des plus grandes régions marécageuses de Suisse. Le site marécageux de Noville fait notamment l'objet d'un plan d'affectation cantonal n° 291, qui regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures de protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national. Ce plan est accompagné d'un plan d'affectation cantonal des circulations n° 291bis. Au niveau fédéral, la réserve des Grangettes fait partie de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (RS 451.11), de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (RS 451.35), de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (RS 451.31), et de l'inventaire annexé à l'ordonnance fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (RS 922.32). La réserve des Grangettes comprend enfin quatre marais compris dans l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (RS 451.33).

B. a) La Fondation des Grangettes (ci-après: la fondation ou la fondation constructrice), qui entretient et gère les 75 hectares (40 en marais) appartenant à Pro Natura dans la réserve des Grangettes, a mis à l'enquête publique, du 4 mai au 4 juin 2007, la construction des ouvrages suivants: deux corps-morts en pleine eau pour l'amarrage de deux plates-formes destinées à la nidification des sternes, ainsi que la restauration de la lagune des Saviez, accompagnée d'une structure d'observation pour le public sous la forme d'un couvert au bord de la lagune et d'une palissade en front de lac. L'autorisation de construire ces ouvrages a été délivrée par le Département de la sécurité et de l'environnement le 16 janvier 2008.

b) La lagune des Saviez a été restaurée, mais la réalisation de la palissade a été reportée, en particulier en raison du fait qu'une tour en bois réalisée à l'occasion d'une fête de la jeunesse a été offerte à la fondation au cours de l'année 2008. Il a en effet été convenu de profiter de cette opportunité pour valoriser au mieux le dispositif d'accueil en faveur du public en l'appréhendant dans une perspective globale.

C. a) La fondation a ainsi mis à l'enquête publique, du 13 janvier au 12 février 2009, un projet de construction d'une tour d'observation et d'une palissade attenante au bord de la lagune des Saviez. Un cheminement d'1.20 m de large environ permettra d'accéder à la tour et à la palissade depuis le chemin public à proximité. La tour est équipée d'une plate-forme destinée à accueillir le public, coiffée d'un toit à quatre pans en bois naturel traité, doté d'ouvertures sur les quatre côtés. La surface de la plate-forme d'observation, agrandie d'un mètre sur tout son pourtour, s'élèvera à 24 m²et permettra d'accueillir une vingtaine de personnes. La hauteur de la tour jusqu'à la plate-forme s'élève à 8 m et à 10.50 m au faîte. Afin de permettre aux visiteurs ne voulant ou ne pouvant pas monter sur la tour d'observer le site, une palissade attenante à la tour, d'une longueur de 6 m, est projetée. La tour est prévue d'être implantée en bordure d'une lisière de forêt et son faîte sera légèrement plus bas que la cime des arbres. Cette structure permettra non seulement d'observer la lagune, mais également le paysage lacustre situé derrière les enrochements de protection de la rive. Les oiseaux situés sur le plan d'eau et sur la plupart des enrochements seront bien visibles et le banc de sable créé avec des matériaux de la lagune sera également observable. De surcroît, les visiteurs se trouveront au niveau de la canopée de la forêt riveraine, soit à un observatoire privilégié également pour les oiseaux (cf. rapport technique "Description du projet" de décembre 2008). Ce projet a soulevé des oppositions de la part de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes, à Noville, de 44 habitants de la Commune de Noville et d'un habitant de la Commune de L'Abbaye.

b) Parallèlement à l’enquête, le dossier a été soumis à la consultation des services cantonaux concernés (cf. synthèse du 31 mars 2009). Le Centre de conservation de la faune et de la nature a délivré les autorisations spéciales requises à la condition que les mesures d'aménagement proposées dans le rapport technique "Description du projet" de décembre 2008 soient réalisées conformément à leur descriptif. La Commission des rives du lac a proposé de renoncer à l'élargissement projeté de la plate-forme supérieure de la tour d'observation et de conserver les dimensions initiales, et requis la production de photomontages permettant de donner une information sur l'aspect définitif des ouvrages projetés. L'Inspection des forêts a délivré la dérogation requise à la distance à la lisière moyennant le respect de plusieurs conditions. Le Service du développement territorial, secteur hors zone à bâtir, a pour sa part constaté que le projet litigieux pouvait être considéré comme imposé par sa destination à l'emplacement projeté; il a également considéré que le maintien de la plate-forme à ses dimensions initiales était souhaitable, afin de réduire son impact dans le paysage, et que la production de photomontages pourrait rendre compte de cet impact visuel.

c) Après la production par la fondation constructrice des photomontages requis, la Commission des rives du lac a rendu un préavis, en indiquant en substance qu'elle entrait en matière sur le projet présenté, tout en émettant les remarques suivantes: le revêtement en bois ne sera en aucun cas teinté de couleurs et devra conserver son aspect naturel; l'accès à la tour devra être aménagé de telle sorte qu'il soit sécurisé vis-à-vis des autres usages possibles dans la zone.

D. Par décision du 17 août 2009, le Département de la sécurité et de l'environnement a levé les 46 oppositions formées au projet et autorisé la construction de la tour d'observation sur le domaine public cantonal du lac Léman au lieu-dit "Les Saviez" sur le territoire de la Commune de Noville, selon le projet présenté par la fondation constructrice, aux conditions et exigences posées par les préavis et les autorisations spéciales des services consultés.

E. a) L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes, ainsi que les 45 autres opposants, ont recouru le 16 septembre 2009 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 17 août 2009, en concluant à sa nullité, respectivement à son annulation, et à ce qu'ordre soit donné à la fondation constructrice de démonter tous les ouvrages déjà réalisés en marge du droit applicable et de remettre le terrain naturel en état par des mesures compensatoires. Les intéressés se prévalent de la qualification juridique du sol sur lequel la construction litigieuse est prévue, qui serait propriété de la Commune de Noville, et non du canton, de sorte que la compétence pour délivrer le permis de construire et de lever les oppositions serait du ressort de la commune. Ils invoquent également le fait que la distance à la lisière de la forêt n'est pas respectée et que la construction serait contraire à l'objectif de protection du milieu naturel dans lequel elle est prévue d'être implantée.

b) Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: le SESA), représentant le Département de la sécurité et de l'environnement, a préalablement mis en doute le 29 septembre 2009 la qualité pour recourir des intéressés, et requis la production des 46 procurations justifiant des pouvoirs de leur mandataire. S'agissant de la qualification juridique du sol sur lequel la construction litigieuse est projetée, le SESA a produit l'acte de concession n° 14-G-11 et le plan y relatif pour attester du fait que les surfaces concédées continuent à faire partie intégrante du domaine public cantonal. La fondation constructrice a déposé ses observations sur le recours le 7 octobre 2009 en concluant à son rejet; la fondation a en particulier mis en doute la qualité pour recourir des intéressés, et requis la production d'un plan de situation mentionnant le lieu de la propriété ou du domicile de chaque recourant, ainsi que d'une procuration signée par chacun. La fondation a en outre produit deux photomontages de la tour d'observation projetée. Le SESA a déposé sa réponse au recours le 15 octobre 2009 en concluant à son rejet dans la mesure de sa recevabilité. La Municipalité de Noville a déposé ses observations sur le recours le 19 octobre 2009 en concluant implicitement à son rejet. Le Service des forêts, de la faune et de la nature a indiqué au tribunal le 19 octobre 2009 qu'il partageait la position exprimée par le SESA dans ses déterminations des 29 septembre et 15 octobre 2009, et que le recours devrait être déclaré irrecevable à défaut de qualité pour recourir des intéressés. Le Service du développement territorial a pour sa part déposé ses observations sur le recours le 9 novembre 2009 en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

c) A la demande du juge instructeur, le conseil des recourants a produit le 19 octobre 2009 les procurations justifiant de ses pouvoirs de représentation; s'agissant des personnes représentées à titre individuel, dix d'entre elles ont signé la procuration, soit Yolande Candolfi, Dominique Dänzer, René Fankhauser, Renée Fayet, Anne-Marie Jordan, Jacques Jordan, Christine Magnenat, François Magnenat, Edouard Stettler et Sylvie Stettler. Le conseil des recourants a indiqué au tribunal le 20 octobre 2009 qu'il renonçait à recourir au nom des destinataires de la décision attaquée qui n'avaient pu être contactés. Le conseil des recourants a enfin requis la mise à jour des documents cadastraux en ce qui concerne l'acte de concession n° 14-G-11 produit par le SESA; la possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur cette requête. A la demande du juge instructeur, les recourants se sont déterminés le 3 décembre 2009 sur leur qualité pour recourir contestée, et ils ont produit le 22 décembre 2009 les statuts de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes.

F. Le tribunal a tenu audience à Noville, suivie d'une inspection locale en présence des parties, le 28 avril 2010. Le compte rendu résumé établi à cette occasion comporte les précisions suivantes:

La question de la qualité pour recourir est au préalable examinée. Les représentants de l'association recourante indiquent que le projet litigieux serait de nature à porter atteinte à un site protégé en raison des nuisances provoquées par l'homme. Ils estiment au surplus que l'autorité cantonale ne serait pas compétente pour prendre la décision attaquée et ils invoquent à cet égard la violation des garanties générales de procédure. Pour le président de l'association recourante, qui connaît le site depuis son enfance à Villeneuve, il est important de rester discret et de ne pas trop attirer l'attention du public pour éviter de contribuer à ce que le monde vienne en masse dans les sites naturels, car l'homme doit respecter la nature. Le secrétaire de l'association recourante estime en outre que le projet contesté ne serait pas conforme au plan d'affectation cantonal n° 291 du site marécageux des Grangettes à Noville (PAC 291) ainsi qu'aux dispositions du droit forestier ; à son avis, il y aurait un problème d'égalité de traitement, car dans d'autres situations, l'objectif de protection de la nature aurait plus de poids. Il cite à cet égard comme exemples: l’interdiction de la plage naturiste, l’interdiction d’atterrir pour les parapentes, l'inaccessibilité de certains sentiers au public ou encore l'interdiction de la baignade dans plusieurs zones. La représentante du SFFN relève que les parapentistes ne subissent aucune interdiction, mais qu'il existe en revanche une convention entre ces derniers et la Conservation de la faune, qui fixe un cadre en ce qui concerne les possibilités d'atterrissage.

La représentante du SFFN donne ensuite des explications et précisions sur le PAC 291, qui englobe une grande partie du territoire de la Commune de Noville, ainsi que sur le plan partiel d'affectation "Les Fourches" (PPA Les Fourches). Selon le PPA Les Fourches, des mesures de compensation écologique doivent être mises en œuvre, et en particulier la lagune des Saviez. Le Syndicat d'améliorations foncières des Fourches (le SAF des Fourches) a confié à la fondation constructrice la réalisation de la lagune, qui a été validée par le canton et la Confédération. Le projet de lagune a été mis à l'enquête publique en 2007 avec une palissade d'observation, et il a abouti. La lagune a alors été aménagée, mais la réalisation de la palissade a été reportée en raison notamment du projet litigieux. Il s'agit en effet d'appréhender le projet dans sa globalité afin de le valoriser au mieux pour en faire un dispositif d'accueil intéressant en faveur du public. Concernant l'emplacement de la tour, l'inspecteur des forêts a estimé qu'il était préférable de l'installer en limite de forêt afin qu'elle s'intègre plus facilement dans le décor et qu'elle ne soit pas visible depuis le lac. Le PAC 291 est accompagné d'un plan des circulations 291 bis (PAC 291 bis), qui mentionne les différents secteurs à préserver du point de vue de la protection de la nature, et l'accessibilité des sentiers aux véhicules, piétons ou cavaliers. Les piétons peuvent toutefois traverser les Grangettes sans restriction, même si certains cheminements ont été interdits.

S'agissant de la fréquentation du public, la représentante du SFFN indique que le site des Grangettes est un endroit très fréquenté, car il offre la possibilité à la population de se retrouver en pleine nature. Il est difficile d'évaluer l'augmentation de l'affluence en cas d'aménagement de la tour d'observation. Selon le SESA et la fondation constructrice, la tour litigieuse permettra de réguler l'ensemble des visiteurs par l'effet de canalisation qu'elle impliquera, et d'éviter ainsi que les gens pénètrent dans la roselière pour observer les oiseaux. La représentante du SFFN ajoute que les panneaux d'information et les tours d'observation offrent une garantie supplémentaire, prouvée scientifiquement, de protection de la faune. Les oiseaux sont en effet souvent dérangés par les mouvements et les cris humains et ils ne verront pas les visiteurs dans la tour. L'objectif d'une telle installation est de sensibiliser le public à la nature. Les représentants de l'association recourante indiquent que ce genre de réalisation serait selon eux de nature à créer deux catégories de visiteurs, celle des "voyeurs-consommateurs" et les autres, celle des passionnés qui se lèvent tôt pour observer la nature.

Concernant la qualification juridique du sol sur lequel la tour litigieuse est prévue d'être aménagée, les représentants du SESA produisent le plan original de la concession 14 G 11 approuvée par le Service des eaux le 24 février 1932 ; ils précisent que de nombreux secteurs sont remblayés sur le domaine public lacustre. Il s'agit de surfaces gagnées sur le lac qui peuvent notamment être utilisées comme aires de dépôt de matériaux (usage polyvalent) et qui restent affectées au domaine public cantonal pour éviter toute spéculation à leur sujet. La limite du remblayage n'est pas fixe et ne correspond ainsi pas au plan cadastral. Selon le plan cadastral mis à jour en 1995, le terrain désigné comme DP 10 englobe le périmètre de la concession 14 G 11 et s’étend jusqu’à la limite effective du remblayage. Le remblaiement a d’ailleurs pu s’effectuer de manière naturelle, par le jeu des courants et des dépôts de matériaux, notamment en raison de la présence des digues du cours de l’Eau Froide. Il ne serait toutefois pas utile de mettre à jour le plan cadastral, car s'il ne s'agit pas de domaine public concédé, il s'agit alors de domaine public lacustre; le statut juridique et l’autorité compétente sont ainsi identiques dans les deux cas. Il est enfin fait référence à un arrêt du Tribunal administratif concernant une concession à l'avenue de Rhodanie à Lausanne, où la compétence cantonale n'avait pas été remise en cause.

Le syndic attire encore l'attention du tribunal sur une demande d'agrandissement de l'aire de dépôt par la société Sagrave SA (le SESA indique que cette demande sera traitée prochainement) et sur une demande d'installer une baraque militaire pour l'association "La Barque des Enfants".

Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend à l'emplacement projeté de la tour litigieuse. Il constate que le secteur concerné est constitué d'un terre-plein graveleux en bordure de la lagune des Saviez. La possibilité est donnée aux parties de faire valoir leurs moyens par oral."

La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé de l'audience. Les recourants ont déposé des déterminations le 4 juin 2010.

Considérant en droit

1. La qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes (ci-après: l'association recourante ou l'association), ainsi que des dix particuliers agissant à titre individuel, est contestée.

a) Selon l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour recourir: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

b) La qualité pour agir est ainsi reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités). Le tiers est en principe habilité à agir, mais la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit alors touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43).

Ces conditions légales sont en principe réalisées quand le recours est formé par le tiers propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuses. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct, mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15/16; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 120 Ib 379 consid. 4c p. 387 et les arrêts cités; voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I, p. 242 consid. 3a p. 243).

c) Les dix recourants qui ont signé la procuration transmise au tribunal n'ont pas qualité pour recourir, car ils ne remplissent pas les conditions posées à l'art. 75 let. a LPA-VD. En effet, ils ne sont pas domiciliés à un endroit duquel ils verront la construction litigieuse, et ils n'invoquent au surplus pas pour quel motif ils seraient personnellement atteints par le projet contesté. Ils indiquent seulement qu'ils auraient un intérêt digne de protection à voir leur opposition tranchée par une autorité compétente. Or, comme on le verra plus loin, l'autorité intimée était compétente pour prendre la décision attaquée, de sorte que le grief d'incompétence ne résiste pas à l'examen. A défaut d'intérêt digne de protection, ils n'ont ainsi pas qualité pour recourir. Il convient ensuite d'examiner si l'association recourante dispose d'une telle qualité.

2. a) L'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (voir arrêt AC.2002.0146 du 15 septembre 2004). L’art. 12 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) attribue aux organisations actives au niveau national, qui se vouent à la protection de la nature, du paysage ou du patrimoine et qui sont désignées par le Conseil fédéral, le droit de recourir dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs statuts. Le droit fédéral attribue aussi le droit de recourir aux organisations actives au niveau national en matière de protection de l’environnement et qui sont désignées par le Conseil fédéral, pour les objets soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement, et dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs statuts (art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement; LPE; RS 814.01).

En l'espèce, il n'est pas contesté que l'association recourante ne peut se prévaloir d'un droit de recours fondé sur les dispositions légales susmentionnées; d’une part, elle ne répond pas à la définition d’association d’importance cantonale au sens de l'art. 90 LPNMS, et d’autre part, elle ne fait pas partie des organisations habilitées à recourir au sens des art. 12 LPN et 55 LPE désignées par le Conseil fédéral.

b) Le droit de recourir est aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les ATF 122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471). C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes en reconnaissant à la majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une plage naturiste, un intérêt digne de protection à contester une décision interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (cf. arrêt AC.2002.0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux associations bernoises dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë, le droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait en effet un lien suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (cf. ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201).

c) Il convient dès lors d'examiner dans un premier temps si l'association est touchée dans ses intérêts propres. Les statuts de l'association recourante mentionnent ce qui suit dans leur premier chapitre intitulé "Nom, but, siège, durée":

"Article 1

L'Association pour la Cohabitation dans les Grangettes (ACG) est une association cantonale au sens des art. 60 et suivants du Code Civil Suisse.

Son siège est au domicile du président.

L'ACG est apolitique.

Article 2

L'ACG a été fondée suite à l'ouverture de la procédure de légalisation du Plan d'Affectation Cantonal 291 (PAC 291).

L'ACG a pour but de préserver les acquis pour tout ce qui concerne l'utilisation du domaine public dans la zone humide des Grangettes, ceci dans un esprit de cohabitation entre l'homme et la nature.

Par utilisation du domaine public, on entend la navigation, la baignade, l'accès aux rives du lac et cours d'eau, la pêche, la promenade à pied, vélo et à cheval, ainsi que les accès pour véhicules à moteur aux zones de stationnement existantes.

L'ACG approuve le principe de la protection de la zone humide des Grangettes.

Article 3

Pour atteindre ce but, l'ACG:

a)Etudiera et interviendra dans la procédure de légalisation du PAC 291 ou toutes procédures d'enquêtes publiques concernant des projets de travaux, si des dispositions ou des projets visent à restreindre l'usage du domaine public ou causent une inégalité de traitement entre citoyens.

b )Entretiendra des relations avec toute association concernée par l'usage du domaine public.

c)Entretiendra des relations avec toute société de développement communal et régional.

d)Utilisera tout moyen légal pour faire valoir les droits des usagers du domaine public."

Il ressort dès lors de l'art. 2 des statuts que l'association a pour but "de préserver les acquis pour tout ce qui concerne l'utilisation du domaine public dans la zone humide des Grangettes, ceci dans un esprit de cohabitation entre l'homme et la nature." L’association recourante n’indique pas en quoi la construction litigieuse porterait atteinte à un acquis au sens de cette disposition statutaire. Elle ne prétend pas non plus être touchée en qualité de propriétaire voisin du site. Les conclusions du recours s’écartent donc du but de l'association tel qu'il est défini par ses statuts, et l'association recourante n'est en définitive pas touchée dans ses intérêts propres par la construction contestée.

Il faut encore examiner dans un deuxième temps si l'association recourante peut recourir dans l'intérêt de ses membres (recours "corporatif"). A cet égard, l'association n'a donné aucune indication sur le nombre de ses membres et la proportion de ceux qui seraient touchés par la tour d’observation. Elle n’a pas donné d’indication non plus sur la situation de leur habitation par rapport au projet litigieux, ni en quoi ils pourraient être touchés dans leurs intérêts. Lors de l’audience, les représentants de l’association ont encore indiqué que le projet de tour d’observation était de nature à rendre la zone plus attractive pour les touristes et serait dommageable à la protection même du site. Il s’agit toutefois d’un intérêt général qui ne touche pas directement et personnellement les membres de l’association. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que la condition de la jurisprudence selon laquelle la majorité ou à tout le moins un grand nombre d'entre eux doivent être touchés personnellement et auraient la qualité pour recourir à titre individuel n’est pas remplie (cf. consid. 2b).

d) Il résulte des explications qui précèdent que le recours est irrecevable. Toutefois, même si le recours avait été recevable, il aurait dû être rejeté, comme le démontrent les considérations qui suivent.

3. Les recourants soutiennent que le sol sur lequel la construction litigieuse est prévue ne ferait pas partie du domaine public cantonal, et que la municipalité aurait ainsi été compétente pour lever les oppositions et délivrer le permis de construire.

a) L'Etat de Vaud a accordé une concession à la Commune de Villeneuve, notamment sur les parcelles de grève du lac Léman du territoire de la Commune de Noville. Il ressort à cet égard de l'acte de concession n° 14-G-11 approuvé par le Conseil d'Etat le 12 mars 1932 que "les parcelles concédées seront utilisées comme place de décharge, suivant les besoins et les disponibilités financières de la commune" (art. 3 de l'acte de concession). Le tribunal a en effet constaté lors de l'audience que le site concerné était constitué d'un terre-plein graveleux, utilisé notamment comme aire de stockage de matériaux. Il est également précisé dans l'acte de concession que "la totalité des surfaces concédées continuera à faire partie intégrante du domaine public" (art. 4 de l'acte de concession). Il ressort enfin du plan relatif à la concession que l'emplacement projeté de la construction litigieuse est situé sur le domaine public cantonal (DP 10).

Les représentants du SESA ont précisé, lors de l'audience du tribunal, que plusieurs secteurs, comme celui du cas d'espèce, étaient remblayés sur le domaine public lacustre. Il s'agit de surfaces gagnées sur le lac qui peuvent notamment être utilisées comme aires de dépôt de matériaux (usage polyvalent), et qui restent affectées au domaine public cantonal pour éviter toute spéculation à leur sujet. La limite du remblayage n'est pas fixe et ne correspond ainsi pas au plan cadastral. Selon le plan cadastral mis à jour en 1995, le terrain désigné comme DP 10 englobe le périmètre de la concession n° 14-G-11 et s’étend jusqu’à la limite effective du remblayage.

b) Les recourants contestent le rattachement au domaine public cantonal du terrain litigieux. Ils citent en particulier l'art. 6 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier, le cadastre et le système d'information sur le territoire (LRF; RSV 211.61). Cette disposition prévoit que la limite du domaine public des lacs et cours d'eau est définie par la limite des hautes eaux normales, soit par la limite de la zone sans végétation autre qu'aquatique, ou par la limite supérieure des berges aménagées, et que la grève d'un lac fait partie du domaine public (al. 1); le département peut ordonner la mise à jour des documents cadastraux concernant des lacs et cours d'eau, afin de les adapter à l'évolution de l'état des lieux (al. 2).

Les recourants se prévalent également de l'art. 138a al. 1 de la loi d'introduction du 30 novembre 1910 dans le canton de Vaud du code civil suisse (LVCC; RSV 211.01), qui cite une liste exemplative des éléments dépendants du domaine public, comme les lacs, les cours d'eau, les ports, les grèves, ainsi que les rivages, jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par l'art. 6 al. 1 LRF. Les portions du territoire décrites à l'art. 138a al. 1 LVCC le sont à titre exemplatif, et non exhaustif, comme en atteste la formulation utilisée par le législateur ("en particulier"). En l'espèce, le terrain litigieux a été gagné sur le lac, soit sur une partie du territoire originellement rattachée au domaine public en vertu de l'art. 138a al. 1 ch. 1 LVCC. Dès lors que ce terrain a seulement fait l'objet d'une concession, mais n'a jamais été transféré à quelque titre que ce soit dans quelque patrimoine que ce soit, son appartenance au domaine public a subsisté (cf. art. 659 al. 1 CC qui attribue au canton les nouvelles terres formées par remblais); le fait que la concession soit ancienne n'est ainsi pas pertinent. De même, que le terrain réponde ou non à une description donnée par le droit cantonal précité ne change rien à cet état des choses, puisque celui-ci ne règle pas limitativement la question (cf. arrêt AC.2007.0024 du 11 mars 2009 consid. 2b).

c) Il ressort de ce qui précède que l'emplacement projeté est situé sur le domaine public cantonal, constitué par une parcelle de grève du lac Léman, vraisemblablement remblayée sur le domaine public lacustre. Il s'agit ainsi dans tous les cas de domaine public appartenant au canton, qu'il soit concédé ou lacustre. Il n'est dès lors pas utile de donner suite à la requête des recourants visant à la mise à jour des documents cadastraux en ce qui concerne l'acte de concession n° 14-G-11, puisque la parcelle concernée appartient de toute manière au domaine public cantonal, concédé ou lacustre. Le canton était ainsi compétent pour prendre la décision attaquée, et pas la municipalité.

4. a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Aux termes de l'al. 2 let. a de ce même article, une autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. En l'absence de conformité de l'installation à la zone, entrent en considération les dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT. En effet, hors de la zone à bâtir, les dérogations à l’exigence de la conformité à la destination de la zone, posée à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, sont réglées de manière exhaustive par le droit fédéral. Selon l’art. 24 LAT, une autorisation peut être accordée pour les constructions ou installations nouvelles et les changements d’affectation, si l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).

b) En l'espèce, comme déjà indiqué, l'emplacement projeté de la construction litigieuse est situé dans le périmètre de l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, ainsi que dans celui du plan d'affectation cantonal n° 291 (PAC 291), dont les buts sont les suivants (art. 1 du règlement du PAC 291; ci-après: RPAC): garantir la sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des biocénoses qui les caractérisent (let. a); favoriser l'amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes qu'il a subies (let. b); maintenir un paysage proche de l'état naturel (let. c); permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection (let. d). Les travaux d'aménagement conformes aux buts mentionnés à l'art. 1 RPAC peuvent être admis (art. 2 al. 1 RPAC) et des autorisations dérogatoires peuvent être délivrées pour des ouvrages d'intérêt général dont l'implantation est imposée par leur destination si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 2 al. 3 RPAC). L'emplacement projeté est plus particulièrement situé dans la "zone des Fourches", qui fait l'objet du plan partiel d'affectation communal "Les Fourches". La zone des Fourches propose une transition judicieuse entre le domaine bâti de Villeneuve et le secteur protégé (art. 11 RPAC). La parcelle concernée est classée dans la zone d'équipements d'utilité publique D - stationnement et dépôt de matériaux.

Au niveau fédéral, la réserve des Grangettes fait partie de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (RS 451.11), de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (RS 451.35), de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (RS 451.31), et de l'inventaire annexé à l'ordonnance fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (RS 922.32).

c) La zone de protection en cause est une zone protégée au sens de l'art. 54 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui concrétise l'art. 17 LAT, et qui définit les zones protégées comme des zones destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure; seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (al. 1). On pourrait se poser la question de savoir si la construction litigieuse est conforme au but de protection assigné à la zone, ce qui n'est pas exclu car la tour d’observation est destinée à mettre en valeur les richesses de la réserve naturelle tout en assurant la protection des espèces en canalisant la venue du public sur un site bien délimité. Mais cette question peut toutefois rester ouverte, dans la mesure où le projet respecte les exigences posées par l'art. 24 LAT.

aa) Pour que l’implantation hors de la zone à bâtir soit imposée par la destination d’une construction (art. 24 let. a LAT), celle-ci doit être adaptée aux besoins qu’elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l’endroit prévu. Une nécessité particulière, tenant à la technique, à l’exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l’exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68, 124 II 252 consid. 4a p. 255ss, 123 II 256 consid. 5a p. 261 et la jurisprudence citée). Il n'est toutefois pas nécessaire qu'aucun autre emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 99 Ib 156 consid. 2b et 158 consid. 3b; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, no 15, p. 286). Il convient de relever encore que l’art. 2 al. 3 RPAC prévoit également que des autorisations dérogatoires peuvent être délivrées pour des ouvrages d’intérêt général dont l’implantation est imposée par leur destination si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Cette disposition reprend le contenu matériel de l’art. 24 LAT, mais en posant une exigence supplémentaire par la limitation de la possibilité d’accorder des dérogations aux ouvrages d’intérêt général.

En l'espèce, le projet litigieux consiste en l'aménagement d'une tour d'observation et d'une palissade attenante, avec chemin d'accès, en bordure de la lagune des Saviez dans le but d'offrir au public un dispositif d'accueil et de "point de vue"; cette structure permettra non seulement d'observer la lagune, mais aussi le paysage lacustre situé derrière les enrochements de protection de la rive ou encore le banc de sable créé avec des matériaux de la lagune. Il faut relever que le site des Grangettes n'a pour l'instant aucun point d'observation aménagé pour offrir au public de bonnes conditions d'observation. Ce projet a comme objectif de sensibiliser le public à la protection de la flore et de la faune, ainsi que de le canaliser et de l'orienter vers un point spécifique. Il permettra ainsi de réguler l'ensemble des visiteurs par l'effet de canalisation qu'il impliquera, et d'éviter que les gens ne dérangent la faune en voulant aller l'observer de près. Il apparaît dès lors que la construction litigieuse ne peut être implantée ailleurs que hors de la zone à bâtir, puisqu'elle est destinée à accueillir et informer les visiteurs de la réserve des Grangettes, en leur offrant un point de vue, notamment sur la lagune et le paysage lacustre. En d'autres termes, la construction ne peut remplir son but que si elle est réalisée dans la zone concernée. En outre, le projet de tour répond à la notion d’ouvrage d’intérêt général au sens de l’art. 2 al. 3 RPAC, puisqu’il est ouvert au public et assure en quelque sorte une fonction pédagogique en ce qui concerne la richesse du milieu naturel.

S'agissant plus précisément de l'emplacement projeté, il correspond également à la destination de la construction, puisque celle-ci a notamment pour but de permettre au public d'observer la lagune des Saviez ("point de vue"), de sorte qu'elle doit raisonnablement être implantée en bordure de cette lagune. Le projet vient d'ailleurs compléter la restauration de la lagune qui constitue une revitalisation importante du milieu pour l'avifaune et la flore; la réalisation d'une infrastructure d'accueil permettant une observation du site sans déranger la faune contribue ainsi à la protection du site et favorise la sensibilisation du public à l'environnement. Sans l'existence d'une telle infrastructure, les visiteurs pourraient avoir tendance à se disperser dans la nature, ce qui entraîne un réel dérangement de la faune. Enfin, la parcelle concernée est constituée d'un terre-plein graveleux utilisé comme aire de dépôt de matériaux, ce qui relativise l'éventuelle atteinte portée au site. L'implantation hors de la zone à bâtir est dès lors bel et bien imposée par la destination de la construction litigieuse, de sorte que la condition posée à l'art. 24 let. a LAT est réalisée.

bb) Il faut encore que l'implantation hors de la zone à bâtir ne s'oppose à aucun intérêt prépondérant (art. 24 let. b LAT). Font partie des intérêts à prendre en considération, les intérêts concrétisés par les normes constitutionnelles relatives au développement durable (art. 73 Cst.), la protection de l’environnement (art. 74 Cst.), la protection des eaux, des forêts, de la nature et du paysage (art. 74 à 77 Cst.), ainsi que tous les intérêts visés par les art. 1 et 3 LAT, notamment la protection du paysage (art. 3 al. 2 LAT) et les intérêts privés opposés, qui sont aussi de nature constitutionnelle (art. 26 Cst.). Font partie des intérêts qui ont été retenus comme prépondérants et s’opposant à l’octroi d’une autorisation selon l’art. 24 LAT, la préservation du paysage ou d’une région figurant à l’inventaire IFP, le maintien de fonctions forestières ou de biotopes forestiers, la protection contre les dangers naturels, et la protection contre le bruit (arrêt AC.2008.0238 du 31 août 2009 consid. 3d/bb).

Les photomontages produits par la fondation constructrice, ainsi que l'inspection locale, ont permis au tribunal de se rendre compte que l'impact visuel de la construction projetée dans le paysage ne sera pas préjudiciable au site. Les dimensions de la tour d'observation sont en effet raisonnables et son positionnement en lisière de forêt avec un faîte plus bas que la cime des arbres permettra d'en atténuer l'impact visuel. Dans ces conditions, il apparaît que la tour d'observation aura un impact réduit dans le paysage et s'y intégrera de manière harmonieuse, son revêtement étant par ailleurs composé de bois naturel.

S'agissant de l'intérêt à la protection de la forêt, l'art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit que les constructions et installations projetées à proximité de la forêt ne peuvent être autorisées que si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1); les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et installations de la lisière de la forêt, compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (al. 2). Dans le canton de Vaud, c'est l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01) qui met en œuvre l'art. 17 LFo. Cette disposition a la teneur suivante:

"Art. 5 Construction à proximité de la forêt (Art. 17 LFo)

¹L'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite.

²Le département ou la commune par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque les conditions suivantes sont réunies:

a. la construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu;

b. l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière;

c. il n'en résulte pas de sérieux danger pour l'environnement;

d. l'aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 6 de la présente loi.

(…)"

En l'espèce, la tour d'observation, située à moins de 10 m de la lisière de la forêt, a obtenu une dérogation à cette distance par le Service des forêts, de la faune et de la nature, en application de l'art. 5 al. 2 LVLFo, aux conditions suivantes (cf. synthèse du 31 mars 2009):

"1. Pendant les travaux, toutes mesures utiles seront prises pour éviter des dommages à la forêt et aucun déblai ou matériau ne sera déposé en forêt ou à moins de deux mètres des troncs.

2. En cas d'atteintes à l'aire forestière, le Service des forêts, de la faune et de la nature, en application de l'article 50, al. 2, LFo exigera la remise en état de l'aire forestière aux frais du requérant.

3. Les conditions de la Conservation de la nature soient remplies.

4. La dérogation pour construction à proximité de la forêt ne constitue en aucun cas une entrée en matière pour un recul de la lisière à l'avenir (demande de défrichement)."

La dérogation accordée n'est pas critiquable. En effet, comme on l'a vu, l'emplacement projeté est imposé par la destination de la construction, et la réalisation du projet ne mettra pas en danger l'aire forestière, au vu des conditions posées à l'octroi de la dérogation. Le positionnement en lisière de forêt permet d'atténuer l'impact visuel de la tour et d'offrir aux visiteurs un observatoire privilégié pour les oiseaux. On peut ainsi considérer, en procédant à une pesée des intérêts, que la réalisation du projet litigieux l'emporte sur l'intérêt à la conservation de la forêt, laquelle ne subira pas d'atteintes particulières au vu des précautions qui seront prises, et du fait que la tour, déjà construite, n'entraînera pas de lourds travaux de construction et d'aménagement. Par conséquent, aucun autre intérêt prépondérant ne s'opposant au projet, la condition posée à l'art. 24 let. b LAT est remplie.

5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être déclaré irrecevable, à défaut de qualité pour recourir des intéressés. Un émolument de justice est ainsi mis à la charge des recourants, qui verseront à la Fondation des Grangettes, représentée par un homme de loi, une indemnité à titre de dépens. Conformément à la jurisprudence, il n’est pas alloué de dépens au Service du développement territorial, l'Etat disposant du personnel nécessaire pour assurer sa défense devant les instances judiciaires, sans qu'il n'ait besoin de recourir à un mandataire professionnel externe (arrêts AC.2007.0243 du 4 décembre 2008 consid. 5; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007 consid. 4).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Association pour la cohabitation dans les Grangettes et consorts, solidairement entre eux.

III. Les recourants Association pour la cohabitation dans les Grangettes et consorts sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité arrêtée à 1'500 (mille cinq cents) francs, en faveur de la Fondation des Grangettes.

Lausanne, le 30 juin 2010

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.