TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 septembre 2010

Composition

M. François Kart, président; M. Pierre Journot et Mme Danièle Revey, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

PRO NATURA, à Bâle,

Pro Natura Vaud, à St-Sulpice,

FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), à Berne,

WWF SUISSE, à Zurich,

WWF Vaud, à Vevey,

Club Alpin Suisse, à Berne,

tous les six représentés par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne.

Autorités intimées

Municipalité de Montricher,

Etat de Vaud, Le Château cantonal.

Autorité concernée

Confédération Suisse, représentée par le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), armasuisse - immobilier, à Berne.

Tiers intéressé

SKYGUIDE SA, Navigation aérienne civile et militaire, à Meyrin.

Objet	Protection de l'environnement
	Recours PRO NATURA et consorts c/ toute autorisation quelconque délivrée par la Commune de Montricher, l'Etat de Vaud et la Confédération suisse (construction d'une antenne radio au sommet du Mont-Tendre)

Vu les faits suivants

A. Lors d’une séance d’information du 21 mai 2010, la Confédération suisse (ci-après: la Confédération), par l’intermédiaire du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), et la société Skyguide ont présenté un projet de construction d’une antenne avec station de réception radio (32 récepteurs pour la radiocommunication) au sommet du Mont-Tendre, sur le territoire de la Commune de Montricher. Ce sommet, qui culmine à 1679 mètres, est situé sur les crêtes du jura vaudois entre les cols du Marchairuz et du Mollendruz. Les documents remis à l’occasion de cette présentation mentionnaient que le mât supportant les antennes aurait une hauteur inférieure à 25 mètres, qu’il serait utilisé par les contrôleurs aériens de Skyguide à Genève dans le cadre du contrôle de l’espace aérien basé au sol pour la Suisse romande et l’espace aérien français délégué à Skyguide et que l’armée co-utiliserait l’installation dans l’accomplissement de tâches militaires, dont la nature n’était pas précisée. Ces documents précisaient également que la construction serait réalisée entre juin et octobre 2010 et que cette dernière était soumise à la procédure militaire restreinte d’approbation des plans de construction prévue par l’art. 128a de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10), ce qui impliquait qu’aucun recours n’était possible.

B. Le 28 mai 2010, Helvetia Nostra a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d’un recours contre « l’autorisation donnée par la Municipalité de Montricher à l’armée suisse de construire une antenne de 25 m de haut au sommet du Mont-Tendre ». Elle explique avoir été informée de ce projet par un article paru dans un journal le 26 mai 2010 et soutient que le projet aurait dû être soumis à une enquête publique. Elle conclut à l’annulation de cette décision. Le même jour, Pro Natura, Pro Natura Vaud, la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage, WWF Suisse et WWF Vaud ont déposé un recours auprès de la CDAP dirigé contre « toute autorisation quelconque délivrée par la Commune de Montricher, l'Etat de Vaud et la Confédération suisse autorisant sans enquête publique la construction d'une antenne radio au somment du Mont-Tendre en faveur de Skyguide et de la Confédération suisse », en concluant à leur annulation. Ils ont précisé déposer simultanément un recours identique auprès du Tribunal administratif fédéral, tout en restant convaincus que la CDAP était « la première pour ne pas dire la seule concernée compte tenu de l’ensemble des circonstances ». Le 10 juin 2010, le Club alpin suisse (CAS) s’est joint au recours déposé par Pro Natura, Pro Natura Vaud, la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage, WWF Suisse et WWF Vaud.

C. Dans l’accusé de réception du recours du 31 mai 2010, la Municipalité de Montricher (ci-après: la municipalité), l’Etat de Vaud et la Confédération ont été invités à indiquer si une décision avait été rendue en relation avec la construction d’une antenne au sommet du Mont-Tendre. La Confédération était notamment invitée à indiquer si elle avait rendu une décision en application des art. 128 et 128a LAAM.

Le 7 juin 2010, le Département vaudois de la sécurité et de l’environnement a indiqué que l’Etat de Vaud n’avait rendu aucune décision. Le même jour, le DDPS s’est déterminé pour la Confédération. Il indique être à l’origine du projet dont il est le maître de l’ouvrage et assure le financement, par l’intermédiaire d’armasuisse Immobilier (Service de la construction et des immeubles de l’armée). Il explique que l’antenne projetée est destinée à des fins principalement militaires et tombe par conséquent sous le coup de la loi fédérale du 23 juin 1950 concernant la protection des ouvrages militaires (RS 510.518). Ceci implique qu’aucune décision d’approbation des plans susceptible de recours n’est requise et aucune voie de recours n’est ouverte. Diverses autorités fédérales, cantonales et communales avaient néanmoins été associées à l’examen du projet. Le DDPS conclut à la constatation de l’irrecevabilité des recours. Le 10 juin 2010, la municipalité a indiqué qu’elle n’avait délivré qu’un simple accord de principe en 2006 et aucune autorisation.

D. Par communiqué de presse du 10 juin 2010, DDPS a annoncé qu’il suspendait le projet jusqu’à la fin de l’année en cours en tout cas.

E. Le 11 juin 2010, le juge instructeur a relevé que, en l’absence d’une décision rendue par une autorité administrative cantonale ou communale, le recours était sans objet et que la CDAP n’était au surplus pas compétente pour statuer sur un recours formé contre une décision de l’autorité fédérale. Il a invité les parties à se prononcer sur cette question.

Le 26 juin 2010, Helvetia Nostra a retiré son recours au motif qu’il était prématuré dès lors qu’aucune autorisation n’avait été délivrée. Elle se réservait le droit de présenter un recours si une autorisation devait être délivrée.

Le 29 juin 2010, le Département vaudois de la sécurité et de l’environnement a relevé que les recours déposés contre une prétendue autorisation qui aurait été délivrée par l’Etat de Vaud devaient être déclarés irrecevables.

Le 30 juin 2010, Pro Natura, Pro Natura Vaud, la Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage, WWF Suisse et WWF Vaud et le CAS (ci-après: Pro Natura et consorts ou les recourantes) ont fait valoir qu’un recours est recevable lorsqu’une autorisation aurait dû être donnée et qu’elle ne l’a pas été comme c’était le cas en l’espèce. Les recourantes contestent que l’on soit en présence d’un ouvrage soumis à la loi fédérale du 23 juin 1950 concernant la protection des ouvrages militaires et relèvent que l’installation servira également à Skyguide, soit à des fins civiles, ce qui implique que des autorisations communales et cantonales auraient dû être délivrées.

La municipalité et le Département de la sécurité et de l’environnement se sont déterminés respectivement le 14 et le 21 juillet 2010. Le département pose la question de l’opportunité de la suspension de la procédure au vu du report de la réalisation du projet annoncé par le DDPS.

Skyguide a produit des observations le 27 juillet 2010. Elle précise notamment que la réalisation de l’ouvrage contesté est entièrement sous la responsabilité de DDPS et qu’elle ne peut pas être considérée comme constructrice dans le cadre de ce projet.

Pro Natura et consorts se sont déterminés le 23 août 2010 et ont requis la suspension de la cause.

F. Le 7 septembre 2010, la cause a été rayée du rôle en ce qui concerne Helvetia Nostra.

Considérant en droit

1. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 83 de la loi du 12 décembre 1979 d'organisation judicaire [LOJV; RSV.173.01]; art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Pour qu'elle s'occupe d'un litige, il faut d'une part qu'une autorité cantonale ou communale ait rendu une décision administrative, d'autre part que cette décision puisse faire l'objet d'un recours auprès d'elle et qu'elle ait été saisie en temps utile et dans les formes prévues par la loi par une personne ou une autorité ayant qualité pour agir (v. notamment, art. 2, 75, 79, 95 et 99 LPA-VD).

Selon l'art. 74 LPA-VD, applicable à la présente procédure par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, « l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer ». Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Un recours pour déni de justice suppose que l’autorité concernée soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2; ATF 124 V 130 consid. 4 p. 133 concernant l'art. 4 aCst).

En l’occurrence, la municipalité et l’Etat de Vaud ont confirmé qu’aucune décision n’avait été rendue en relation avec le projet de réalisation d’une antenne au sommet du Mont-Tendre annoncé par le DDPS. Il convient encore d’examiner si ces autorités avaient l’obligation de statuer, auquel cas la compétence de la CDAP serait donnée.

2. Il ressort du dossier que l’installation litigieuse sera destinée à des fins tant militaires non connues que civiles (navigation aérienne). Il convient dès lors d’examiner ces deux législations

a) L’art. 126 LAAM, modifié selon le ch. I 4 de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision, en vigueur depuis le 1er janvier 2000 (RO 1999 3071 3124; FF 1998 2221), dispose que:

« 1 Les constructions ou installations relevant de la défense nationale ne peuvent être mises en place, modifiées ou affectées à un autre but militaire que si les plans du projet ont été approuvés par le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (autorité chargée de l’approbation des plans).

2 L’approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral.

3 Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n’entrave pas de manière disproportionnée l’accomplissement des tâches de la défense nationale.

4 En règle générale, l’approbation des plans des projets ayant des effets considérables sur l’aménagement du territoire et sur l’environnement présuppose qu’un plan sectoriel conforme à la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ait été établi ».

Selon l’art. 128a al. 1 LAAM, pour les constructions et installations visées par la loi fédérale du 23 juin 1950 concernant la protection des ouvrages militaires, aucune procédure d’approbation des plans n’est requise.

b) Concernant les installations de navigation aérienne, l’art. 37 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation (LA; RS 748.01), dans sa nouvelle teneur selon le ch. I 13 de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision, en vigueur depuis le 1er janvier 2000 (RO 1999 3071 3124; FF 1998 2221), prévoit ce qui suit:

« 1 Les constructions et installations servant exclusivement ou principalement à l’exploitation d’un aérodrome (installations d’aérodrome) ne peuvent être mises en place ou modifiées que si les plans du projet ont été approuvés par l’autorité compétente. Sont également considérés comme installations d’aérodrome les chantiers et les installations nécessaires à la desserte des chantiers en rapport avec l’aménagement et l’exploitation d’un aérodrome.

2 L’autorité chargée de l’approbation des plans est:

a. le département, pour les aéroports;

b. l’office, pour les champs d’aviation.

3 L’approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral.

4 Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n’entrave pas de manière disproportionnée la construction et l’exploitation de l’aérodrome.

5 En règle générale, l’approbation des plans des projets ayant des effets considérables sur l’aménagement du territoire et sur l’environnement présuppose qu’un plan sectoriel conforme à la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ait été établi ».

Selon l’art. 40a al. 1 LA, une installation de navigation aérienne ne peut être construite ou modifiée notablement que si les plans du projet ont été approuvés par l’office. L’art. 40a al. 2 LA prévoit que les art. 37 à 37t LA s’appliquent par analogie, ce qui implique qu’aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis pour une installation de navigation aérienne.

L’ordonnance du 23 novembre 1994 sur l’infrastructure aéronautique (OSIA; RS 748.131.1) définit les installations de navigation aérienne comme des installations radioélectriques de navigation et de transmission pour la gestion et l’exécution sûre du trafic aérien (art. 2 let. k OSIA), ce qui correspond à l’installation litigieuse dans le cas d’espèce. L’art. 37 LA s’applique dès lors, par renvoi de l’art. 40a al. 2 LA.

c) Il ressort des législations exposées ci-dessus que, quelle que soit la destination principale de l’antenne litigieuse, que celle-ci soit militaire ou civile, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation est une autorité fédérale et qu’aucune autorisation relevant du droit cantonal (qu’il faut comprendre comme englobant le droit communal) n’est requise.

Dans la mesure où ni l’Etat de Vaud ni la Commune de Montricher n’ont la compétence de statuer, il ne peut être déposé de recours contre une absence d’autorisation de leur part. Seule une décision rendue par une autorité fédérale pourrait entrer en considération, décision qui serait susceptible d’un recours au niveau fédéral et non pas auprès de la CDAP.

S’agissant de procédures relevant des autorités fédérales, la cour de céans n’est au surplus pas compétente pour trancher des recours déposés en raison d’un éventuel déni de justice commis par ces autorités. Il ne lui revient en particulier pas en l’occurrence d’examiner les arguments des recourants selon lesquels le DDPS estimerait à tort que l’ouvrage litigieux se trouve dans le champ d’application de la loi fédérale du 23 juin 1950 concernant la protection des ouvrages militaires et échappe par conséquent à toute procédure d’autorisation.

3. Au vu de ce qui précède, le recours déposé par Pro Natura et consorts doit être considéré comme irrecevable. S’agissant d’un cas dans lequel l'irrecevabilité tient à l'absence de compétence du tribunal, la cour statue, selon l’art. 94 al. 4 LPA-VD, dans la composition comprenant trois magistrats prévue à l'art. 83a LOJV (cf. arrêt PE.2010.0363 du 31 août 2010).

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaire en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5), un émolument de justice sera mis à la charge des recourants déboutés (Pro Natura et consorts).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours déposé par Pro Natura et consorts est irrecevable.

II. Un émolument de 1’000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Pro Natura et consorts solidairement entre eux.

Lausanne, le 21 septembre 2010

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.