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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. François Kart, président; M. François Gillard et |
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Recourante |
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Municipalité de Penthalaz, à Penthalaz, représentée par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne. |
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Autorité intimée |
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Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne. |
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Autorité concernée |
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Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne. |
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Objet |
permis de construire |
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Recours Municipalité de Penthalaz c/ décision du Service du développement territorial du 15 février 2010 (refus d'autoriser l'installation de trois mâts pour l'éclairage des terrains d'entraînement) |
Vu les faits suivants
A. La Commune de Penthalaz dispose de trois terrains de football dans un secteur proche de la Venoge sis au sud du territoire communal, colloqué en zone mixte d'utilité publique et verdure par le plan général d'affectation de la commune approuvé par le Conseil d'état le 10 décembre 1982. La partie ouest de ce secteur, qui borde la Venoge, est incluse dans la zone de non bâtir du plan d'extension cantonal n° 112 (canal d'Entreroches) adopté par le Conseil d'état le 16 août 1968 (ci-après : le PEC n° 112). Une partie du secteur proche de la Venoge est également comprise dans le plan d’affectation cantonal (PAC) Venoge n° 284 qui, à cet endroit, abroge le PEC 112. Selon les explications fournies par la municipalité, le terrain de football principal (terrain A) aurait été aménagé dans les années 1950. Ce terrain, qui est réservé pour les matchs, bénéficie d'un éclairage. Les deux autres terrains (terrain B d’environ 5'000 m2 et terrain C d’environ 2'200 m2), situés au nord du premier et utilisés pour les entraînements, ne bénéficient pas d'éclairage fixe. Les terrains sont utilisés par le Football Club Venoge, qui regroupe les communes de Penthalaz, Penthaz et Daillens.
B. Au mois de novembre 2009, la Commune de Penthalaz a mis à l'enquête publique l'installation de trois mâts fixes pour l'éclairage des deux terrains d'entraînement sis au nord du terrain principal. Deux mâts sont prévus au nord du terrain B et un mât au sud du terrain C. Un des mâts bordant le terrain B doit s’implanter dans la zone de non bâtir du PEC 112.
C. Dans une décision figurant la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC du 15 février 2010, le Service du développement territorial (SDT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale cantonale requise pour le mât prévu dans la zone de non bâtir du PEC 112. Cette décision relevait qu'une modification du plan général d'affectation communal était prévue impliquant l'abrogation du PEC 112 et l'affectation de cette partie du territoire communal en zone d'utilité publique, tout en retenant que le nouveau PGA, non encore adopté, ne pouvait pas avoir un effet positif par anticipation. Elle relevait également que le mât était une nouvelle installation qui ne pouvait pas être considérée comme une transformation d'une partie du terrain de football situé hors du périmètre de la zone à bâtir. En outre, l'implantation de l'installation n'était pas imposée hors de la zone à bâtir par sa destination au sens de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dès lors qu'elle n'était justifiée que par l'utilisation accrue (entraînements en soirée) d'un terrain de football qui jusqu'alors avait été utilisé sans une telle installation. Dès lors que la nouvelle affectation du périmètre concerné n'avait pas fait l'objet de remarque dans le cadre de l'examen préalable du nouveau PGA, le SDT précisait qu’il pourrait revoir sa position aussitôt que le Conseil communal l’aurait adopté. Pour le surplus, les deux autres mâts, sis à l'intérieur de la zone d'utilité publique et de verdure en vigueur, ne soulevaient pas de remarque de sa part.
D. La Municipalité de Penthalaz (ci-après : la municipalité) s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal cantonal le 9 mars 2010 en concluant à sa réforme en ce sens que l'autorisation d'installer le mât d'éclairage soit délivrée. La municipalité explique devoir faire installer des éclairages provisoires dès la fin de l'automne pour les enlever dans le courant du printemps, ce qui s'avère onéreux. Elle soutient que l'installation définitive augmentera la sécurité des joueurs dès lors que les mâts provisoires sont apparents et doivent être protégés contre d'éventuels accidents. La municipalité relève également que le PEC 112 a été abandonné par le canton et que le nouveau PGA communal ne pourra pas être adopté avant plusieurs mois.
Le 13 avril 2010, le SDT, par l'intermédiaire de son conseil, a déposé de brèves déterminations tout en requérant une prolongation du délai pour le dépôt de la réponse. Outre le rappel des motifs de la décision attaquée, le SDT relève que le secteur concerné se situe à proximité de la Venoge et que l'on ne peut par conséquent pas préjuger dans ce contexte sensible et à ce stade de la procédure de son affectation future. Le 14 mai 2010, le conseil du SDT a indiqué qu'il renonçait au dépôt d'une réponse. Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a déposé des déterminations le 30 juin 2010. Il relève que le mât litigieux se situe à l’intérieur de la zone de non bâtir du PEC 112, dont l’objectif était d’assurer un espace réservé à la construction du canal du Rhône au Rhin, projet aujourd’hui définitivement abandonné. Il relève également que, dans le futur PGA qui abrogera le PEC 112, le mât d’éclairage se situera en zone d’utilité publique et qu’il n’a pas fait de remarque particulière concernant cette nouvelle affectation dans le cadre de l’examen préalable du nouveau plan. Pour ce qui est du PAC Venoge, le SFFN relève que le mât d’éclairage litigieux est prévu à proximité mais en dehors des couloirs protégés de la Venoge et du Veyron.
E. Le tribunal a tenu audience le 14 juillet 2010 en présence des parties et de leurs conseils. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.
F. A l’issue de l’audience, la municipalité a été invitée à indiquer la date de construction du terrain B (soit celui destiné à être éclairé par le mât litigieux) et à produire le dossier relatif à la procédure d’autorisation de ce terrain, le règlement communal en vigueur au moment de cette procédure ou de la construction du terrain, le plan général d’affectation et le règlement communal actuellement en vigueur et le règlement communal de 1968. La municipalité a également été invitée à indiquer le nombre d’équipes utilisant les terrains de Penthalaz pour leurs matches et leurs entraînements et le nombre d’équipes susceptibles de s’entraîner en même temps en nocturne.
G. Le 31 août 2010, la municipalité a précisé que le terrain destiné à être éclairé par le mât litigieux avait été aménagé sans autorisation entre 1976 et 1978 a produit le règlement communal de 1968 en vigueur à l’époque. Elle indique que le FC Venoge dispose de trois moitiés de terrains pour l’entraînement (deux sur le grand terrain et une correspondant au petit terrain). La municipalité a également produit le tableau suivant concernant l’utilisation des terrains :
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Equipe |
Effectif |
Terrain |
Jour |
Heure |
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UNE |
23 |
B |
mardi-jeudi |
19h00-21h00 |
|
DEUX |
26 |
B |
mardi-jeudi |
19h00-21h00 |
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JA |
21 |
B |
lundi-mercredi |
19h00-21h00 |
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JB |
24 |
B |
lundi-mercredi |
19h00-21h00 |
|
JC |
17 |
C |
lundi-mercredi |
18h30-20h30 |
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JDà7 |
11 |
B |
lundi-mercredi |
17h30-19h00 |
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JF |
15 |
B |
lundi-mercredi |
17h30-19h00 |
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Ecole de foot |
12 |
C |
lundi-mercredi |
17h00-18h30 |
Le 31 août 2010, le SDT a produit le PEC 112. Il relève que les travaux réalisés après 1968 dans l’espace inconstructible défini par ce plan, dont la réalisation d’une partie du terrain d’entraînement B, étaient contraires au droit matériel en vigueur à l’époque, ceci quand bien même une autorisation municipale ou cantonale aurait été accordée. Selon lui, ceci concerne aussi bien le terrain B que toutes les installations électriques et les lampadaires construits sur le pourtour du terrain principal ainsi que l’agrandissement du pavillon d’origine bordant ce dernier terrain. Il soutient que l’installation litigieuse ne peut pas être autorisée comme conforme à la zone et qu’une dérogation ne peut pas être accordée en application de l’art. 24c al. 2 LAT, car ceci présupposerait que le terrain ait été licitement construit, ce qui ne serait pas le cas. Interpellée sur ce point, la municipalité a indiqué le 3 novembre 2010 que le terrain principal A n’est pas utilisé pour les entraînements dès lors qu’il est plus fragile que le terrain voisin et est réservé pour les matchs de la 1ère équipe. En outre, son éclairage, datant de 1965-1970 ne permettrait plus de s’entraîner le soir dans des conditions normales.
Considérant en droit
1. Selon l’art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. Aux termes de l’al. 2 let a de ce même article, une autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone.
En l’espèce, l’installation litigieuse se trouve dans un secteur régi par le PEC 112 qui instaure une « zone de non bâtir ». L’installation ne saurait dès lors être autorisée comme conforme à la zone en application de l’art. 22 LAT.
2. En l’absence de conformité de l’installation à la zone, entrent en considération les dispositions dérogatoires des art. 24 et ss LAT.
a) Il convient en premier lieu d’examiner si l’installation peut être autorisée en application de l’art. 24 c LAT en tant que transformation partielle du terrain de football qu’elle doit éclairer. Cette disposition prévoit ce qui suit :
« Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites ».
Le Conseil Fédéral a concrétisé l’art. 24c LAT aux art. 41 et 42 de l’Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1). Selon l’art. 41 OAT, l’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement.
En l’occurrence, le terrain de football qui doit être desservi par l’installation litigieuse a été aménagé partiellement dans la zone inconstructible du PEC 112 entre 1976 et 1978, ceci sans autorisation. On ne saurait par conséquent considérer que ce terrain a été érigé conformément au droit matériel en vigueur à l’époque. Partant, l’installation ne peut pas être autorisée sur la base de l’art. 24c LAT, la question de savoir si l’on se trouve en présence d’une transformation ou d’une rénovation d’une installation existante au sens de cette disposition souffrant de demeurer indécise.
b) Dès lors que l’autorisation au sens de l’art. 24c LAT ne peut entrer en ligne de compte, il y a lieu d’examiner si une autorisation au sens de l’art. 24 LAT pour une installation nouvelle peut être envisagée. Selon cette disposition, une autorisation peut être accordée pour les constructions ou installations nouvelles et les changements d’affectation, si l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
aa) Il convient d’examiner en premier lieu la condition de l’implantation imposée par sa destination (art. 24 let. a LAT) est remplie. Pour que l’implantation hors de la zone à bâtir soit imposée par la destination d’une construction, celle-ci doit être adaptée aux besoins qu’elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l’endroit prévu. Une nécessité particulière, tenant à la technique, à l’exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées ; seuls des critères objectifs sont déterminants, à l’exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68, 124 II 252 consid. 4a p. 255ss, 123 II 256 consid. 5a p. 261 et la jurisprudence citée).
bb) En l’occurrence, le mât d’éclairage litigieux doit être implanté hors de la zone à bâtir pour que des entraînements puissent avoir lieu en nocturne sur la moitié ouest du terrain B. Il convient par conséquent d’examiner si l’utilisation de ce terrain est indispensable au FC Venoge pour les entraînements qui ont lieu le soir.
La municipalité a produit un tableau des entraînements effectués sur les trois terrains de Penthalaz dont il ressort que 3 équipes s’entraînent simultanément le lundi et le mercredi en soirée. Si, comme c’est le cas actuellement, on n’utilise pas le terrain principal A, ceci implique l’utilisation des deux moitiés du terrain B et du terrain C et, par conséquent, la nécessité d’installer un mât d’éclairage dans la partie ouest du terrain B, soit dans le secteur inconstructible du PEC n° 112. La question décisive est par conséquent de déterminer si le terrain A pourrait également être utilisé pour des entraînements. Dans ce cas, on pourrait en effet renoncer à utiliser la moitié ouest du terrain B. A cet égard, le tribunal n’est pas convaincu par les explications fournies par la recourante dans ses dernières déterminations. Si l’on peut concevoir qu’un éclairage datant de la fin des années 60 ne corresponde pas aux attentes actuelles pour l’éclairage d’un terrain de football s’agissant de jouer des matchs en nocturne, cet éclairage est en revanche certainement suffisant pour des entraînements. N’apparaît également pas décisif le fait que l’on souhaite réserver le terrain principal pour les matchs de la 1ère équipe au motif que ce dernier serait plus fragile. La municipalité indique en effet que le terrain ne supporterait pas une occupation journalière. Or, le cas échéant, l’utilisation ne serait pas journalière mais concernerait uniquement les deux soirs par semaine où 3 équipes s’entraînent en même temps, ce qui devrait être supportable pour ce terrain, ce d’autant plus que cette situation devrait être limitée dans le temps.
cc) Vu ce qui précède, on constate que l’installation du mât litigieux hors de la zone à bâtir a été choisie principalement pour des raisons de commodité qui, même si elles apparaissent compréhensibles et dignes de considération, ne permettent pas de conclure que la condition de l’implantation imposée par sa destination (art. 24 let. a LAT) est remplie. C’est par conséquent à juste titre que le SDT a refusé de délivrer l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si la condition relative à l’absence d’intérêt opposé prépondérant (art. 24 let. b LAT) est également remplie.
3. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la Commune de Penthalaz. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service du développement territorial du 15 février 2010 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Penthalaz.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 novembre 2010
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.