TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 décembre 2012
Composition	M. Pierre Journot, président;  M. François Gillard et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Cléa Bouchat Schumacher, greffière.

 

Recourant

Jean-Paul PETITMERMET, à Syens.

  

Autorité intimée

Service du développement territorial.

  

Autorité concernée

Commission foncière rurale Section I.

  

 

Objet
	Recours Jean-Paul PETITMERMET c/ décision du Service du développement territorial du 20 juin 2011

 

Vu les faits suivants

A.                                Jean-Paul Petitmermet est propriétaire des parcelles 167, 168 et 219 de la commune de Syens. Il a acquis la parcelle 168 le 12 mai 1980 et la parcelle 167 le 12 mars 1992. Pour la parcelle 219, le registre foncier indique "expropriation" en date du 6 janvier 1987. La parcelle 167, de 3742 m², est une étroite bande de forêt parallèle à la forte pente des Côtes de Syens. La parcelle 168 comporte une bande de forêts analogue à la parcelle 167 ainsi que, au fond du vallon, une partie dégagée (d'où une surface totale de 10 316 m²) où se trouvent diverses installations que le registre foncier énumère de la manière suivante :

Habitation, No ECA 89, 78m2

Bâtiment, No ECA 115, 92m2

Bâtiment agricole (hangar), 74m2

Bâtiment (cabane), 14m2

Le bâtiment ECA 89 sert d'habitation. Le bâtiment ECA 115 se développe sur trois étages: les garages sont accessibles depuis la route, les 4 boxes à chevaux le sont depuis l'arrière et une rampe assure l'accès à la grange d'un côté pour le stockage de la paille. La "cabane" abrite en réalité un sauna avec, à l'arrière, un citerne à mazout. Le "hangar" sert, quant à lui, à entreposer de la paille et à abriter les chevaux au pâturage.

Quant à la parcelle 219, elle est séparée de la parcelle 168 par un chemin qui appartient au domaine public. Située à l'intérieur d'un méandre de la Bressonne, elle comporte 2667 m² de pré-champ et 1344 m² de forêt.

B.                               Désireux de vendre l'entier de sa propriété, Jean-Paul Petitmermet a saisi la Commission foncière rurale en vue de l’inscription d'une mention de non-assujetissement à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Par décision du 15 octobre 2010, la Commission foncière rurale a rejeté dite requête estimant que la parcelle n° 219, en tant que bien-fonds nu, ne pouvait faire l’objet d’un non-assujetissement à la LDFR. Elle ne s’est toutefois pas prononcée sur le sort des parcelles 168 et 167 au motif que le recourant n’avait expressément rempli qu’une requête pour la parcelle n° 219, bien que son intention de vendre l’entier de ses parcelles ressortait de ses déclarations.

Par jugement du 24 janvier 2011 (arrêt FO.2010.0030 du 24 janvier 2011), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a admis partiellement le recours interjeté par Jean-Paul Petitmermet à l'encontre de la décision au motif que la Commission foncière rurale avait statué sur un objet qui ne correspondait pas ou pas entièrement à la requête dont elle était saisie, puisqu'elle s'était contentée de constater que la parcelle 219 constituait un bien-fonds non bâti, sans faire mention des deux autres parcelles que Jean-Paul Petitmermet entendait vendre. La décision n'étant pas conforme à l'art. 42 sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36), la CDAP a renvoyé le dossier à l'autorité intimée pour qu’elle instruise à nouveau la cause et rende cas échéant une nouvelle décision.

C.                               Le 4 février 2011, la Commission foncière rurale (section I) a informé Jean-Paul Petitmermet qu'elle reprenait le traitement de son dossier et - tout en précisant qu'elle n'entendait en aucun cas lui "donner un cours de droit foncier rural" et en l'invitant à prendre contact avec un notaire - lui a donné les informations initiales suivantes:

" Vous êtes propriétaires de trois biens-fonds sur la commune de Syens, à savoir les biens-fonds n^os 167, 168 et 219 RF.

L'ensemble des biens-fonds ne constitue manifestement pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR.

Ceci étant admis, on peut d'ores et déjà constater que le bien-fonds n° 167 RF, d'une contenance de 3'742 m² entièrement en nature de forêt n'est pas assujetti à la LDRF, en application a contrario de l'art. 2 al. 2 let. b LDFR.

La parcelle n° 168 RF de Syens a une superficie totale de 10'316 m², dont 6'243 m² en nature pré-champ selon la désignation cadastrale, ainsi que 3'815 m2 en nature de forêt et 258 m² en nature de bâtiment.

Ce bien-fonds étant hors de la zone constructible et ayant une superficie dépassant largement la limite de 25 ares mentionnée à l'art. 2 al. 3 LDFR, il est par défaut assujetti à la LDFR.

Il en va de même pour le troisième bien-fonds dont vous êtes propriétaire, à savoir le n° 219 RF de Syens, d'une contenance totale de 4'011 m², soit 2'667 m² en nature de pré-champ et 1'344 m² en nature de forêt.

La Commission foncière a précisé encore qu'elle ne s'était pas prononcée sur la question de l'assujettissement du bien-fonds principal (n° 168) à la LDFR. Elle lui a remis, à cet effet, un nouveau jeu de requêtes au cas où il entendait requérir une autorisation de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR. S'agissant du bien-fonds n° 219, elle a affirmé qu'elle ne pouvait en aucun cas entrer en matière pour une demande d'inscription d'une mention de soustraction à la LDFR et qu'elle pouvait tout au plus traiter d'une demande de décision en constatation de non assujettissement à la LDFR, demande qui doit être déposée sous la forme d’un courrier circonstancié.

D.                               Le 11 février 2011, Jean-Paul Petitmermet a, "avant d'établir la requête pour la parcelle 168", déposé une demande de « décision en constatation de non assujettissement à la LDFR » pour la parcelle n° 219. Il invitait la Commission à se rendre sur place pour constater l’usage d’ensemble de ses parcelles.

E.                               Le 18 février 2011, la Commission foncière rurale (section I) a pris acte de la lettre du 11 février 2011 de Jean-Paul Petitmermet. En se référant au titre qu’elle avait donné au dossier - à savoir "demande d'autorisation de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR sur la parcelle n° 168 de Syens" et "demande de constatation de non-assujettissement à la LDFR pour la parcelle n° 219 de Syens" - elle a décidé, conformément à sa pratique usuelle dans ses circonstances, d'ordonner une expertise ayant pour objet de:

- visiter et décrire les biens-fonds nos 168 et 219 RF de Syens,

- dire s'ils ont encore un caractère agricole, même partiel, ou un potentiel agricole,

- opérer l'analyse en tenant compte de la possibilité d'isoler une surface minimale de 2'500 m2 de terre arable pour chacune des parcelles,

- formuler un préavis à la Commission foncière.

Par sa signature apposée au bas du document, Jean-Paul Petitmermet a consenti au principe de l'expertise procédée à ses frais par l'entreprise Le Cové SA.

F.                                Datée du 8 avril 2011 et établie par Le Cové SA sous la plume de l'ingénieur agronome Christian Bernasconi, l'expertise fait état du caractère ou potentiel agricole limité des parcelles de Jean-Paul Petitmermet utilisées comme pâturage pour les chevaux. Selon l'expert, la pâture semble être la seule utilisation possible à cause de la pente et de la dimension réduite des surfaces: il n'est pas possible d'isoler une surface minimale de 2'500 m2 de terre arable pour aucune des deux parcelles et le pâturage se prête plutôt aux activités de loisirs, comme par exemple l'équitation. En conclusion, l'expert préavisait favorablement quant à l'autorisation de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR sur la parcelle n° 168, mais s'abstenait de préaviser favorablement, faute de confirmation d'un géomètre, quant au non-assujettissement à la LDFR de la parcelle n° 219. Sur cette dernière parcelle, l'expertise précise que la surface de prés de 2'667 m² indiquée dans le registre foncier ne correspondrait pas aux mesures effectuées sur l'orthophoto au 1:10'000 qui s'élèverait à environ 2'500 m².

G.                               Jean-Paul Petitmermet a adressé un nouvelle lettre à la Commission foncière rurale (section I), le 25 avril 2011, dans laquelle il contestait être soumis à la LDFR au motif qu'il avait acquis ces parcelles avant l'entrée en vigueur de ladite loi et que cette dernière ne pouvait s'appliquer de manière rétroactive. Au cas où la Commission déciderait de soumettre ses parcelles à la LDFR, il proposait à la Commission "pour sortir dans l'impasse cornélienne dans laquelle vous vous trouvez bien malgré vous" qu'elle lui verse une indemnité de fr. 800'000.- payable avant le 31 décembre 2011 et que les fr. 400'000.- francs d'estimation notariale seraient encaissés lors de la vente à un agriculteur. Il invitait la Commission à rendre une décision d’ici au 1^er juillet 2011.

H.                               Par lettre du 5 mai 2011, la Commission foncière rurale (section I) a saisi le Service du développement territorial (SDT) en l'invitant, dans le cadre de la coordination selon « l'art. 4a LDFR » - il s’agit en réalité de l’art. 4a ODFR -, à examiner le dossier relatif à Jean-Paul Petitmermet et de rendre ses décisions ou préavis en relation avec la requête.

Le même jour, la Commission foncière rurale (section I) a remis à Jean-Paul Petitmermet un exemplaire du rapport d'expertise établi par Le Cové SA en le priant de bien vouloir se déterminer sur ledit rapport. Jean-Paul Petitmermet a confirmé "l'exactitude des observations faites par M. Bernasconi" le 10 mai 2011.

I.                                   Le 16 mai 2011, le SDT a requis de Jean-Paul Petitmermet un certain nombre d'informations relatives au diverses constructions édifiées sur son bien-fonds afin de s'assurer de la conformité de l'ensemble des travaux entrepris, notamment celui du bâtiment abritant le fourrage et les chevaux, l'installation réalisée à l'ouest de la parcelle ainsi que les aménagements rectangulaires (velux, fenêtre horizontale) du bâtiment principal ECA n° 89.

Le 1^er juin 2011, Jean-Paul Petitmermet a fourni au SDT les diverses explications requises.

J.                                  Par lettre du 20 juin 2011, qui n'a été communiquée qu'à la Commission foncière, le SDT s'est déterminé comme suit:

"Suite aux compléments d'information qui nous ont été transmis par le requérant en date du 1^er juin 2011, notre service a pu constater que des ouvrages ont été érigés sur la propriété considérée différemment que ceux autorisés, voire sans requérir les autorisations cantonales requises (art. 103 et 120 al. 1 let. a LATC). De sorte que notre service devra se déterminer indépendamment de la présente requête, sur ces constructions litigieuses. Copie de la présente est à cet égard, remise à l'autorité communale pour qu'elle informe tout éventuel acquéreur de la propriété de la situation litigieuse qui prévaut sur le bien-fonds n° 168.

Pour le reste et pour autant que la Commission foncière rurale I constate que la parcelle n° 168 n'a aucun lien avec une entreprise agricole, notre service serait à même d'autoriser, au sens de l'article 24a LAT, qu'une partie de cette dernière et des bâtiments (bâtiment principal ECA n° 89 et dépendance agricole ECA n° 115) qu'elle comporte qui ont été érigés légalement fassent l'objet d'un changement d'affectation sans travaux. En revanche, et au vu de la taille du bien-fonds considéré notre service refuse, en l'état, à ce que l'entier de la parcelle soit soustrait à un usage agricole et demande que la parcelle en question fasse l'objet d'un fractionnement (cf. proposition jointe en annexe). Il ne peut également pas admettre que la parcelle n° 219, d'une surface de 4'011 m2, fasse l'objet d'un changement d'affectation sans travaux.

Vu ce qui précède et en l'état du dossier, notre service refuse de délivrer son autorisation en application des articles 24a et 4a ODFR.

En vous remerciant de nous avoir consultés dans le cadre de la procédure de coordination prévue par l'ODFR, nous vous prions d'agréer, Messieurs, nos meilleures salutations."

La proposition de morcellement jointe au courrier par le SDT a pour objet de scinder la parcelle n°168 en deux parties. D'une part, une surface abriterait le bâtiment principal et son annexe, la piscine ainsi que la construction ECA n° 115 servant d'écurie, et d'autre part, le reste de la parcelle n° 168 abriterait toujours le hangar situé au sud ouest de la parcelle et la majeure partie des prés.

K.                               Par lettre du 29 juin 2011, la Commission foncière rurale (section I) a transmis  à Jean-Paul Petitmermet une copie de "la décision" du SDT du 20 juin 2011 et lui a imparti un délai au 30 juillet 2011 pour lui faire part de ses déterminations et lui dire, simultanément, s'il entendait maintenir ses requêtes auprès d'elle. La lettre était accompagnée d'une facture émise par le SDT pour un émolument de 280 fr. "selon décision jointe du 20 juin 2011"; cette facture initialement adressée au notaire Mouquin a été rééditée par le SDT le 29 juin 2011 à l'attention de Jean-Paul Petitmermet, avec la même mention.

Le 30 juin 2011, Jean-Paul Petitmermet a déclaré à la Commission foncière rurale (section I) vouloir maintenir ses requêtes tout en précisant contester l'idée proposée par le SDT de morceler la parcelle 168 et a réaffirmé que les parcelles 168 et 219 forment un tout.

L.                                Le 4 juillet 2011, Jean-Paul Petitmermet (ci-après: le recourant) a porté l'affaire devant la CDAP en demandant que le tribunal lui indique "la voie à suivre pour obtenir justice". La CDAP a enregistré la cause tout en rappelant au recourant qu'elle ne pouvait pas lui donner de conseils et qu'elle lui recommandait de prendre conseil auprès de son notaire. Le 11 juillet 2011, le recourant a fourni un certain nombre de documents commentés par ses soins.

M.                               Le 19 juillet 2011, le SDT a déposé ses déterminations en concluant à l'irrecevabilité du recours. Il a contesté en effet que la lettre adressée à la Commission foncière constitue une décision en raison de l'absence de l'indication des voies de recours (art. 42 let. f LPA-VD), celle-ci n'étant qu'un préavis adressé à l'autorité de droit foncier rural dans le cadre de la procédure de coordination.

N.                               Dans ses observations du 11 août 2011, la Commission foncière a expliqué qu'elle avait saisi le SDT, que ce dernier a rendu une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et qu'elle s'estime liée par le refus prononcé. S'agissant de l'absence de mention des voies de recours, elle s'en remettait à justice en concluant qu'il "conviendrait peut-être que, à l'avenir, le SDT rende des décisions formelles, au nom du propriétaire et non adressées directement à la Commission. Il appartiendra cependant à l'autorité supérieure de se prononcer à cet égard."

O.                              Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du recours en arguant que sa lettre du 20 juin 2011 ne constitue pas une décision, mais un simple préavis. En revanche, la Commission foncière considère cette lettre comme une décision.

a) aa)La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) définit à son art. 3 la décision comme suit:

"Art. 3 - Décision

1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les références citées; arrêts GE. 2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêt du TF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées). Dans certaines circonstances, une déclaration d'intention, qui fixe l'attitude qu'adoptera l'autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l'objet d'un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (v. ATF 114 Ib 190 consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures ; arrêt AC.2011.0084 du 11 mai 2012).

bb) Du point de vue formel, la décision doit répondre à un certain nombre d'exigences résultant des principes généraux du droit administratif et précisées par le droit cantonal. L'art 42 LPA-VD a la teneur suivante:

"Art. 42 - Contenu

La décision contient les indications suivantes :

a.           le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b.           le nom des parties et de leurs mandataires ;

c.           les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d.           le dispositif ;

e.           la date et la signature ;

f.            l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

S'agissant plus particulièrement de l'indication des faits et des règles juridiques (art. 42 let. c LPA-VD), la jurisprudence relative au droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., rappelle qu'il confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à donner à la personne touchée les moyens d'apprécier la portée du prononcé et de les contester efficacement, s'il y a lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée. L'autorité n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 133 III 439 consid. 3.3; 130 II 530 consid. 4.3; arrêts AC.2008.0248 du 13 juillet 2009; GE.2005.0161 du 9 février 2006). La jurisprudence a déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts FO.2010.0030 du 24 janvier 2011 consid. 1; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2; AC.2009.0173 du 22 septembre 2009 consid. 2;  PE.2009.0010 du 1er mai 2009; AC.2009.106 du 3 juillet 2009 consid. 1a; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 consid. 1, etc).

L’indication des voies de droit (art. 42 let. f LPA-VD) découle également de la garantie du droit d’être entendu. D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable ; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; 131 I 153 consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et les arrêts cités ; arrêts AC.2010.0113 du 13 avril 2011 consid. 4 ; GE.2010.84 du 22 février 2011). Réciproquement, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit. ; ATF 119 IV 330 consid. 1c).

b) Afin de déterminer la nature juridique de la lettre du 20 juin 2011, il sied de rappeler brièvement la procédure dans laquelle celle-ci a été formulée. Dite lettre s'inscrit dans une procédure de coordination entre la procédure en matière d'aménagement du territoire (selon la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT, RS 700]) et de droit foncier rural (selon la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LDFR; RS 211.412.11]).

aa) Lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone à bâtir n'est pas approprié à un usage agricole ou horticole (aucune utilisation concrète pour l'agriculture n'étant envisageable compte tenu des caractéristiques particulières, art. 6 al. 1 LDFR et 16 al. 1 let. a LAT), l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater par l'autorité compétente que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 ; arrêt du TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 4.2); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre foncier (art. 86 LDFR; cf. aussi l'art. 3 de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 pour les exceptions à l'obligation de mentionner), avec pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (Stalder, in: Commentaire LDFR, n. 4 ad art. 84 LDFR cité dans FO.2009.0002 du 14 septembre 2009).

Lorsqu'une parcelle fait en revanche partie d'une entreprise agricole, sa soustraction à la LDFR exige une autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 60 al. 1 let. a LDFR, à l’octroi de laquelle le propriétaire à un droit, si les conditions légales sont remplies (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c; arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3b; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7c). Comme le champ d'application de la LDFR s'étend aussi aux immeubles à usage mixte qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR), la partie non agricole, que la loi n'a pas vocation à protéger, ne reste soumise à la LDFR que jusqu'au jour où elle est soustraite à l'interdiction de morcellement (art. 58 LDFR) par une autorisation exceptionnelle (art. 60 al. 1 let. a LDFR). Un usage mixte au sens de la loi résulte souvent du fait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation utilisés initialement pour l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou servent à d'autres fins, notamment d'habitation, contrairement à leur destination; de tels bâtiments peuvent être exclus du champ d'application de la LDFR en vertu de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR s'il s'avère qu'ils seront à l'avenir inutiles au maintien d'une exploitation agricole rentable et offrant de bons moyens d'existence (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c). Ces critères ne jouent un rôle que si l'usage agricole a pris fin et que l'autorité compétente est requise de soustraire du champ d'application de la LDFR des bâtiments utilisés auparavant pour l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2b in fine).

bb) Depuis le 1er septembre 2000, l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR; RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) imposent aux autorités compétentes en matière de LDFR et de construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures.

Ayant pour titre marginal "Coordination des procédures", l'art. 4a ODFR dispose que:

"1 Dans la procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l’aménagement du territoire.

2 L’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de l’installation.

3 Il n’est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:

a.    qu’aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que

b.    que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit que:

"L’obligation de coordonner les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

L'art. 4a ODFR permet de juguler la difficulté de déterminer clairement, a priori, si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du territoire dans une situation concrète. Elle codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (ATF 125 III 175 consid. 2c). En particulier, elle oblige l'autorité saisie d'une demande de constatation de non-assujettissement à la LDFR de transmettre le dossier pour décision à l'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire pour décision, lorsqu'une construction se trouve sur le bien-fonds concerné (arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7d). Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est le Département de l’Intérieur (art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985), qui a délégué cette tâche au SDT.

Pour désassujettir un terrain à la LDFR, il faut d’abord que l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire ou bien accorde une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 à 24d LAT, ou bien rende une décision constatant le classement du bien-fonds en question dans une zone à bâtir, puis que l’autorité compétente pour l’application de la LDFR octroie une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (arrêt du TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007, reproduit in: RNRF 2009 p. 270ss, consid. 3.2). Au regard du texte clair de l’art. 4a al. 2 ODFR, la décision de l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire doit précéder celle rendue en application de la LDFR (arrêt du TF 5A.22/2003 du 11 mars 2004, reproduit in: RNRF 2006 p. 286ss, consid. 5.2; arrêt FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c).

c) En l'espèce, dans une lettre du 5 mai 2011 avec pour titre "Demande de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR sur la parcelle n° 168 RF de Syens et demande de décision en constatation de non assujettissement à la LDFR sur la parcelle n° 219 RF de Syens", la Commission foncière rurale a demandé au SDT "de bien vouloir examiner ce dossier et de rendre [ses] décisions ou préavis en relation avec cette requête". C'est ainsi dans le cadre d'une procédure de coordination de l'art. 4a ODFR - disposition légale à laquelle dite lettre fait expressément référence - que le SDT a été invité à se prononcer. Ce dernier, en tant qu'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire, devait rendre une décision avant que la Commission foncière puisse se prononcer sur les requêtes fondées sur la LDFR (arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7d).

Par lettre du 20 juin 2011 en réponse à la requête de la Commission, le SDT s'est pourtant contenté de remettre à plus tard l'examen de la légalité de certaines des constructions érigées sans autorisation sur la parcelle n° 168. Le Service s'est dit « à même d'autoriser », au sens de l'art. 24a LAT, qu'une partie de la parcelle n° 168 et les bâtiments n° 89 et 115 qu'elle comporte fassent l'objet d'un changement d'affectation sans travaux; ce principe était en revanche exclu pour la parcelle n° 219. Il a refusé au surplus que l'entier de la parcelle n° 168 soit soustrait à un usage agricole et a proposé qu’elle fasse l’objet d’un morcellement. En procédant à l'analyse du cas et en concluant "vu ce qui précède et en l'état du dossier, notre service refuse de délivrer son autorisation en application des art. 24a LAT et 4a ODFR", le SDT donne l’apparence de refuser la création ou la constatation d'un droit, à savoir l'autorisation d'un changement d'affectation sans travaux d'une des parcelle litigieuse et de fixer le régime juridique concret des parcelles du recourant. A cela s’ajoute que la missive a été accompagnée d’une facture d’un montant de 280 francs en guise d’émolument. En clair, la lettre du SDT a toutes les apparences d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.  Le recourant a d’ailleurs compris la lettre dans ce sens puisqu’il l’a portée devant la cour de céans, malgré l’absence de voies de droit.

Néanmoins, le SDT conteste avoir rendu une décision formelle et soutient n'avoir formulé qu'un préavis à l'attention de la Commission foncière. Pour rappel, un préavis résulte de la consultation d'une autorité par l'autorité compétente pour prendre une décision, en vue de s'informer ou parce qu'une loi l'oblige à solliciter l'avis d'autres services (Pierre Moor/Etienne Poltier, droit administratif, volume II, p. 279). Le SDT aurait ainsi émis un avis "en l'état" du dossier visant à informer la Commission foncière de son appréciation provisoire du dossier. C’est pour cette raison qu’il n’a pas indiqué les voies de droit usuelles ni le délai de recours ni l’autorité de recours (art. 42 let. f LPA-VD) et qu'il n'a pas notifié l’acte directement au recourant, mais l’a transmis en courrier simple à la Commission foncière qui s'est chargée de la communiquer au recourant (sur la question de la notification des décisions, voir MPU.2011.0010 du 21 avril 2011 consid. 2a)

Quoi qu'en dise le SDT, lorsqu'une disposition légale - en l'occurrence l'art. 4a al. 1 et 2 ODFR - oblige une autorité à rendre une décision préalable devant être notifiée à l'intéressé, celle-ci ne peut se contenter de ne formuler qu'un simple préavis. La cour de céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de dire que le SDT, lorsqu'il est saisi par la Commission foncière, doit veiller à rendre une décision répondant aux exigences formelles que pose la LPA-VD (FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c  in fine). Sans doute le SDT peut-il renseigner l'autorité de coordination de l'avancement et de l'état provisoire de son instruction, mais il ne peut rendre un acte qui a toutes les apparences d'une décision et, par la suite, prétendre qu'il ne s'agit que d'un préavis. Sur ce point, la Commission foncière relève à juste titre dans ses déterminations que, à l'avenir, le SDT devra rendre des décisions formelles, notifiées au propriétaire et non adressées directement à la Commission.  En outre, lorsque dite autorité, en l'occurrence le SDT, ne pense pas être en mesure de statuer sur l'ensemble des questions qui lui sont soumises, elle doit éviter de donner à son appréciation provisoire l'aspect d'une décision.

Au vu de l’apparence trompeuse de l’acte en question, on ne saurait dans tous les cas faire grief au recourant d’avoir cru, de bonne foi, que la lettre querellée constituait une décision et de l’avoir attaquée devant la cour de céans. La sécurité du droit commande d'annuler cette décision qui, malgré son apparence, n'en est pas une.

2.                                Vu ce qui précède, le recours est admis et l’acte attaqué est annulé. L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 52 al. 1 et 99 PA). Le recourant qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 PA et 99 PA).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est  admis.

II.                                 L’acte du Service du développement territorial du 20 juin 2011 est annulé.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 17 décembre 2012

 

Le président:                                                         La greffière :

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.