TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 1er février 2011
Composition	M. François Kart, président;  M. Antoine Thélin  et M. François Despland, assesseurs ; Mme Aurélie Juillerat, greffière.

 

Recourants

1.

Michel GENTON, à Fenil-sur-Corsier,

 

2.

Ruth GENTON, à Fenil-sur-Corsier, tous deux représentés  par Me Jérôme CAMPART, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

Service des eaux, sols et assainissement

  

Autorité concernée

Municipalité de Corsier-sur-Vevey,

  

 

Objet	autorisation cantonale spéciale
	Recours Michel et Ruth GENTON c/ décision du Service des eaux, sols et assainissement du 6 mai 2010 (installation d'une citerne à mazout à Fenil-sur-Corsier)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ruth Genton est propriétaire de la parcelle no 836 de Corsier-sur-Vevey située à la route de Fenil 38. Cette parcelle supporte une maison d’habitation.

Michel Genton est le fils de Ruth Genton. Il exploite en raison individuelle un commerce de livraison de mazout, ceci sans être inscrit au registre du commerce. Au vu du développement de ses activités, il a prévu, en accord avec Ruth Genton, d’installer une citerne dans la cave de la maison de cette dernière afin de pouvoir stocker du mazout et d’aménager une place extérieure de dépotage. Ruth Genton a ainsi déposé auprès de la Municipalité de Corsier-sur-Vevey (ci-après : la municipalité) une demande de permis de construire en vue des travaux précités.

Par courrier du 27 janvier 2010, le Service des eaux, sols et assainissement, (ci-après : SESA) par l’intermédiaire de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (ci-après : CAMAC), a sollicité diverses précisions relatives au projet et la production de documents complémentaires. Le SESA demandait notamment le nom du détenteur (propriétaire) de l’installation, celui de l’entreprise exploitante, la raison sociale inscrite au registre du commerce, l’accord éventuel liant le propriétaire de l’immeuble au détenteur de l’installation, ainsi qu’un certain nombre d’informations de nature technique relatives l’installation. Les constructeurs ont répondu par  l’intermédiaire de leur architecte le 10 février 2010 en indiquant notamment que le détenteur de l’installation était Mme Ruth Genton et l’entreprise exploitante la société individuelle Genton Michel, cette dernière n’étant pas inscrite au registre du commerce. Le 10 mars 2010, le SESA, par l’intermédiaire de la CAMAC, a indiqué que les réponses fournies le 10 février 2010 étaient insuffisantes et appelaient d’autres questions. Il a alors notamment requis des attestations relatives à l’inscription de la société exploitante au registre du commerce et  à son assurance responsabilité civile et la preuve qu’elle respectait les règlements douaniers relatifs à l’achat et à la vente de carburant. Le SESA demandait en outre certaines précisions de nature technique. Michel Genton a répondu le 15 mars 2010.

Le 20 avril 2010, le SESA a requis des administrations cantonales concernées les taxations fiscales de Ruth et Michel Genton, l’état des dettes et, cas échéant, l’état des actes de défaut de biens de ces derniers.

B.                               Par décision du 6 mai 2010, le SESA a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise. Se référant aux art. 46 et 59a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur l’environnement (LPE ; RS 814.01), il a tout d’abord relevé ce qui suit en relation avec le constat que les intéressés ne disposaient d’aucun revenu:

D’entrée de cause, cette absence de revenu met en péril toute forme de sociétés qui est appelée à traiter des substances dangereuses pour l’homme et plus largement pour l’environnement. En effet, il ressort du cours ordinaire des choses et selon l’expérience générale de la vie, qu’une personne ne pouvant déclarer un quelconque revenu ne pourra pas prendre les engagements concernant une telle entreprise et tentera de multiples façons à faire des économies. De la sorte, cette façon d’agir peut conduire à des degrés d’exploitations d’installations insuffisants au niveau de la sécurité et de telles installations seront appelées à devenir vétustes. Dès lors, une telle situation peut engendrer des risques.

Il a également relevé ce qui suit en relation avec le constat que les poursuites engagées à l’encontre de Michel Genton et les actes de défaut de biens dont il était le débiteur s’élevaient au total à 326'247.50 francs :

Cette situation obérée est grave. Certes, en matière de législation relative à la protection de l’environnement, aucune disposition légale ne requière de la part de l’intéressé qu’il soit solvable. En revanche, cette situation, à l’instar de l’absence de revenu, démontre à satisfaction que si l’autorisation requise est délivrée, l’environnement sera mis en péril. Il est en effet patent qu’une personne endettée comme M. Genton et par voie de conséquence Mme Genton, pourrait utiliser à l’avenir des artifices qui tendraient à minimiser l’entretien des installations et à procéder à des opérations qui seraient soustraites à la connaissance des autorités chargées de la sécurité, voire d’autres autorités.

Le SESA arrivait finalement a à la conclusion suivante :

Dans la pesée des intérêts que l’autorité de céans doit faire, il doit être examiné si l’intérêt du requérant prédomine sur l’intérêt de l’environnement au sens large. Comme il a été vu ci-dessus, l’intéressé est particulièrement endetté et son comportement pourrait être de nature à porter préjudice à l’environnement, lequel doit être prépondérant.

Il ressort au terme de cette pesée des intérêts qu’aucune autorisation pour dépôt pétrolier ne peut être accordée ni à Mme Ruth Genton ni à M. Michel Genton.

C.                               Le 7 juin 2010, Ruth et Michel Genton ont recouru contre la décision du SESA du 6 mai 2010 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens que l’autorisation sollicitée soit délivrée et, subsidiairement, à son annulation. Le 5 juillet 2010, les recourants ont fait parvenir à la CDAP une écriture complémentaire en produisant le compte de pertes et profits de l’activité de Michel Genton pour l’année 2009, indiquant un bénéfice de fr. 43'933.71. La municipalité a renoncé à déposer des observations. Le SESA a déposé sa réponse le 20 juillet 2010, concluant au rejet du recours. Le 1^er septembre 2010, les recourants ont déposé des observations complémentaires dans lesquelles ils relevaient notamment que Michel Genton bénéficiait d’une assurance responsabilité civile couvrant le risque lié à l’exploitation de son entreprise jusqu’à une somme de fr. 5'000'000. Interpellés au sujet la couverture par une assurance d’éventuels frais d’assainissement en cas de pollution ou de contamination des sols provoquées par la citerne, les recourants ont produit le 9 septembre 2010 copie d’une l’attestation de la Bâloise Assurances étendant la couverture de Michel Genton au risque lié à une citerne d’une capacité allant jusqu’à vingt mille litres. Le SESA s’est déterminé le 22 septembre 2010. A cette occasion, il a demandé que l’assurance du recourant soit interpellée pour savoir si elle couvrait également les biens de Mme Ruth Genton. Invités à se déterminer sur ce point, les recourants ont encore produit le 19 octobre 2010 une police d’assurance responsabilité civile conclue au nom de Ruth Genton pour un montant de fr. 5'000'000.

Le tribunal a tenu audience le 18 janvier 2011 en présence des parties. A cette occasion, il a procédé à une vision locale.

 

 

 

 

Considérant en droit

1.                                L’art. 19 al. 2 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.2) dispose que la construction et la transformation de bâtiments et d’installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s’ils peuvent mettre en danger les eaux. Selon l’art. 29 de l’ordonnance 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux ; RS 814.201), les secteurs particulièrement menacés au sens de l’art. 19 al. 2 LEaux comprennent notamment les secteurs A de protection des eaux.  Dans ces secteurs, une autorisation au sens de l’art. 19 al. 2 LEaux est nécessaire notamment pour les installations d’entreposage de liquides de nature à polluer les eaux d’un volume utile de plus de 450 litres dans les zones et les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 32 al. 1 let. i OEaux).

En l’occurrence, il n’est pas contesté que l’installation litigieuse soit soumise à une autorisation spéciale du SESA en application des dispositions précitées.

                   Conformément à l’art. 32 OEaux, si une autorisation est requise, le requérant est tenu de prouver que les exigences de protection des eaux sont respectées et de produire les documents nécessaires (le cas échéant, le résultat des investigations hydrogéologiques) (al. 3) ; l’autorité accorde l’autorisation lorsque, en posant des obligations et des conditions, il est possible de garantir une protection des eaux suffisante; elle fixe aussi les exigences relatives à la mise hors service des installations (al. 4).

2.                                En l’espèce, les représentants du SESA ont indiqué lors de l’audience que l’installation litigieuse avait fait l’objet d’une vérification sur la base des prescriptions techniques applicables (prescriptions édictées par la Conférence des chefs de service de l’environnement) et qu’elle ne soulevait pas de problème à cet égard. Ils ont ainsi  confirmé que le refus d’octroyer l’autorisation spéciale requise se fonde exclusivement sur le fait que Michel Genton ne pourra pas selon eux assumer financièrement l’exploitation de son entreprise et notamment l’entretien correct de l’installation, ce qui constitue un risque concret d’atteinte à l’environnement. Plus précisément, si l’on a bien compris, le SESA reproche à Michel Genton de ne pas être inscrit au registre du commerce, de ne pas être soumis à la TVA, de ne pas avoir établi que tous les risques potentiels de l’installation soient couverts par une assurance et d’avoir une situation financière obérée. Le SESA invoque les art. 1, 16 al. 4, 46 et 59a LPE (cf. décision attaquée et procès-verbal de l’audience du 18 janvier 2011), tout en admettant qu’aucune disposition en matière de protection de l’environnement ne prévoit précisément qu’un débiteur obéré puisse se voir interdire d’exercer une activité telle que celle du recourant (cf. réponse du 20 juillet 2010, p. 3). Lors de l’audience, les représentants du SESA ont en outre confirmé que, à leur connaissance, l’activité de livreur de mazout n’est pas réglementée (cf. procès-verbal de l’audience du 18 janvier 2011).

On constate que la décision attaquée empêche le recourant de disposer d’une citerne afin de stocker le mazout dont il a besoin dans le cadre de son activité de livraison, ce qui limite les possibilités de développement de son activité. Ceci a pour conséquence une restriction à la liberté économique dont il peut se prévaloir en application de l’art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et il convient d’examiner ci-après si cette restriction est admissible.

3.                                a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Exercer librement une profession signifie choisir le moment, le lieu, les moyens de production, la forme juridique, les partenaires, les clients, les conditions de travail, les prix, les coûts, bref tous les éléments qui organisent et structurent le processus social qui conduit à la production d’un gain (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 2^ème éd., Berne 2006, p. 445, no 946). La liberté économique peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230).

Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Il faut également que les restrictions cantonales à la liberté économique se conforment au principe de l’égalité des concurrents et évitent de toucher au noyau de la liberté (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 457 no 976).

b) En l’espèce, il convient d’examiner en premier lieu si la décision attaquée repose sur une base légale suffisante.

aa) S’agissant du respect du principe de la légalité en relation avec les restrictions aux droits fondamentaux, la jurisprudence exige pour les restrictions graves une base légale claire et nette dans une loi formelle (cf. ATF 130 I 16 consid. 3 ; 126 I 112 consid. 3b). A défaut, la base légale peut se trouver, dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale (ATF 130 I 65 consid. 3.3). La gravité d’une restriction étant une notion juridique indéterminée, elle ne peut que difficilement être définie abstraitement, de sorte que le Tribunal fédéral procède au cas par cas pour chaque liberté (cf. notamment ATF 130 I 65 consid. 3.3).

Un autre critère, qui se recouvre partiellement avec celui de la gravité de la restriction, est celui du degré de précision de la loi – formelle ou matérielle – qui consacre la restriction à la liberté ; c’est ce que la jurisprudence et la doctrine désignent par la densité normative. Celle-ci exige que la loi ait un degré suffisant de précision et de détermination pour que son application puisse être prévisible. Plus elle restreint la liberté, plus elle doit être précise et prévoir elle-même les éléments essentiels de la réglementation (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 90 no 192). A cet égard, le Tribunal fédéral et la Cour européenne des droits de l’homme ont admis qu’il ne convenait pas de donner une interprétation trop stricte à la notion de densité normative. Il suffit que le particulier puisse adapter son comportement en conséquence et évaluer les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Ainsi, une loi qui confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte pas en soi à l’exigence de base légale, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (idem, p. 90, no 193 et les références citées).

bb) la décision attaquée empêche Michel Genton de développer son activité de livreur de mazout et implique dès lors une restriction grave à sa liberté économique. Cette dernière doit ainsi être prévue de manière claire dans une loi au sens formel.

cc) En l’occurrence, les différentes normes invoquées par le SESA dans la décision attaquée et lors de l’audience sont des dispositions très générales traitant des objectifs de la LPE, de la nécessité d’agir cas échéant à titre préventif, de l’obligation d’assainir les installations qui ne sont pas conformes à la loi, de l’obligation d’informer les autorités d’application et de la responsabilité des détenteurs d’installation potentiellement polluantes. Aucune de ces normes ne prévoit des conditions à la délivrance d’une autorisation d’installer une citerne à mazout telles qu’une inscription au registre du commerce ou une situation financière saine. La seule exigence est posée à l’art. 32 al. 3 OEaux qui prévoit que le requérant doit prouver que les exigences de protection des eaux sont respectées. Or, le SESA ne conteste pas que cette exigence soit remplie s’agissant de l’installation elle-même.

On a vu que lorsque l’atteinte à la liberté économique est d’une certaine gravité, la base légale doit avoir un degré de précision et de détermination tel que son application puisse être prévisible. Or, les dispositions très générales invoquées par l’autorité intimée ne remplissent pas cette exigence. L’instruction a ainsi démontré que, faute de réglementation sur ce point, l’autorité intimée n’est pas en mesure de déterminer clairement les documents que les recourants devraient produire s’agissant de leur couverture d’assurance .

4.                Vu ce qui précède, on constate que la décision attaquée ne repose pas sur une base légale suffisante et viole par conséquent la liberté économique des recourants. Il convient par conséquent d’admettre le recours, d’annuler la décision attaquée et de retourner le dossier à l’autorité intimée afin qu’elle délivre l’autorisation spéciale dans sa compétence.

Vu le sort du recours, il ne sera pas perçu de frais de justice (cf. art. 52 LPA-VD) et les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l’aide d’un mandataire professionnel, se verront allouer une indemnité à titre de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 6 mai 2010 est annulée et le dossier retourné au Service des eaux, sols et assainissement  pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                                Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des eaux, sols et assainissement, versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 1^er février 2011

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.