TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 juin 2011
Composition	M. Pierre Journot, président; Messieurs François Gillard et Jean-Luc Bezençon, assesseurs.

 

Recourant

Martin JAUSSI, à St-Cergue,

  

Autorité intimée

Municipalité de St-Cergue, dont le conseil est l'avocat Alain Thévenaz, à Lausanne

  

 

Objet

Décision de la Municipalité de St-Cergue du 27 janvier 2011 (couvert sur la parcelle n° 811)

 

Vu les faits suivants

A.                                Martin Jaussi est propriétaire de la parcelle 811 de St Cergue, qui est construite de plusieurs bâtiments. Cette parcelle est colloquée en zone de village du plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'État le 9 août 1995.

Les parcelles 84 et 716, contiguës à la parcelle 811, sont la propriété d'Alain Bürgisser, de même que les parcelles voisines 44 et 85.

B.                               A l'aide d'une formule préimprimée établie par la commune, intitulée "demande de permis de construire-dispense d'enquête publique" et prévoyant une consultation publique de 10 jours, Martin Jaussi a demandé l'autorisation de construire sur sa parcelle un couvert fermé sur trois côtés.

Par lettre du 30 mars 2010, qui ne comporte pas d'indication de la voie de recours, la municipalité a refusé l'autorisation en exposant que le règlement communal limite le nombre de dépendances à deux par bâtiment principal.

C.                               Par lettre du 15 août 2010, Martin Jaussi a annoncé qu'il allait poser un couvert sur roues à l'endroit prévu et remblayer le terrain à cet effet.

Par lettre du 24 août 2010, la municipalité a refusé l'autorisation en exposant que ce type de couverture est assimilé une dépendance et qu'elle n'entrait pas en matière pour une dispense d'enquête. Cette lettre ne comporte pas d'indication de la voie de recours.

D.                               Par lettre du 11 septembre 2010, Pierre Alain Bürgisser a signalé à la municipalité que Martin Jaussi était en train de remblayer son terrain. Il demandait que la municipalité ordonne l'arrêt des travaux et une demande d'autorisation de construire conforme à la législation.

Par lettre du 14 septembre 2010, la municipalité a ordonné l'arrêt des travaux à Martin Jaussi. Cette lettre ne comporte pas d'indication de la voie de recours.

Par lettre reçue le 23 septembre 2010, accompagné d'un croquis et d'une coupe manuscrite, Martin Jaussi a demandé à la municipalité l'autorisation de remblayer un coin de sa parcelle 811.

Par lettres du 28 septembre 2010, la municipalité a autorisé Martin Jaussi a effectué les travaux de remblayage et en a informé Pierre-Alain Bürgisser. Ces lettres ne comportent pas d'indication de la voie de recours.

E.                               Le 27 janvier 2011, la municipalité a écrit à Martin Jaussi ce qui suit :

"Couvert sur parcelle 811

Monsieur,

Lors d’un passage sur votre chemin, nous avons pu constater que vous aviez mis en place un couvert. Cependant, en référence à nos courriers du 24 août 2010, du 14 septembre et du 28 septembre 2010, relatifs à l’objet cité en titre, nous vous rappelons que pour ce type de couvert s’assimilant à une dépendance, nous ne vous avons pas octroyé d’autorisation de le poser.

Pour ce faire nous vous dénonçons à la Préfecture pour infraction à l’article 103 LATC et en application de l’art. 292 du Code Pénal qui précise: Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d’une amende. »

La présente décision peut faire l’objet, dans les 30 jours, d’un recours motivé auprès de la cour de Droit Administratif et Public du Tribunal Cantonal (av. Eugène-Rambert 15. 1014 Lausanne). L’acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs de recours. La décision attaquée est jointe au recours, accompagnée le cas échéant de la procuration du mandataire. En cas de rejet du recours, les frais d’instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant.

(...)"

F.                                Par lettre du 15 février 2011, Martin Jaussi a recouru en rappelant les faits résumés ci-dessus. Il conclut :

"Comme ce container (qui se démonte et se remonte en une demi-journée) est construit avec des éléments en tôle et monté sur roues pour pouvoir le déplacer et ajuster au terrain, je ne peux pas comprendre la décision de la Municipalité de le considérer comme un annexe, un garage ou une maison de jardin, qui sont eux construits en dur et fixe."

La municipalité a répondu au recours le 17 mars 2011 en exposant en bref que le couvert, considéré comme une troisième dépendance, ne peut pas être accepté car le règlement en limite le nombre à deux.

Le juge instructeur a interpellé la municipalité sur l'interprétation du règlement communal.

Par lettre du 5 mai 2011, l'avocat consulté par la municipalité a exposé que le courrier de la municipalité du 27 janvier 2011 n'est pas une décision administrative sujette à recours. Il conclut que le recours doit être déclaré irrecevable. Il se détermine également sur l'application du règlement communal en matière de dépendance.

Les parties ont été informées que le tribunal délibérerait à huis clos. Le recourant à déposé d'ultimes déterminations le 16 mai 2011.

Considérant en droit

1.                                Les art. 3 et 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administratives (LPA-VD ; RSV 173.36) prévoient ce qui suit :

" Art. 3 Décision

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :

a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;

b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être.

 

Art. 42 Contenu

La décision contient les indications suivantes :

a.  le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b.  le nom des parties et de leurs mandataires ;

c.  les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d.  le dispositif ;

e.  la date et la signature ;

f.   l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître.

a) Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement (v. p. ex. AC.2009.0007 du 31 mars 2010), la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les références citées). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personne, en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).

b) En l'espèce, tant le recours du 15 février 2011 que la réponse déposée le 17 mars 2011 par la municipalité, sous la plume du syndic et de la secrétaire municipale, débattent de la question de savoir si le couvert litigieux peut être autorisé. La municipalité a d'ailleurs été interpellée sur l'interprétation du règlement communal. Force est cependant d'admettre, avec l'avocat de la municipalité, que la lettre de cette dernière du 27 janvier 2011 n'est pas une décision administrative sujette à recours. En effet, cette lettre ne statue en rien sur les droits et les obligations du recourant. Elle ne se prononce notamment pas sur la question de savoir si le couvert installé par le recourant peut être autorisé (on ignore d'ailleurs, faute de plan au dossier, si ce couvert correspond à celui pour lequel la municipalité avait précédemment refusé de délivrer une autorisation).

c) On ne trouve pas non plus dans la lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 les éléments d'une décision que la municipalité aurait pu rendre en application de l'art. 105 LATC, qui lui permet d'ordonner la remise en état des travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires et qui ne peuvent pas être autorisé. Or rien dans cette lettre ne signifie au recourant un quelconque ordre de démolition. On rappellera d'ailleurs qu'avant d'ordonner la démolition d'un ouvrage, l'autorité doit examiner si ce dernier est susceptible de bénéficier d'une autorisation puis, dans la négative, si l'ordre de démolition est conforme au principe de la proportionnalité. En effet, selon la jurisprudence (v. p. ex, l'ATF 1C_387/2008 du 21 janvier 2009 ou les arrêts AC.2007.0286 du 28 mai 2009 ou AC.2008.0175 du 26 janvier 2011), l'autorité renonce à ordonner la remise en état si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).

En l'espèce, la lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 n'exige aucune remise en état ni enlèvement. La municipalité n'aurait de toute manière pu formuler un tel ordre qu'en examinant au préalable si les conditions fixées par la jurisprudence rappelée ci-dessus étaient remplies.

c) Finalement, le seul objet de la lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 est d'informer le recourant de sa dénonciation à la préfecture. Or l'annonce d'une dénonciation, même si elle figure dans un document qui prend l'allure d'une décision, n'affecte pas le recourant dans sa situation juridique, qui ne sera touché que par les éventuels actes de l'autorité saisie de la dénonciation. Ainsi, la dénonciation n'est pas une décision sujette à recours, comme cela a déjà été jugé à diverses reprises par la jurisprudence aussi bien fédérale (ATF 2P.49/2004 du 18 février 2004, 2A.423/2000 du 22 mars 2001) que cantonale (PE.2009.0593; GE.2008.0245 du 20 mars 2009; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000).

2.                                Il n'en reste pas moins que la lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 présente les apparences d'une décision. Le recourant l'a comprise comme telle puisqu'il a déposé un recours en argumentant sur la question de l'admissibilité du couvert. La municipalité est d'ailleurs elle-même dans la même erreur si l'on s'en réfère à sa réponse au recours du 17 mars 2011. On peut se demander dans ces conditions s'il faut considérer le recours comme irrecevable faute d'objet ou s'il convient, dans l'intérêt de la sécurité du droit, d'annuler cette décision qui n'en est pas une afin de lever toute ambiguïté. En tous les cas, compte tenu du fait que la municipalité a muni sa lettre du 27 janvier 2011 de l'indication de la voie de recours, on ne peut faire grief au recourant d'avoir déposé un recours formel. Il y a finalement lieu d'admettre ce dernier et d'annuler la décision attaquée, en précisant que cette annulation n'a pas d'effet sur la procédure pendante devant le préfet ensuite de la dénonciation dont ce magistrat est saisi.

3.                                S'agissant de l'indication de la voie de recours, on rappellera que cette exigence constitue un principe général de procédure administrative et qu'elle résulte désormais expressément de l'art. 42 let. f LPA-VD. C'est donc en violation de cette disposition que contrairement à la lettre du 27 janvier 2011, les décisions rendues par la municipalité en date des 30 mars 2010, 24 août 2010, 14 et 28 septembre 2010 n'indiquaient pas, elles, la voie du recours à la Cour de droit administratif et public. Il en résulte une insécurité juridique puisqu'à défaut d'avoir été informé de la voie de recours, le destinataire de la décision peut être admis, conformément au principe de la bonne foi, à la contester ultérieurement. En l'espèce cependant, le recourant ne semble pas s'être enquis du moyen de contester les différentes décisions municipales qui lui ont été notifiées. En l'occurrence de toute manière, cela ne prête pas à conséquence. En effet, les décisions administratives, même entrées en force, ne bénéficient pas de l'autorité matérielle de chose décidée (AC.2007.0018 du 7 février 2008; AC.2001.0263 du 9 juillet 2002; AC.2002.0092 du 1^er mars 2005). Ainsi, le recourant n'est pas privé de la possibilité de faire trancher la question de l'admissibilité de l'un ou l'autre des couverts qu'il a envisagés ou installés. En effet, le refus d'un permis de construire ne sortit d'effet qu'à l'égard du projet qui a fait l'objet de la procédure qui l'a précédé et ne prive pas le propriétaire, ou son ayant-cause, de la possibilité de solliciter, à l'issue d'une nouvelle procédure, une nouvelle décision de l'autorité (AC.2006.0129 du 11 janvier 2007; AC.2002.0092 du 1er mars 2005).

Est également contraire à la loi la procédure qui a précédé les décisions citées ci-dessus (en particulier l'autorisation de remblayage du 28 septembre 2010 notifiée au voisin) en tant qu'elles sont apparemment fondées (si l'on en croit la formule officielle diffusée par la commune) sur une procédure de dispense d'enquête publique avec une "consultation publique" de 10 jours. La loi ne connaît pas de telle procédure simplifiée. On rappellera à cet égard que la dispense d'enquête publique prévue par l'art. 111 LATC n'est possible, selon l'art. 72d RLATC, que pour autant que le projet ne soit pas susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins. Or en l'espèce, la parcelle litigieuse se trouve en zone village, déjà construite et entourée de parcelles également construites. Il ne manque donc pas de voisins qui bénéficient selon toute vraisemblance d'un intérêt digne de protection à contester les travaux prévus sur la parcelle du recourant. L'intervention de Pierre-Alain Bürgisser, probablement liée à la propriété des parcelles voisines propriété d'Alain Bürgisser, semble le montrer concrètement. C'est donc à tort que la municipalité octroierait une dispense d'enquête publique dans un tel cas.

4.                                Vu qui précède, le recours est admis sans frais pour le recourant. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la municipalité de Saint Cergue du 27 janvier 2011 est annulée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 24 juin 2011

                                                          Le président:

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.