TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 mai 2012

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Jean-Daniel Rickli et Pedro de Aragao, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.  

 

Recourants

1.

Bruce LITTMAN, à Bursinel,

 

 

2.

Diana LITTMAN, à Bursinel,

 

 

3.

Claude MARSHALL, à Genève,

tous représentés par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne, 

  

Autorités intimées

1.

CONSEIL GÉNÉRAL DE BURSINEL, agissant par la Municipalité de Bursinel, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,  

 

 

2.

Département de l'intérieur, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

  

Tiers intéressés

1.

Rose-Marie SCHMIDT, à Bursinel,

 

 

2.

Pierre-André LARPIN, à Bursinel, 

 

 

3.

Jean-Pierre SCHILLING, à Bursinel,

 

 

4.

Elise SCHILLING, à Bursinel,

 

 

5.

Christophe CHUAT, à Jouxtens-Mézery,

tous représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,  

  

 

Objet

Recours Bruce LITTMAN et consorts c/décisions du Département de l'économie du 21 janvier 2009 et du CONSEIL GÉNÉRAL DE BURSINEL du 10 décembre 2008 (modification de l'art. 78 du RPGA et adoption du plan de quartier "Grands Champs")  

 

 

Vu les faits suivants

A.                      Délimité au nord-ouest par la route du Lac (RC 1a), au nord-est par le chemin de la Charrirette et au sud-est par le chemin des Tattes, le lieu-dit  "Grands Champs", sur le territoire de la commune de Bursinel, forme un vaste secteur de terres cultivées présentant une faible pente orientée au sud-est, en direction du lac. Il comprend plusieurs parcelles privées de grandes dimensions, en particulier les parcelles nos 119 (20'418 m2) et 117 (18'757 m2). Il est bordé au sud-est par le quartier "Les Tattes", zone d'habitat individuel qui s'étend jusqu'au lac et comporte une vingtaine de maisons d'habitation, parmi lesquelles celles de Bruce Littmann (parcelle n° 120), de Diana Littmann (parcelle no 125) et de Claude Marschall et Bruce Littmann (PPE nos 170 et 171).

L'ancien plan des zones de la Commune de Bursinel, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1977, classait le secteur "Grands Champs" en zone intermédiaire, alors que le quartier "Les Tattes", dont la plupart des parcelles étaient déjà construites, était colloqué en zone de villas.

Selon le plan général d'affectation (PGA) approuvé par le Département des infrastructures (DINF) le 6 juillet 2000, la zone de villas "Aux Tattes" demeure une zone d'habitat individuel (coefficient d'utilisation du sol limité à 0,3).La partie inférieure du secteur "Grands Champs", soit une bande de terrain d'environ 330 m de long sur 50 m de large au nord-ouest du chemin des Tattes (qui s'étend sur les parcelles nos 114, 117, 118 et 119), est qualifiée de "zone à traiter par plan de quartier". L'art. 78 du règlement du PGA (ci-après: le RPGA) précise: "la zone à traiter par plan de quartier a pour but la création d'un ensemble d'habitat individuel non groupé. L'aménagement et l'organisation doit [sic] faire l'objet d'un plan de quartier. Aucun permis de construire ne peut être délivré sans l'approbation préalable d'un plan de quartier".

B.                      Sur mandat de la Municipalité de Bursinel (ci-après: la municipalité), le bureau Plarel SA à Lausanne a élaboré sur cette zone le plan de quartier "Grands Champs" (ci-après: PQ "Grands Champs") qui permet, sur une surface d'environ 15'722 m2, la construction de 14 bâtiments d'habitation collective comprenant un sous-sol, un rez-de-chaussée, un 1er étage et un étage de combles, ce qui correspond globalement à un indice d'utilisation du sol de 0,4.

Afin d'éviter toute contradiction entre le PQ "Grands Champs" et l'art. 78 RPGA, la municipalité a décidé de modifier la première phrase de cet article et de la libeller ainsi: "La zone à traiter par plan de quartier a pour but la création d'un ensemble d'habitat individuel, collectif ou groupé".

Le rapport d'aménagement attaché au plan de quartier et à la modification de l'art. 78 RPGA (cf. art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]) précise que "par souci d'économie du territoire, le projet de PQ "Grands Champs" propose une partie d'habitat groupé. Cette liberté est conforme aux principes édictés par le plan directeur cantonal en révision".

C.                     Soumis à l'enquête publique du 3 juin au 3 juillet 2008, le PQ "Grands Champs" et la modification de l'art. 78 RPGA ont suscité une remarque et 27 oppositions dont celles de Bruce Littmann, Diana Littmann et Claude Marshall. En substance, ceux-ci contestaient la densification des constructions et l'habitat collectif ou groupé qu'autoriserait le plan de quartier, qu'ils jugeaient de nature à compromettre le caractère résidentiel du quartier des Tattes.

Dans sa séance du 10 décembre 2008, le Conseil général de Bursinel, suivant le préavis municipal nº 13-2008 du 28 octobre 2008, a levé les oppositions et adopté le PQ "Grands Champs", ainsi que la modification de l'art. 78 RPGA.

Par décision du 21 janvier 2009, le Département de l'économie (DEC) a adopté préalablement ces deux objets, tout en précisant qu'"une procédure routière pour la création d'un giratoire afin de garantir l'accès au PQ a été menée en parallèle. Elle a fait l'objet d'une opposition traitée par le DINF. La mise en vigueur ne pourra intervenir qu'après traitement de cette opposition, les procédures étant formellement et matériellement liées".

Le 28 janvier 2009, le Département des infrastructures (DINF) a approuvé le projet de construction du giratoire sur la RC 1a.

D.                     Le 23 février 2009, Bruce et Diana Littmann, ainsi que Claude Marshall (ci-après: les recourants) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions d'adoption, respectivement d'approbation préalable du PQ "Grands Champs" et de la modification de l'art. 78 RPGA.

Le DEC, par l'intermédiaire du Service du développement territorial (SDT), a pris position sur le recours le 25 mars 2009. Le Conseil général de Bursinel, agissant par l'intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours le 28 avril 2009.

Les recourants ont déposé une réplique le 25 juin 2009.

Le 31 août 2009, le tribunal a procédé en présence des parties et de l'urbaniste, auteur du PQ "Grands Champs", à une visite des lieux. Lors de cette dernière, les autorités intimées ont fait savoir qu'elles renonçaient à prendre position sur la réplique.

Par arrêt du 28 janvier 2010, la cour a admis le recours et annulé les décisions du Département de l'économie du 21 janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008. En résumé, la cour a relevé que les terrains en cause, situés dans une zone où l'octroi d'un permis de construire est subordonné à l'approbation préalable d'un plan de quartier selon la procédure prévue aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), ne pouvaient pas être assimilés à une zone à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), mais devaient être traités comme une zone intermédiaire au sens des art. 51 LATC et 18 al. 2 LAT (AC 2004.0213 du 22 juin 2006). Puisque le plan de quartier concernait des parcelles non bâties, voisines d'un quartier de faible densité et séparées du centre du village par des terrains agricoles et viticoles, son adoption devait respecter les principes applicables à l'extension de la zone à bâtir, à savoir que ces parcelles apparaissent comme nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et soient équipées dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT). Or, le Conseil général de Bursinel n'avait pas démontré que l'extension de la zone à faible densité voisine des terrains concernés et la densification prévue répondaient à un véritable besoin de la commune pour accueillir de nouveaux habitants. Il n'avait pas non plus établi que le réseau de transports publics était adapté au développement du site, ce qui aurait permis de déroger à la condition du besoin susmentionnée.

E.                      Le 1er mars 2010, Rose-Marie Schmidt, Pierre-André Larpin, Elise et Jean-Pierre Schilling, propriétaires des parcelles concernées par le plan d'affectation litigieux (parcelles nos 114, 117, 118 et 119), et Christophe Chuat, promettant-acquéreur et bénéficiaire d'un droit d'emption sur ces parcelles (ci-après: les tiers intéressés), ont déposé un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral.

Par arrêt du 28 septembre 2010, le Tribunal fédéral a constaté que la Cour de droit administratif et public, en omettant d'appeler en cause les tiers intéressés avant de rendre sa décision, avait violé leur droit d'être entendus. Il a par conséquent annulé l'arrêt du 28 janvier 2010 et a renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision prise à l'issue d'une procédure respectant les garanties du droit d'être entendu.

F.                      Le 14 octobre 2010, le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public a rouvert l'instruction et transmis aux tiers intéressés une copie du recours du 23 février 2009, des observations du SDT du 25 mars 2009, de la réponse du Conseil général de Bursinel du 28 avril 2009, ainsi que de la réplique du 25 juin 2009, et leur a accordé un délai au 15 novembre 2010 pour formuler des observations.

Donnant suite à la requête formulée le 15 novembre 2010 par les tiers intéressés, le juge instructeur a imparti un délai au 4 mars 2011 au Conseil général de Bursinel pour fournir toutes explications et tous documents utiles sur la question de la desserte du secteur "Grand Champ" par les transports publics et pour exposer les circonstances exactes de la création de la zone par plan de quartier. Il a imparti le même délai aux tiers intéressés pour préciser quels éléments pertinents une nouvelle inspection locale permettrait d'établir.

Le 3 mars 2011, le Conseil général de Bursinel a indiqué que lors de la dernière modification du plan d'affectation de Bursinel, les parcelles en cause avait été colloquées en zone à bâtir, même si l'élaboration préalable d'un plan de quartier était prévue. Selon lui, les circonstances du cas montrent qu'il s'agissait en réalité d'un plan de lotissement pour éviter que les constructions s'implantent sans ordre et sans cohérence. En ce qui concerne la desserte en transports publics, il a relevé que les communes de la région avaient pris des dispositions pour améliorer de façon sensible la desserte du secteur et a notamment produit le plan directeur régional du district de Nyon – volet stratégique- de mars 2010 (PDRN) qui montre qu'il est prévu de faire passer des bus à Bursinel à une fréquence de 30 minutes aux heures de pointe (cf. p.65 du PDRN).

Le 4 mars 2011, les tiers intéressés ont précisé qu'ils pourraient renoncer à la tenue d'une inspection locale si les "deux juges assesseurs avaient déjà vu les lieux", mais qu'ils requerraient une audience publique, afin de pouvoir poser des questions au représentant des autorité intimées, et aussi se déterminer au moins oralement sur les observations que les recourants déposeraient.

Le 25 mars 2011, le juge instructeur a notamment informé les tiers intéressés que le tribunal statuerait dans la même composition que pour l'arrêt du 28 janvier 2010 et leur a imparti un délai au 26 avril 2011 pour préciser quels éléments pertinents la nouvelle inspection locale permettrait d'établir ou pour y renoncer. Le juge instructeur a précisé que l'opportunité d'une audience des débats serait examinée au terme de l'échange d'écriture.

Par lettre du 7 avril 2011, le SDT a informé le tribunal qu'il n'avait pas d'autres observations à formuler que celles qu'il avait déjà déposées.

Le 18 avril 2011, les tiers intéressés ont indiqué qu'ils renonçaient à la tenue d'une inspection locale, mais qu'ils maintenaient leur demande d'audience publique. Le 26 mai 2011, ils ont déposé leurs observations, concluant au rejet du recours.

Le 21 novembre 2011, les recourants se sont déterminés sur ces observations, en produisant de nouvelles pièces et en confirmant les conclusions de leur recours. Le 19 janvier 2012, les tiers intéressés ont spontanément déposé de brèves observations complémentaires, produit également quelques pièces et requis "la fixation de l'audience de jugement publique" au cours de laquelle  ils se réservaient "de poser des questions complémentaires à l'autorité ainsi qu'au recourants."

Dans le délai accordé aux parties pour se déterminer sur ces écritures et ces pièces nouvelles, le Conseil général a requis, "compte tenu des nombreux documents nouveaux qui ont été produits, de la complexité du cas et du temps qui s'est écoulé depuis l'audience du 31 août 2009, une nouvelle inspection locale, ainsi qu'une audience de jugement où chacune des partie pourra s'exprimer". Les recourants ont déposé de brèves observations.

Par lettres des 11, respectivement 12 avril 2012, le Conseil général et les tiers intéressés ont réitéré leurs demandes d'audience publique avec inspection locale.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Comme le fait valoir le recourant, le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Cela ne signifie pas que l’action populaire soit admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).

Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

Le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance était de 150m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine), 200m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).

En l'espèce, le PQ "Grands Champs" et la modification de l'art. 78 RPGA, en autorisant l'habitat groupé, permettraient la venue d'environ 115 habitants supplémentaires selon le rapport d'aménagement (p.8), respectivement 150 habitants supplémentaires selon le rapport de la commission d'urbanisme (cf. copie du procès-verbal de l'assemblée ordinaire du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008). Or, les recourants, qui ont formé opposition pendant la mise à l'enquête publique et qui sont propriétaires d'immeubles voisins ou situés à proximité immédiate des parcelles concernées, subiront les inconvénients, notamment les nuisances sonores et la pollution, engendrés par le passage des véhicules de ces nouveaux habitants (voir pour un exemple similaire AC.2007.0001 du 10 novembre 2008). Pour ce motif déjà, les recourants doivent se voir reconnaître la qualité pour agir.

2.                                Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le tribunal jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT). L'art. 2 al. 3 LAT dispose cependant que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. L'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; voir aussi JdT 1990 I 461). Cette exigence fédérale relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement.

En ce qui concerne le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Si la mesure d'aménagement est appropriée et résulte d’une pesée correcte et consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2 cité dans AC.2010 0154 du 31 octobre 2011).

3.                                Les recourants font valoir que la modification de l'art. 78 RPGA viole les art. 21 al. 2 LAT et 63 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Le Conseil général de Bursinel répond que la modification de cet article se justifie par le fait que le terrain est devenu de plus en plus rare depuis l'adoption du PGA, qu'il faut l'économiser et densifier les zones à bâtir, comme l'exige le Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1er août 2008 (ci-après: PDCn). Les tiers intéressés font pour le part valoir que la zone à occuper par plan de quartier n'est en l'occurrence pas assimilable à une zone intermédiaire, que l'intention était d'emblée d'en faire une zone d'habitat individuel et que c'est "en quelque sorte par erreur que l'instrument de la zone à occuper par plan de quartier a été choisi".

a) Les parcelles en cause sont situées dans une zone qui "a pour but la création d'un ensemble d'habitat individuel non groupé" (art. 78 al. 1 RPGA), mais où aucun permis de construire ne peut être délivré sans l'approbation préalable d'un plan de quartier (al. 3), soit l'élaboration d’une planification complète comprenant l’adoption du plan par l’organe délibérant de la commune et son approbation par l'autorité cantonale (art. 58, 59, 61 et 67 LATC).

b) La notion de zone à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois, si bien que les périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux d'affectation doivent être assimilés à un type de zone existant. Cette opération peut conduire à traiter a posteriori une telle zone comme zone intermédiaire ou comme zone à bâtir (Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, ch. 4.3.1 p. 104-105). Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui: (a) sont déjà largement bâtis ou (b) seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT). 

Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain, ainsi qu'à la création d'aires de délassement, ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a cité dans AC.2004.0299 du 22 décembre 2006).

Les terrains compris dans le périmètre du PQ "Grands Champs" sont actuellement des champs cultivés, bordés sur le côté est par une allée de grands arbres. Ils jouxtent le quartier des Tattes, soit une zone bâtie de très faible densité (moins d'une vingtaine de maisons familiales sur environ quatre hectares), séparée du reste du village par 450 m de terres viticoles et agricoles. Le périmètre du PQ "Grands Champs" ne saurait dès lors être considéré comme un territoire largement bâti.

Quand à savoir si, lors de l'adoption du PGA, ces terrains pouvaient être considérés comme probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir, les maigres éléments que fournissent les travaux préparatoires ne permettent guère d'y donner une réponse affirmative. Le rapport prescrit par l'art. 26 de l'ancienne ordonnance du 2 octobre 1989 sur l'aménagement du territoire (actuel art. 47 OAT) se borne à mentionner:

"Pour les années à venir, la municipalité désire offrir des possibilités d'habitat individuel sur son territoire communal. Or, aujourd'hui, il n'existe plus à quelques à quelques exceptions près, la possibilité de réaliser un tel type d'habitat.

Bénéficiant d'un accès déjà existant et afin de terminer l'urbanisation du quartier "Les Tattes" la municipalité propose la création d'un ensemble d'habitats individuels groupé ou non sur les terrains situés en amont dudit quartier.

Ces terrains sont destinés en zone "à traiter par plan de quartier.

Aucune construction ne pourra se faire sans l'approbation préalable d'un plan de quartier, plan de quartier qui définira dans le détail l'aménagement et l'organisation des constructions futures".

Il est vrai que dans le cadre de l'examen préalable du projet de PGA, la Commission des rives du lac s'était déclarée favorable à l'idée d'affecter en zone agricole la partie amont de la zone intermédiaire du secteur des Tattes, en bordure de la route cantonale, et à rendre constructible une bande de terrain contigu à la zone construite. Elle s'est même demandé s'il était "nécessaire de soumettre cette dernière zone à l'établissement d'un plan de quartier", cette procédure "en deux temps" ne lui paraissant pas indispensable. Les tiers intéressés en tirent argument pour soutenir que leur parcelle n'aurait pas dû être classée en zone à occuper par plan de quartier, mais bien en zone d'habitat individuel, tout en réservant le détail de la réglementation en imposant par exemple l'élaboration d'un "plan masse" ou une étude d'ensemble. Or le conseil général a précisément rejeté l'opposition de Jean-Pierre Schilling qui demandait que la zone à traiter par plan de quartier soit classée en zone d'habitat individuel. Comme l'explique le conseil général dans sa réponse du 28 avril 2009 c'est "parce qu'on ignorait à l'époque quand et comment il faudra affecter plus précisément ces terrains que la question a été remise à plus tard" (ad B Ia, p. 8). S'il entendait s'opposer à cette affectation différée, Jean-Pierre Schilling aurait dû recourir contre le rejet de son opposition, et les autres tiers intéressés auraient dû eux-mêmes s'opposer, puis recourir contre le classement de leur parcelle dans une zone qui demeurait inconstructible aussi longtemps qu'une nouvelle procédure de planification complète n'avait pas abouti.

c) Selon la jurisprudence, la zone à bâtir doit pouvoir être mise à disposition des constructeurs sans qu’une nouvelle procédure complète de planification – comprenant en général l’adoption du plan par le législatif communal et soumise au référendum facultatif – soit encore nécessaire. Une telle procédure, soumise au contrôle démocratique, présente un caractère aléatoire qui ne permet pas de garantir que la capacité offerte par la zone à bâtir soit immédiatement disponible (ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 158). La zone à planification obligatoire doit donc comporter les règles fondamentales à respecter par le plan d’aménagement détaillé, comme la destination des constructions, les coefficients d’utilisation ou d’occupation des sols et les objectifs d’aménagement recherchés. Lorsque le plan d’aménagement détaillé s’inscrit dans cette réglementation, il peut alors suivre une procédure d’adoption simplifiée par l’exécutif communal (voir Brandt/Moor, Commentaire LAT, ad art. 18 n° 125). Au contraire, lorsque la possibilité de construire est soumise à l’élaboration d’une planification complète, la zone à occuper par plan spécial ne peut pas être assimilée à une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, quelle qu'ait été l'intention des autorités lors de l’adoption de la planification générale.

Dans une situation comparable à la présente cause, où le règlement du PGA décrivait la zone à occuper par plan spécial comme "destinée à l'extension de l'agglomération", le Tribunal administratif a jugé que cette zone déployait les mêmes effets juridiques que la zone intermédiaire (AC 2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d; v. aussi AC.2004.0299 du 22 décembre 2006 consid. 4a). En l'occurrence les tiers intéressés ne l'ignoraient pas non plus, puisque, dans la convention qu'ils ont conclue le 29 août 2006 avec la municipalité, il est indiqué "Les terrains compris à l'intérieur du plan de quartier sont actuellement affectés à la "zone à traiter par plan de quartier" et ne sont pas équipés. En l’état, ils sont assimilables à de la zone intermédiaire. Après mise en vigueur de ce plan, les propriétaires bénéficieront d’une plus-value substantielle, une contribution d’équipement général devra être acquittée sur ces terrains" (cf. point 7 de la convention).

4.                                Le plan de quartier doit par conséquent respecter les principes applicables à l’extension des zones à bâtir (art. 66 LATC) et, comme les autres plans d’affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). L’art. 48 al. 2 LATC confirme que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs et ne comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n’a toutefois pas de portée propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).

On a vu plus haut (consid. 3a) que le périmètre du PQ "Grands Champs" ne saurait être considéré comme un territoire largement bâti. L'extension de la zone à bâtir sur ce dernier n'y est donc admissible que si les terrains qui s'y trouvent apparaissent nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront équipées dans ce laps de temps (art. 15 let. b LAT). Ce critère du besoin prévisible a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4).

La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt/Moor, Commentaire LAT ad art. 18 N. 20 cité dans AC.2004.0299).

Concernant les objectifs définis par le PDCn, la mesure A11– Légalisation des zones à bâtir – prévoit notamment ce qui suit:

"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).

Les communes effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:

- un projet intercommunal d’aménagement du territoire;

- une offre de qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;

- l’aménagement ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications régionales;

- d'autres circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal".

Selon les chiffres publiés par le Service cantonal de recherche et d'information statistiques sur le site internet www.scris.vd.ch, tableau "indicateurs démographiques 1981-2008", 589'657 personnes résidaient dans le canton de Vaud en 1992 et 668'581 en 2007. Le taux de croissance cantonal des 15 années précédant l’entrée en vigueur du PDCn se monte donc à 13,4% (voir également AC.2009.0046 du 28 septembre 2009). En pratique, le département en charge de l'aménagement du territoire tient cependant compte d'un taux de croissance de 15%.

On peut lire, sur le site internet de la commune de Bursinel (www.bursinel.ch), que le village compte actuellement, soit plus de trois ans après l'entrée en vigueur du PDCn, 497 habitants. Comme déjà mentionné, le PQ "Grands Champs" permettrait la venue d'environ 115 habitants supplémentaires selon le rapport d'aménagement (p.8), respectivement 150 habitants supplémentaires selon le rapport de la commission d'urbanisme (cf. copie du procès-verbal de l'assemblée ordinaire du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008). Le taux de croissance de 15% est donc dépassé.

Or, si on peut voir au chiffre 2.1.1 du rapport d'aménagement que la population de Bursinel a connu une augmentation de 26,2% environ entre 1990 et 2000, puis de 4,1% environ entre 2000 et 2005, soit une augmentation relativement importante pendant les années 90, puis nettement plus faible depuis 2000, on ne trouve pas, dans les pièces produites, d'estimation des besoins en zones à bâtir pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du PDCn. Les autorités intimées ne démontrent pas non plus que des circonstances exceptionnelles justifieraient de permettre pour le quartier "Grands Champs", situé en dehors du centre du village, un taux de croissance supérieur à 15 % sur 15 ans.

Le PDCn fixe notamment comme critère permettant de déroger au taux de 15% que l'offre en transports publics soit "de qualité". L'art. 3 al. 3 let. a LAT indique quant à lui que les lieux d'habitation doivent être dotés d'un réseau de transports suffisant. A cela s'ajoute que le PDRN (pièce G produite par le conseil général, dont la version la plus récente est accessible sur le site http://www.regionyon.ch/documentation/documents/PDRN-STRATEGIE.pdf)
figure le secteur "Grands Champs" – "Les Tattes", pour une part dans les "campagnes "urbaines" à gérer", d'autre part dans les "extensions existantes des villages à limiter", où il est prévu que les "quartiers existants peuvent éventuellement à long terme se densifier sans nouvelle emprise mais en cas de bonne desserte par les transports en commun" (PDRN, volet stratégique, p. 81 à 83 [92 à 94 dans la version de décembre 2010] partie IV: Le projet de territoire).

Actuellement, la desserte en transports publics du quartier "Grands Champs" est quasiment inexistante. En effet, l'arrêt de bus "Bursinel-Village" est situé à une quinzaine de minutes de marche environ du quartier. Les autres arrêts de bus, comme celui de "Gilly-Bursinel, gare Nord", sont encore plus éloignés (environ 30 minutes de marche ou plus). A cela s'ajoute que la fréquence de passage des bus est extrêmement faible. A titre d'exemple, en semaine, passe à l'arrêt "Bursinel-Village", un bus à 6h00, 7h00, 8h00, 12h00, 13h00, 17h00, 18h00, 19h00 et 20h00, soit neuf fois dans la journée.

Le PDRN contient certes un "schéma indicatif du concept des transports publics" qui prévoit entre Bursinel et Gland ou Rolle une liaison en bus, à la fréquence d'une demi heure aux heures de pointes. Si l'on se réfère au projet de réseau visible sur le site du Conseil régional du district de Nyon (http://www.regionyon.ch/mobilite/transports_publics/documents/Plan%20du%20reseau.pdf),
on constate que la liaison avec Rolle emprunte la route cantonale et passe à proximité du débouché du chemin de la Charirette, et que la liaison en direction de Gland passe par le village et ne rejoint la route cantonale qu'à Dully. L'emplacement des futurs arrêts n'est pas précisé, et le calendrier de réalisation est encore très vague. Tout au plus sait-on que le Conseil intercommunal du Conseil régional du district de Nyon a accepté de verser une contribution de 525'000 fr. "sur le fond régional TP affecté pour l'étude de projets définitifs des mesures de priorisation bus 2012-2014 et l'étude d'avant-projets définitifs des mesures 2015, ainsi que pour l'accompagnement opérationnel du programme régional de réorganisation des transports publics".

Que ce soit par les fréquences envisagées ou les perspectives concrètes de réalisation, on ne peut donc pas considérer que le secteur "Grands Champs" bénéficiera d'une offre de qualité réelle en transport public. Or cette offre doit exister, ou être programmée avec suffisamment de certitude, au moment où on décide de densifier un secteur. On ne saurait créer d’abord un nouveau quartier et ensuite développer les transports publics reliant ce dernier au centre, car cela serait contraire à l’un des objectifs principaux du PDCn qui est de remédier au problème de l’étalement urbain, contraire au développement durable (PDCn, volet stratégique, p. 37; volet opérationnel, fiche A11; AC.2010.0326 du 20 octobre 2011).

5.                                L'autorité intimée requiert la tenue d'une audience publique, avec inspection locale si la composition de la cour a changé. Les tiers intéressés se sont déclarés prêts à renoncer à une nouvelle inspection locale "si les deux assesseurs ont déjà vu les lieux". Ils ont en revanche demandé une audience publique afin de "pouvoir poser des questions au représentant du Service du développement territorial et au représentant de la municipalité intimée, et se déterminer au moins oralement sur les observations que le conseil des opposants a souhaité pouvoir déposer ensuite de celles de la municipalité intimée et [d'eux mêmes]" (lettre du 4 mars 2011). L'autorité intimée justifie pour sa part cette mesure "compte tenu de l'ampleur prise par l'instruction de cette cause depuis l'arrêt du Tribunal fédéral, du temps qui a passé et du changement de nombreuses circonstances".

a) Le tribunal, dont la composition n'a pas changé, a déjà procédé à une inspection locale le 31 août 2009. Le conseil général n'indique pas quel élément de fait nouveau et pertinent la répétition de cette mesure d'instruction serait nécessaire à établir. Par ailleurs, la tenue d'une audience d'instruction au cours de laquelle serait entendus les représentants de la municipalité et du Service du développement territorial, ainsi que l'urbaniste auteur du projet de plan de quartier, n'apparaît pas nécessaire au jugement de la cause. Les parties ont eu l'occasion de déposer tout document utile, notamment en relation avec les projets d'amélioration des transports publics. Entendre un représentant de la municipalité sur l'état d'avancement des études en cours n'est pas de nature à apporter un nouvel élément déterminant. Quant au Service du développement territorial, il a renoncé à formuler de nouvelles observations après l'arrêt du 28 janvier 2010 annulé par le Tribunal fédéral. Dans ces conditions, il n'y a aucune raison de penser que l'audition d'un de ces représentants soit nécessaire. Enfin, l'urbaniste Pierre Meylan a déjà été entendu lors de l'inspection locale du 31 août 2009, si bien qu'une nouvelle audition apparaît superflue.

b) Lorsqu'une mesure de droit des constructions ou d'aménagement du territoire a des effets directs sur les droits de propriété des intéressés – ce qui est a priori est le cas ici – l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) donne à ceux-ci le droit à ce que leur cause soit entendue publiquement par un tribunal. Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, une audience publique peut ne pas être nécessaire compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'affaire, notamment lorsque celle-ci ne soulève pas de questions de faits ou de droit qui ne peuvent être résolues sur la seule base du dossier disponible et des observations des parties. Tel est notamment le cas s'agissant des situations portant sur des questions hautement techniques (arrêt de la CourEDH Schlumpf contre Suisse du 8 janvier 2009 et les réf. citées).

On a vu que les mesures d'instruction complémentaires requises n'étaient pas nécessaires. L'audience publique se résumerait ainsi à des plaidoiries. Or les parties ont déjà eu largement l'occasion d'exposer leur cause par écrit. En particulier les tiers intéressés ont pu se déterminer par écrit sur les observations du conseil général et des recourants, comme ils s'étaient réservés de le faire oralement (v. lettre du 4 mars 2011). Avisées le 4 avril 2012 de la clôture de l'échange d'écritures, toutes les parties ont encore eu l'occasion de formuler d'ultimes observations, si elles l'estimaient nécessaire. Le conseil général et les tiers intéressés n'ont fait qu'un usage très mesuré de cette faculté. Dans ces conditions, l'organisation de débats oraux ne pourrait que prolonger inutilement la procédure.

6.                                Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge de la partie déboutée; celle-ci supportera en outre les dépens auxquels peut prétendre la partie qui obtient gain de cause.

Lorsque la procédure met en présence comme en l'espèce, outre les recourant et les autorités intimées, une autre partie dont les intérêts sont opposés à ceux des recourants, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion des collectivités publiques dont les décisions sont annulées ou modifiées, d'assumer les frais et dépens (AC.2010.0045 du 9 août 2011et les références citées). Les frais de la présente procédure ainsi que des dépens alloués aux recourants seront dès lors mis à la charge des tiers intéressés.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions du Département de l'économie du 21 janvier 2009 et du Conseil général de Bursinel du 10 décembre 2008 sont annulées.

III.                                Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Rose-Marie Schmidt, Pierre-André Larpin, Elise et Jean-Pierre Schilling, ainsi que Christophe Chuat, solidairement.

IV.                              Rose-Marie Schmidt, Pierre-André Larpin, Elise et Jean-Pierre Schilling, ainsi que Christophe Chuat, verseront, solidairement, à Bruce Littman, Diana Littman et Claude Marshall, solidairement créanciers, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 15 mai 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:       

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.