TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 janvier 2011

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Despland, assesseur et M. Jean-Daniel Rickli, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

 

Jennifer SIRDEY, à Nice, représentée par Isabelle Salomé Daïna, avocate, à Lausanne.

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Ferreyres, représentée par Benoît Bovay, avocat, à Lausanne.

  

 

Objet

Permis de construire

 

Recours Jennifer SIRDEY c/ décision de la Municipalité de Ferreyres du 23 décembre 2009 (invitant la recourante à produire notamment un dossier de plan d'architecte pour une mise à l'enquête de divers travaux sur la parcelle n°82 ou pour remettre en état le bâtiment ECA n°105)

 

Vu les faits suivants

A.                                Jenny Sirdey est propriétaire de la parcelle n°82 de la Commune de Ferreyres (ci-après: la commune) au lieu-dit « Aux Creux aux Loups » sis au nord-ouest du territoire communal. Cette parcelle supporte une maison d’habitation. Elle est colloquée en zone de maison de vacances selon le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions de la commune, approuvé par le Conseil d’Etat le 24 mai 1991 (ci-après : RC).

B.                               Par courrier du 31 juillet 2009, la Municipalité de Ferreyres (ci-après : la municipalité) s’est étonnée auprès de Jenny Sirdey de ce qu’elle mettait en location un logement de deux pièces (de 30 m2) dans sa maison, alors que le RC n’y autorisait qu’un seul logement (art. 34 RC) et que toute transformation devait préalablement lui être soumise. Elle l’a informée de ce qu’elle interdisait la location dudit appartement. De plus, elle lui demandait de remettre en état son habitation ou de lui soumettre un projet de modifications intérieures. Elle l’informait qu’en cas d’inobservation de ces injonctions, elle entamerait une procédure de dénonciation à la Préfecture, conformément à l’art. 130 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

Le 2 août 2009, Jenny Sirdey a répondu à la municipalité. Elle expliquait qu’elle se savait atteinte de la maladie d’Alzheimer et que, en pensant au futur, elle avait souhaité organiser sa maison afin de pouvoir loger une aide à domicile lorsque cela deviendrait nécessaire. En attendant, elle souhaitait améliorer sa pension AI avec un petit revenu de location et demandait dès lors une autorisation de mise en location. Elle décrivait également les modifications intérieures réalisées en ces termes:

« 1) Dans la salle de douche existante attenante à la chambre, j’ai enlevé la douche et ai installé un WC broyeur à pompe, raccordé au système d’évacuation par un tuyau de 10 cm en attente pour cela depuis 1996 (première transformation faite par moi et approuvée par votre Municipalité).

2) Dans la buanderie, j’ai enlevé la machine à laver et mis la douche à sa place. C’est raccordé aux tuyaux d’eaux claires et grises (usées) existantes.

3) J’ai monté contre la cloison de douche une barrière contre l’humidité et y ai accolé un meuble de cuisine à 2 portes en bois avec un mini évier aussi raccordé aux installations existantes antérieurement.

4) J’ai mis sur la porte coulissante existante au bas de l’escalier une targette qui permet de fermer celle-ci de l’intérieur ».

C.                               Le 14 août 2009, la Gérance Robert Crot a sollicité de la municipalité qu’elle lui adresse à l’avenir les correspondances qui pourraient survenir en relation avec le logement précité. Elle se déclarait notamment à disposition pour une éventuelle visite locale.

Le 27 août 2009, la municipalité a communiqué à Jenny Sirdey qu’elle n’était pas en mesure de lui accorder une dérogation à l’art. 34 RC. Toutefois, elle ne s’opposait pas à une transformation intérieure du logement existant pour autant qu’un seul logement soit maintenu. Par conséquent, elle la priait de lui remettre des plans d’architecte conformes à la transformation intérieure avec mention des raccordements (eaux usées et eau potable). La municipalité indiquait qu’à réception du dossier elle estimerait si une mise à l’enquête publique était nécessaire ou si elle demanderait une remise en état du logement. Elle accordait à Jenny Sirdey un délai d’exécution de l’une ou l’autre option au 31 octobre 2009. Ce courrier était muni des voies de droit.

Le 2 septembre 2009, la Gérance Robert Crot, agissant au nom et pour le compte de Jenny Sirdey, a informé la municipalité de ce qu’aucune modification n’était intervenue dans les canalisations d’eaux usées et d’eau potable. Par ailleurs, aucun plan d’architecte n’était disponible. A toutes fins utiles, un croquis des modifications était produit. Enfin, la municipalité était informée de ce que Jenny Sirdey ne résiderait plus dans l’immeuble en cause si bien que ce dernier serait destiné à l’accueil d’une seule famille.

Le 10 septembre 2009, la municipalité a répondu que le croquis susmentionné n’était pas acceptable et que le contrôle des habitants ayant confirmé le départ de Jenny Sirdey, la location de l’appartement était possible à une famille. Le 1er octobre 2009, la municipalité s’est étonnée auprès de Jenny Sirdey d’avoir découvert dans la presse locale une annonce de mise en location d’un appartement de deux pièces, ce qui confirmait la création de deux appartements dans sa maison.

D.                               Après quelques échanges de courriers, la remise par Jenny Sirdey de plans d’architecte et une visite sur place le 21 novembre 2009, la municipalité a rendu en date du 23 décembre 2009 une décision formulée dans les termes suivants:

« La Municipalité requiert:

1.       Un dossier de plan d’architecte, conforme à l’état actuel du bâtiment, avec toutes les indications pour une mise à l’enquête.

2.       Une vérification du raccordement des canalisations E.U. et E.C. par le service industriel de la commune.

3.       La preuve d’un seul logement dans le bâtiment.

Ou la remise en état, avant transformation.

Parallèlement, la Municipalité vous dénonce auprès de la Préfecture, pour les travaux réalisés sans autorisation.

Un délai est accordé au 28 février 2010 pour nous remettre ces éléments ou pour une remise en état ».

E.                               Jenny Sirdey (ci-après: la recourante) s’est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 28 janvier 2010. Elle conclut, préalablement, à la suspension de l’instruction de la cause, principalement à l’annulation de la décision du 23 décembre 2009 et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la municipalité (ci-après: l’autorité intimée) pour complément d’instruction. La recourante relève à titre préalable qu’elle considère que le document du 23 décembre 2009 ne remplit pas les conditions formelles d’une décision finale, mais qu’il ne constitue qu’une formalisation des étapes du dossier. A cet égard, elle ne remet pas en question les points 1 et 2 du courrier du 23 décembre 2009. Pour le reste, elle ne conteste pas avoir réalisé dans sa maison des travaux sans autorisation, mais ceux-ci se limiteraient selon elle à la création d’une porte permettant d’entrer dans la maison. La recourante estime également que la décision du 23 décembre 2009 aurait été rendue en violation de son droit d’être entendu et que la municipalité aurait violé l’art. 29a Cst. (garantie de l’accès au juge), puisqu’elle aurait posé le principe de la remise en état avant d’avoir instruit la question du nombre de logement et aurait ainsi empêché la CDAP de pouvoir apprécier cet élément de fait.

Constatant que les pourparlers que la recourante entendait engager avec l’autorité intimée n’avaient pas eu lieu, la juge instructrice a écarté la requête de suspension de la recourante.

F.                                L’autorité intimée s’est déterminée sur le fond le 12 avril 2010 et a conclu au rejet du recours. Elle soutient que la recourante a admis avoir aménagé un second appartement dans sa villa et que, sur cette base, il est conforme au principe de la proportionnalité d’exiger une remise en état. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 20 mai 2010. Le 11 et 25 juin 2010, l’autorité intimée a produit ses observations complémentaires, accompagnées de diverses pièces, notamment un courrier adressé le 3 juin 2010 à Cyril et Katarina Mrasek, voisins de la recourante, concernant l’usage de la pièce du rez inférieur.

Le 8 juillet 2010, la Préfecture du district de Morges a produit son dossier, qui lui a été retourné après consultation. Ayant appris qu’un recours avait été déposé devant la CDAP, le Préfet a précisé vouloir attendre l’issue de la procédure administrative avant de reprendre l’instruction de l’affaire pénale.

Le 20 août 2010, la municipalité a produit une annonce parue dans la presse le 13 août 2010 et formulée comme suit: « (…) A louer à FERREYRES Creux-au-Loup 9 Maison individuelle meublée Mezzanine, salon, cuisine agencée, WC séparés. Salle de bains ouverte, studio avec cuisine, salle de douche, WC. Terrasse, jardin. Fr. 1'980.- charges comprises (…) ». La municipalité en déduisait que la recourante avait bel et bien créé un second logement.

G.                               Une audience avec inspection locale a eu lieu le 7 octobre 2010, en présence des parties et/ou de leurs représentants, assistés de leur conseil. M. Roland Mosimann, architecte a été entendu en qualité de témoin. Le compte-rendu de la séance d’inspection locale retient notamment ce qui suit:

« Il est constaté que le « quartier » Aux Creux aux Loups comporte huit maisons de vacances.

Me Salomé Daïna explique que sa cliente est prête à s’engager à ne pas louer deux appartements ni à louer une seule partie de sa maison. La commune souhaiterait que cet engagement figure dans les baux conclus par la recourante, en particulier sous la forme d’une interdiction de sous-location partielle. La recourante estime que cela n’est pas exigible en vertu des règles du droit du bail.

Me Bovay soulève la problématique de l’habitabilité sous-sol. Il est question de la tolérance accordée à M. et Mme Mrazek, voisins de la recourante, pour lesquels la commune a admis, à bien plaire, en juin 2010 une occupation du sous-sol par leur fille.

Les parties et la Cour entrent dans la maison.

M. Mosimann décrit les travaux d’agrandissement effectués en 1996. Me Bovay produit une copie de la demande de permis de construire déposée en 1995. Une copie de celui-ci sera adressée à Me Salomé Daïna. Me Bovay se demande quelle est la validité du permis d’habiter pour les pièces du sous-sol, qui n’atteignent pas la hauteur légale de 2m40. Il relève que le permis a certes été délivré pour 5 pièces, mais pour une surface de 108 m2 uniquement, qui ne couvre donc pas la totalité des 5 pièces de la maison. Dès lors que les plans de 1996 ne sont pas détaillés pour les deux pièces du sous-sol, Me Bovay en déduit qu’elles n’étaient pas visées par le permis d’habiter. M. Mosimann répond que les deux pièces du sous-sol ne sont pas détaillées sur les plans car elles étaient déjà habitées avant 1996 et n’avaient pas fait l’objet de modifications à cette date. En particulier, les fenêtres n’ont pas été touchées à cette date, ni plus tard.

Le tribunal examine l’emplacement de la porte créée en 2009.

M. Jordan confirme que les pièces du bas étaient déjà munies avant cette date d’un point d’eau et que la fille de la recourante y dormait. Il explique également que, comme la recourante est souvent absente, elle a régulièrement loué sa maison (qui est son logement principal), afin que celle-ci ne reste pas inoccupée durant de longues périodes.

La maison comporte un compteur électrique et un compteur d’eau.

Les parties et la cour sortent de la maison. Elles constatent l’existence d’un « spa » (ou "piscine"). Il s’agirait, selon M. Mosimann, d’une ancienne citerne qui a été repeinte en bleu et sur laquelle ont été fixés des arches métalliques et une couverture plastique, ce qui permet un emploi comme serre pour certaines plantes durant la saison froide. Selon M. Mosimann, la citerne d’origine n’a pas été agrandie.

La séance est suspendue pour permettre à la cour de délibérer sur certaines constatations faites durant l’audience.

Après reprise de la séance, la commune informe le tribunal qu’elle n’entend pas remettre en question l’habitabilité des pièces du sous-sol. Me Salomé Daïna répète que sa cliente est prête à s’engager à ne pas louer deux appartements ni à louer une seule partie de sa maison.

La transaction est tentée mais n’aboutit pas, en particulier pour des raisons tenant à la créance compensatrice en suspens devant le préfet. La recourante tient à ce qu’il soit constaté qu’elle n’a pas violé l’art. 34 du règlement communal. ».

Le 19 novembre 2010, la municipalité s’est déterminée au sujet du procès-verbal d’audience. La recourante a fait de même le 2 décembre 2010.

H.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.

2.                                a) La décision attaquée impose en premier lieu à la recourante de produire « un dossier de plan d’architecte, conforme à l’état actuel du bâtiment, avec toutes les indications pour une mise à l’enquête ». La recourante ne conteste pas avoir réalisé dans sa maison des travaux sans autorisation, mais ceux-ci se limiteraient de son point de vue à la création d’une porte permettant d’entrer dans la maison. Cela étant, elle déclare expressément dans son recours ne pas contester l’obligation de produire des plans tels que requis par la décision attaquée, tout en concluant néanmoins à l’annulation de cette dernière dans son entier. Dans son écriture complémentaire du 20 mai 2010, elle déclare avoir satisfait aux exigences de l’autorité intimée en ayant, déjà avant la notification de la décision attaquée, soit en octobre 2009, transmis des plans d’architecte conformes à l’état actuel du bâtiment. Le tribunal constate toutefois que les plans précités ne sont manifestement pas complets; notamment les raccordements et les écoulements (douches, éviers, wc) n’y figurent pas. Bien que la recourante déclare dans son recours ne pas contester ce point, il y a lieu, dès lors que la recourante conclut à l’annulation de la décision attaquée dans son entier, de confirmer le point 1 de la décision attaquée.

b) La décision attaquée impose ensuite (chiffre 2.) à la recourante de faire procéder à une vérification du raccordement des canalisations E.U. et E.C. par le service industriel de la commune. A nouveau, la recourante déclare expressément dans son recours ne pas contester ce point de la décision attaquée, tout en concluant à l’annulation de la décision attaquée dans son entier. Dans son écriture complémentaire du 20 mai 2010, elle déclare encore ne pas avoir d’objection à ce que l’autorité intimée procède aux vérifications qu’elle juge pertinentes. Force est dès lors de constater que la recourante ne conteste pas le chiffre 2 de la décision attaquée. Dès lors toutefois que la recourante conclut à l’annulation de la décision attaquée dans son entier, il convient de confirmer le point 2 de la décision attaquée.

c) En troisième lieu, la décision attaquée impose à la recourante d’apporter « la preuve d’un seul logement dans le bâtiment ou la remise en état, avant transformation ».

aa) L’autorité intimée laisse le choix à la recourante entre deux solutions alternatives. On ne peut que s’étonner de voir figurer ce type de proposition dans le dispositif d’une décision administrative, dont la nature est en principe contraignante (art. 3 al. 1 LPA-VD). On s’étonne aussi d’une telle formulation au regard du principe de la proportionnalité. En effet, ce principe ne légitime une mesure restrictive que si les résultats escomptés ne peuvent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités). Dès lors que l’autorité intimée laisse à la recourante le choix entre deux mesures, dont l’une (preuve d’un seul logement) est moins incisive que l’autre (remise en état avant transformation), il faut partir de l’idée que cette dernière est contraire au principe de proportionnalité (cf. dans le même sens, arrêt AC.2008.0214 du 30 octobre 2009). La décision attaquée doit dès lors être annulée en tant qu’elle ordonne – à ce stade – une remise en état, ce qui rend sans objet les griefs invoqués par la recourante en lien avec l’ordre de remise en état.

bb) Il y a lieu d’examiner ensuite la légalité de la mesure portant le moins gravement atteinte aux droits de la recourante, à savoir l’obligation d’amener la preuve d’un seul logement dans le bâtiment.

L’art. 34 al. 1 RC prévoit ce qui suit:

« Les maisons de vacances ne peuvent comporter qu’un seul appartement ».

En l’espèce, au vu de l’historique du dossier, en particulier du fait que le logement de la recourante a été loué durant certaines périodes en partie uniquement, l’autorité intimée pouvait légitimement se poser la question de savoir si le logement en cause comportait un ou plusieurs appartements. La demande de preuve - au demeurant pas précisée - apparaît ainsi comme une mesure d’instruction devant permettre à l’autorité d’établir si l’art. 34 RC est respecté par la recourante. Il faut cependant relever à ce propos que, vu la configuration des locaux, il n’est pas possible de fixer de manière définitive s’il s’agit d’un ou deux logements. Il est en effet envisageable que ces locaux soient utilisés aussi bien en tant que logement unique que de manière séparée. Il apparaît en particulier prématuré de déduire d’annonces telles que celle parue dans la presse le 13 août 2010 que l’habitation comporte deux logements, dite annonce pouvant aussi se comprendre comme une mise en location d’un seul logement. C’est au final l’usage qui en est fait qui est déterminant (comme cela ressort d’ailleurs aussi du courrier adressé le 3 juin 2010 par l’autorité intimée aux voisins de la recourante au sujet de l’usage des pièces de leur sous-sol, selon lequel « nous tolérons que votre fille utilise cette pièce à bien plaire, mais cette pièce ne sera en aucun cas destinée à la location »). L’usage pourra être prouvé par la recourante par la production du contrat de location dans l’hypothèse où elle mettrait en location sa maison. En l’absence d’une location, la question ne peut pas se poser. L’autorité intimée ne peut donc pas réclamer de preuve générale du fait que bâtiment concerné comporte un seul logement.

Pour le reste, au vu du dispositif de la décision attaquée, il n’est pas du ressort du tribunal de déterminer si la recourante a, par le passé, respecté ou non l’art. 34 RC, ce qui rend dès lors sans objet la question de savoir si l’autorité intimée a violé, comme le soutient la recourante, le principe de la bonne foi en agissant de manière contradictoire envers elle.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du recours, soit en ce qui a trait à l’obligation de remise en état ou la preuve d’un seul logement (ch. 3.; consid. 2c). La décision attaquée (ch. 1. et ch. 2.) est pour le reste confirmée. Vu l’issue du pourvoi, les frais seront légèrement réduits et la recourante a droit à des dépens partiels (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 Le chiffre 3. de la décision de la Municipalité de Ferreyres du 23 décembre 2009 est annulé. Les chiffres 1. et 2. de la décision précitée sont maintenus.

III.                                Un émolument de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                              La Municipalité de Ferreyres versera à la recourante une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 11 janvier 2011

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.