TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 mai 2012

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Georges Arthur Meylan et M. Jean‑Daniel Rickli, assesseurs.

recourants

Marcel et Sylvette LYON, à Ecublens VD, représentés par Denis SULLIGER, Avocat, à Vevey 1,

autorités intimées

Municipalité de Bavois,

Service du développement territorial, représenté par Edmond DE BRAUN, Avocat, à Lausanne,

Objet	Permis de construire
	Recours Marcel et Sylvette LYON c/ décisions du Département des infrastructures du 17 août 2010 et de la Municipalité de Bavois, du 26 août 2010 (projet de transformation du bâtiment ECA 290 à Bavois, parcelle n° 104)

Vu les faits suivants

A. Marcel et Sylvette Lyon, domiciliés à Ecublens, sont notamment propriétaires de la parcelle de base n° 104 du cadastre de la Commune de Bavois. Ce terrain a été divisé en différents lots de propriété par étages dont le lot n°104-11 constituant les 82 millièmes de la propriété et formé par un bâtiment ECA n° 290, actuellement utilisé comme dépôt sur un seul rez-de-chaussée.

La parcelle de base n° 104 supporte encore deux autres bâtiments (ECA n° 287 et ECA n° 337). Les travaux réalisés dans ces différents bâtiments ont donné lieu à des contestations entre les propriétaires et l'ancien Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial) qui ont abouti à un accord général. Cet accord ne concernait toutefois pas le bâtiment ECA n°290.

B. Marcel et Sylvette Lyon ont déposé le 10 juin 2010 une demande de permis de construire en vue de procéder à des travaux de rénovation du bâtiment ECA n° 290. Le projet prévoit de remplacer la charpente par la pose d'une couverture en tuile en lieu et place de la couverture végétale existante. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête du 10 juillet au 9 août 2010 et elle n'a pas soulevé d'opposition.

La Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la Municipalité de Bavois (ci-après la municipalité) le 17 août 2010 la synthèse des différentes autorisations et préavis des services cantonaux requis pour le projet de rénovation. Le Service du développement territorial a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants :

"(…)

1. SITUATION

- Le bâtiment ECA n° 290 a été construit en 1940 par la société Cultures maraîchères pour être utilisé comme dépôt et comme cave pour la germination des pommes de terre.

- Ce bâtiment se présente sous la forme d'une cave semi-entérée constitué de deux façade pignons en béton, d'une charpente en rondins de bois et d'une toiture en tôle nervurée recouverte d'une couche de terre engazonnée d'une épaisseur de 50 cm.

- En 1952, suite à l'abandon de l'exploitation du domaine de Bavois par cette société, l'usage à des fins agricoles de ce bâtiment a cessé. Il est demeuré ainsi à l'abandon jusqu'au début des années huitante.

- En 1983, M. Marcel Lyon, qui n'est pas à la tête d'une entreprise agricole au sens de la LDFR, s'est porté acquéreur de ce bâtiment. Le requérant l'utilise depuis à titre de dépôt (matériaux de construction, plantes, etc.).

- Ce bâtiment est grevé d'une charge foncière de maintien et d'usage de l'immeuble (ID.2001/000590) en faveur de l'Etat de Vaud. Cette charge prévoit que cet immeuble peut uniquement être utilisé à titre de dépôt au rez-de-chaussée.

- Entre le 1^er juillet 1972 et aujourd'hui, il n'a pas été réalisé de travaux sur ce bâtiment ayant eu comme conséquence une extension de sa surface.

- Ce bâtiment ne figure pas dans le Recensement architectural du Canton de Vaud.

2. BASE LEGALE

(…)

Dans le cas présent, les travaux envisagés consistent, d'une part, à démonter toute la charpente en rondins existante, vu son état avancé de dégradation, et à la remplacer par une nouvelle charpente munie de fermes en bois et, d'autre part, à démonter la toiture actuelle pour la remplacer par un toit, pourvu de velux, en tuiles mécaniques identiques à celles des bâtiments existants sur place.

Vu l'importance de ces travaux, on ne peut plus considérer que l'on se trouve en présence de stricts travaux d'entretien, mais bien de travaux de transformation devant être examinés sous l'angle des dispositions des articles 24c LAR et 42 OAT. Dans cette situation, l'ensemble du projet doit être analysé selon ces dispositions.

3. EXAMEN

(…)

Des travaux de transformation peuvent être admis pour autant que l'identité de la construction et de ses abords soit respectée pour l'essentiel (art.42 al. 1 OAT). L'identité d'un bâtiment est notamment constituée par son volume, sa structure, sa typologie, son aspect et ses caractéristiques intrinsèques. D'une manière générale, la toiture, qui est un élément fondamental de la volumétrie, ne peut en principe pas être modifiée.

Dans le cas présent, les caractéristiques fondamentales du bâtiment ECA n° 290 sont ces deux façades pignon en béton munies chacune d'une porte de 2.80 m x 3.00 m et sa toiture composée d'une base en tôle nervurée recouverte d'une couche de terre enherbée.

Le projet présenté propose le démontage total du toit existant et son remplacement par une nouvelle toiture en tuiles mécaniques pourvue de quatre velux. Le niveau supérieur de la nouvelle toiture correspondra au niveau supérieur du volume de terre actuellement présent sur le toit. Ceci représente une élévation du volume intérieur disponible du bâtiment.

Vu ce qui précède, notre service considère que ce projet modifie de façon trop importante l'identité de ce bâtiment en ce sens qu'il prévoit de remplacer totalement le toit existant par une toiture fondamentalement différente de celle existante. L'aspect extérieur de la toiture s'en trouve donc fondamentalement transformé (cf. AC.2008.0068 ' AC.2009.0192)

(…)"

La municipalité a informé le 26 août 2010 Marcel et Sylvette Lyon qu'elle ne pouvait délivrer le permis de construire en raison du refus de l'autorisation spéciale.

C. Marcel et Sylvette Lyon ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après le tribunal) par acte du 24 septembre 2010. Ils concluent à ce que les décisions du Service du développement territorial du 17 août 2010 et de la municipalité du 26 août 2010 soient réformées en ce sens que le permis de construire requis pour la rénovation du bâtiment ECA n° 290 soit accordé. Le Service du développement territorial s'est déterminé sur le recours le 12 novembre 2010 en concluant à son rejet et à la confirmation de sa décision. La municipalité s'est déterminée le 19 octobre 2010 en précisant qu'elle se conformait à l'avis du Service du développement territorial. Marcel et Sylvette Lyon ont déposé le 12 janvier 2011 un mémoire réplique en maintenant les conclusions de leur recours.

D. Le tribunal a tenu une audience à Bavois le 7 septembre 2011. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:

"Le recourant donne quelques explications sur les parcelles nos 104 et 131, notamment sur les bâtiments et le nombre de logements qu’elles supportent. Le bâtiment ECA n° 337 est divisé en petits locaux et abrite environ 25 locataires, notamment des groupes de musique ou des garde-meubles. S’agissant du bâtiment ECA n° 290, le recourant explique que le toit en tôle est recouvert de 60 cm de terre et de végétation.

L’architecte commente les plans. Il indique notamment que la charpente est en mauvais état et qu’il faut par conséquent remplacer certains éléments. Il est prévu de conserver les façades, les pignons, ainsi que le volume extérieur. En revanche, un élément de structure sur deux sera supprimé. Le dépôt ne sera pas chauffé.

Le représentant du SDT expose que le service a appliqué l’art. 24c LAT. S’agissant de la question du respect de l’identité, il convient de prendre tous les éléments en considération. Il ne suffit pas de se fonder uniquement sur l’apparence extérieure. Il s’agit de voir quelles sont les caractéristiques principales du bâtiment et de s’assurer qu’elles sont respectées après la réalisation des modifications.

Les représentants de la municipalité indiquent s’être basés sur les déterminations du SDT. Cela étant, ils ne voient pas d’inconvénients à ce que la toiture soit rénovée, ce d’autant plus que le bâtiment commence à être dangereux en raison de l’état de la structure.

Le mandataire des recourants se réfère à un avis récemment émis par la Commission cantonale consultative d’urbanisme et d’architecture concernant un bâtiment situé à Chexbres. En substance, la commission a considéré que lorsqu’un bâtiment ne présentait pas une valeur particulière en termes de patrimoine, il convenait d’être plus souple dans les modifications à autoriser. Dans le cas d’espèce, il s’agit d’un ancien dépôt de pommes de terres sans valeur particulière. Par ailleurs, le toit serait conforme à la réglementation communale et ressemblerait aux toits des bâtiments environnants. Il s’agirait d’une amélioration technique.

Le représentant du SDT indique qu’il ne faut pas confondre les questions d’identité et de protection du patrimoine. Lorsque l’art. 24c LAT s’applique, il convient d’examiner la question du respect de l’identité du bâtiment indépendamment de la valeur patrimoniale de ce dernier.

Le mandataire du SDT estime que des améliorations sont possibles, mais que le bâtiment doit rester le même pour un observateur neutre. Or, lorsque le type de toiture est modifié, l’identité du bâtiment est modifiée.

L’architecte explique qu’il serait techniquement possible de poser une couche de terre plus fine sur le toit. Il indique néanmoins qu’il s’agirait d’une solution plus onéreuse et qui demanderait plus d’entretien. Une autre épaisseur de terre impliquerait également de planter d’autres sortes de plantes, ce qui conduirait à un changement d’aspect du bâtiment.

Le représentant du SDT indique que le service serait ouvert à une telle solution. Il n’a pas l’exigence d’une épaisseur de terre de 60 centimètres.

Sur question du tribunal, les représentants de la municipalité expliquent que le bâtiment concerné était initialement utilisé dans le cadre de cultures maraîchères.

Le recourant produit une série de photographies des différents bâtiments situés sur la parcelle n° 104.

L’audience est suspendue à 15h 20 et reprise à 15h 30 sur la parcelle n° 104 pour procéder à une inspection locale en présence des parties.

Le tribunal et les parties se rendent sur la terrasse du bâtiment ECA n° 287. Le toit du bâtiment ECA n° 290 est visible depuis cet endroit et s’apparente à un simple talus.

S’agissant de la toiture du bâtiment ECA n° 290, le tribunal constate que la tôle est visible sur la partie sud-ouest où la terre a glissé. La façade ouest en béton présente une fissure sur toute la hauteur.

Le tribunal et les parties font le tour du bâtiment, puis se rendent à l’intérieur par l’entrée située sur la face nord. Le tribunal constate que la charpente est abîmée et que la structure est soutenue par de nombreux piliers en bois.

Le recourant indique qu’en l’état, le toit n’est plus étanche.

L’architecte explique qu’il n’est pas nécessaire de gagner de la hauteur. Quant au coût, il explique qu’une toiture similaire à la toiture existante reviendrait six fois plus cher qu’une toiture en tuiles.

Il précise qu’une toiture en tuiles reviendrait à 50'000 frs. alors qu’un toit en tôle recouvert de terre coûterait 230'000 frs. de plus, auxquels s’ajouteraient des frais d’entretien.

Le représentant du SDT estime que la différence de prix alléguée paraît très importante."

E. Le Service du développement territorial s'est déterminé sur le compte-rendu résumé de l'audience le 26 septembre 2011. Par ailleurs, en date des 21 et 23 novembre 2011, les recourants ont produit un devis de l'entreprise Borio SA concernant le coût total d'une toiture végétalisée avec étanchéité ferblanterie, qui s'élèverait à environ 275'000 fr. Ils ont également produit un devis de l'entreprise « Ueli Germann - Construction solutions en bois », à Genève, avec un prix estimé à 60'000 fr. pour la pose d’une couverture en tuile, montant auquel s'ajouterait des travaux de ferblanterie pour environ 25'000 fr., selon un second devis de l'entreprise Borio SA du 16 novembre 2011. soit un montant total d’environ 85'000 fr.

L’assesseur spécialisé du tribunal a procédé à un contrôle du devis de l’entreprise Borio SA pour une couverture végétalisée légère (extensive) et il a abouti à un pris d’environ 178'000 fr. pour la pose d’une toiture végétalisée. Les bases de calcul de cette vérification du prix de la toiture végétalisée ont été transmises aux parties, qui se sont déterminées sur cette nouvelle estimation le 29 mai 2012.

Considérant en droit

1. a) La parcelle 104 est comprise dans la zone agricole du plan général d'affectation de la Commune de Bavois, c’est-à-dire hors des zones à bâtir. L'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; rsv 700) prévoit pour tout projet de construction situé en dehors de la zone à bâtir une autorisation de l'autorité cantonale compétente se prononçant à la fois sur la conformité à l'affectation de la zone et sur les dérogations admissibles. Cette exigence est reprise aux art. 81 al. 1 et 2 ainsi que 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; rsv 700.11).

b) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.1). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). En l’espèce, le bâtiment en cause a été autorisé et construit en 1940 et son affectation agricole a été abandonnée en 1952. Il est devenu contraire à l'affectation de la zone dès le 1^er juillet 1972 de sorte qu'il peut être mis au bénéfice des dispositions de l'art. 24c LAT, ce que les parties ne contestent pas.

c) L'art. 42 OAT précise les conditions auxquelles des modifications peuvent être apportées aux constructions soumises à l'art. 24c. L'identité de la construction et de ses abords doit être respectée pour l'essentiel; les améliorations de nature esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3, première phrase). Selon la jurisprudence, l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). L'identité n'est en tous cas pas respectée si à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est augmentée de plus 60 % (art. 42 al. 3 let. a OAT). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT).

d) Les règles relatives à l'ampleur admissible des agrandissements ont été modifiées lors de la révision partielle de l'OAT en 2007 (RO 2007 3641). S'agissant des agrandissements effectués au moins en partie à l'extérieur du volume bâti existant, la limitation litigieuse de 30 % prescrite à l'ancien art. 42 al. 3 let. a OAT (RO 2000 2061) a été maintenue à l'art. 42 al. 3 let. b OAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2007. Le nouveau texte énonce désormais clairement que les agrandissements doivent être réalisés à l'intérieur du volume bâti existant quand cela est possible et peut être exigé. Il convient en effet d'éviter de provoquer des atteintes supplémentaires au territoire et à l'environnement (cf. Office fédéral du développement territorial ARE, Explications relatives à la révision de l'OAT du 4 juillet 2007, Berne 2007, p. 8).

2. a) Pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a donc lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération l’ensemble des travaux et tous les facteurs donnés. Selon les explications de l’Office fédéral du développement territorial, il y a lieu de considérer notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements ainsi que les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (OFDT-ARE Nouveau droit de l’aménagement du territoire; chapitre I Explication relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire p. 45).

b) Le tribunal a jugé par exemple, que le remplacement d'une toiture en tavillons par une couverture en granit changeait considérablement l'aspect et l'identité d'une construction d'alpage et ne permettait pas de garantir les exigences relatives au respect de l'identité du bâtiment posée par l'art. 42 OAT. Dans cette affaire, le tribunal avait relevé que le coût de remise en état d'une toiture en granit pour la remplacer par une toiture en tavillons était effectivement élevé (400'000 fr. selon le recours); l'ordre de modifier la toiture se justifiait en raison notamment de la gravité de l'atteinte à l'identité du bâtiment (voir arrêt AC.2008.0068 du 3 juin 2010).

c) En l'espèce, l'inspection locale a permis de constater que la couverture d'une couche de terre d'une épaisseur de 50 cm recouverte d'herbage est l'élément caractéristique du hangar existant. La surface de verdure couvrant la toiture du hangar entre les deux murs pignons est particulièrement visible en raison de la faible hauteur à la corniche de la toiture. Elle représente en quelque sorte l’élément essentiel de la construction tant par son importance sur une surface de plus de 700 m2, que par sa situation exposée à la vue, et enfin, par le caractère très particulier d’une toiture végétalisée sur un entrepôt.

En remplaçant la couverture végétale par une couverture en tuile, le recourant modifierait l'une des caractéristiques essentielles du bâtiment existant et la condition du maintien de l'identité du bâtiment requise par l'art. 42 OAT ne serait donc plus respectée. Les recourants relèvent bien que la toiture existante est tout à fait atypique puisqu’elle est formée par une tôle nervurée recouverte d'une touche de terre enherbée, qui ne correspond pas à l'architecture traditionnelle de la région ni d'ailleurs aux couvertures des bâtiments avoisinants. Mais, le but du respect de l'identité du bâtiment ne tend pas à respecter le caractère des constructions voisines; il vise essentiellement le respect des éléments d'architecture essentiels qui caractérisent l’ouvrage. Selon la jurisprudence précitée, l'identité de l'ouvrage est préservé lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). Or, la toiture végétalisée constitue un trait essentiel de l'apparence extérieure du bâtiment qu'il convient de préserver.

d) Les recourants soutiennent toutefois que le coût d'une toiture végétalisée serait trop important et ils ont produit à cet effet un devis de l'entreprise Borio SA avec un prix de 275'000 fr. pour une toiture en pente végétalisée. Ils ont également produit un devis de l'entreprise « Ueli Germann - Construction solutions en bois », à Genève, avec un prix estimé à 60'000 fr. pour la pose d’une couverture en tuile, montant auquel s'ajouterait des travaux de ferblanterie pour environ 25'000 fr. selon un second devis de l'entreprise Borio SA, soit un total d’environ 85'000 fr. Cependant, l’assesseur spécialisé du tribunal a procédé à une vérification du devis de l'entreprise Borio SA; selon les calculs effectués, le coût d’une toiture végétalisée pour le bâtiment en cause devrait s’élever à environ 178'000 fr. Les éléments de calculs retenus par l’assesseur spécialisé ont été soumis aux parties qui ont eu la possibilité de se déterminer sur son estimation. Cette estimation prend en compte tous les différents composants d'une toiture végétalisée en pente, à savoir: le lambrissage brut, l’étanchéité anti-racines, la natte d’irrigation et de protection, les éléments de retenue, le substrat pour plantation, la toile anti-érosion, les plantations, ainsi que les ouvrages de ferblanterie comme les chéneaux et vire-vents. Il apparaît que le coût d'une toiture végétalisée en pente est nettement supérieur à celui d’une simple couverture en tuile puisqu’il entraîne un surcoût d’environ 90'000 fr., soit un peu plus du double du coût de la couverture en tuile. Le tribunal considère que ce montant reste proportionné par rapport aux exigences requises pour les constructions hors des zones à bâtir. Il est aussi raisonnable en tenant compte du fait qu'aucun travaux d'entretien n'a été réalisé depuis la construction du bâtiment en 1940, c'est-à-dire pendant plus de 70 ans. Cette situation montre par ailleurs que le système de couverture par une terre végétale assure une protection adéquate à long terme, qu'un autre mode de couverture n'aurait pas garanti sur une si longue période sans travaux d'entretien.

3. Il résulte des explications qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est en outre pas alloué de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mai 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.