TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 décembre 2011
Composition	M. François Kart, président; MM. Georges Arthur Meylan et Jean-Daniel Rickli, assesseurs;

 

recourants

1.

Anne DE MONTMOLLIN, à Orbe,

 

2.

Jean-Daniel BURKHALTER, à Orbe,

 

3.

Jean-Claude VAUTIER, à Orbe,

 

4.

Bernard CAMPICHE, à Orbe, Tous représentés par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,

  

autorité intimée

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,

  

autorité concernée

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,

  

propriétaire

Claude SCHULZ, à Orbe, représenté par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Anne DE MONTMOLLIN et consorts c/ décision de la Municipalité d'Orbe du 21 juin 2011 (construction d'un immeuble à la Grand-Rue à Orbe)

 

Vu les faits suivants

A.                      D’une surface de 435 m², la parcelle n° 596 du cadastre de la Commune d’Orbe, propriété de Claude Schulz, colloquée dans la zone de la vieille ville selon le Règlement communal sur le plan général d’affectation et sur les constructions approuvé par le Conseil d’Etat les 1^er juin et 27 septembre 1991 (ci-après: RPAC), est un bien-fonds bâti supportant les bâtiments ECA n^os 375 et 377. Située à l’entrée de la vieille ville d’Orbe lorsqu’on arrive du nord, cette parcelle est délimitée au sud par la parcelle n° 595, qui supporte le bâtiment ECA n° 373, à l’ouest par la Grand’Rue, au nord et à l’est par les parcelles n° 1'472 et n° 597. La parcelle n° 1'472 est également propriété de Claude Schulz. D’une surface de 59 m², elle supporte le bâtiment ECA n° 378. La parcelle n°597, d’une surface de 7'299 m², propriété de la Commune d’Orbe, comprend l’esplanade du Château, à savoir une grande place rectangulaire surplombant la ville, bordée de platanes à l’ouest, et supportant deux tours médiévales, l’une, carrée, sise au centre des enceintes est, et l’autre, ronde, au sud de la place. Cette parcelle communale fait l’objet d’un droit distinct et permanent (DDP 1441) au bénéfice des Usines de l’Orbe et comprend également les bâtiments ECA n^os 380,1’524 et 2’184. Les parcelles n^os 596 et 1'472 se situent au pied de la Terrasse du Château. Les bâtiments sis sur ces parcelles ferment au nord de la Grand’Rue avant la lignée de bâtiments en ordre contigu sis côté est de cette rue, qui se trouvent au cœur de la vieille ville d’Orbe.

B.                      Entre 1992 et 2008, Claude Schulz a déposé auprès de la Municipalité d’Orbe (ci-après : la municipalité) plusieurs demandes de permis de construire en vue d’obtenir l’autorisation de démolir les bâtiments ECA n^os 373, 375, 377, 378 et 380 et de construire un bâtiment locatif et commercial avec garage souterrain. Des permis de construire ont été délivrés le 11 août 1992 et le 7 mai 1996. Les démolitions et constructions autorisées n’ont pas été réalisées.

C.               Du 7 février au 9 mars 2009, Claude Schulz a mis à l’enquête publique la démolition des bâtiments ECA n^os 375, 377 et 378 et la construction d’un immeuble de onze logements et surfaces de commerces plus parking souterrain de quarante places sur deux niveaux, ainsi que la suppression de six places de stationnement sur la Grand’Rue. La construction projetée comprenait trois étages sur rez plus combles habitables, le rez-de-chaussée n’étant pas destiné à l’habitation. La hauteur au faîte était de 15,14 m et surplombait de 3,06 m la hauteur du mur de l’esplanade du château contre laquelle le bâtiment était adossé. La toiture se caractérisait par le fait que la partie supérieure était tronquée, les pans est et ouest du toit ne se rejoignant pas dans un faîte unique. Deux patios étaient prévus au niveau des combles. Le projet prévoyait trois logements de deux pièces, deux logements de trois pièces et six logements de quatre pièces. Il ressortait de la synthèse de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (ci-après: synthèse CAMAC) du 13 mars 2009 que le projet avait été soumis au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et Sites (ci-après: SIPAL) préalablement à l’enquête publique, qui l’avait accepté sous réserve d’une remarque relative au positionnement des capteurs solaires.

Le 27 octobre 2009, la municipalité a levé les oppositions et décidé de délivrer le permis de construire.

                   Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin, Jean-Daniel Burkhalter et Claude Oreiller se sont pourvus contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Par arrêt du 21 septembre 2010 (AC.2009.0288), le Tribunal cantonal a admis le recours et annulé la décision municipale du 27 octobre 2009. Le tribunal a constaté qu’un tiers de la toiture apparaissait sous la forme d’un toit plat, ceci en violation de l’art. 16 RPAC qui prohibe notamment les étages en attique et les toits plats. Le tribunal a au surplus écarté les griefs des recourants relatifs au nombre d’étages, à l’esthétique et à l’intégration de la future construction, au parking et à l’absence d’un plan spécial.

D.               A la suite de l’arrêt du 21 septembre 2010, le constructeur a modifié son projet en prévoyant des pans de toiture s’élevant jusqu’à un faîte unique. Cette modification a impliqué un rehaussement du bâtiment (faîte à 16, 62 m contre 15,14 m dans le projet initial) et la suppression des deux patios. Le nouveau projet a fait l’objet d’une enquête publique complémentaire du 2 avril au 2 mai 2011. Plusieurs oppositions ont été déposées dont celles de Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin et Jean-Daniel Burkhalter.

                   Par décision du 21 juin 2011, la municipalité a levé les oppositions.

E.                Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin et Jean-Daniel Burkhalter (ci-après : les recourants) se sont pourvus conjointement contre cette décision auprès de la la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 18 juillet 2011 en concluant à sa réforme en ce sens que leurs oppositions sont admises et à l’annulation de la décision. La municipalité a déposé sa réponse le 21 septembre 2011 en concluant au rejet du recours. Le constructeur Claude Schulz a déposé des observations le 31 août 2011 en concluant principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Le SIPAL a déposé des observations le 16 septembre 2011. Le constructeur a déposé spontanément des observations complémentaires le 6 octobre 2011.

Considérant en droit

1.                                Les recourants soutiennent que la modification du projet aurait dû faire l’objet d’une nouvelle enquête ordinaire et non pas d’une enquête publique complémentaire.

     a) Dans la procédure vaudoise d’autorisation de construire, le droit d’être entendu est réglementé par les art. 109, 111, 116 et 117 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC ; RSV 700.11). Selon l’art. 109 LATC, la demande de permis de construire un ouvrage, soumis à une autorisation selon l’art. 103 LATC, doit être mise à l’enquête publique par la municipalité pendant 30 jours, les oppositions motivées et les observations pouvant être déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d’enquête. Lorsqu'une modification est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute enquête pour les modifications de minime importance (art. 111 LATC), de prévoir une enquête complémentaire pour celles qui portent sur des "éléments de peu d'importance" (art. 72b al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC - RLATC; RSV 700.11.1) et de réserver la voie de l'enquête ordinaire pour les changements plus importants (CDAP, arrêts AC.2006.0279/AC.2007.0205 du 16 juillet 2008; AC.2007.0069 du 31 janvier 2008; TA, AC.2006.0158 du 7 mars 2007). Selon l’art. 72b RATC, l’enquête complémentaire peut intervenir jusqu’à l’octroi du permis d’habiter ou d’utiliser, mais au plus tard dans les quatre ans suivant l’enquête principale (al. 1). La procédure est la même que pour l’enquête principale, les éléments nouveaux ou modifiés devant être clairement mis en évidence dans les documents produits (al. 3). Selon la jurisprudence, lorsque le recours contre un permis de construire est admis et le permis annulé, la procédure de l’enquête complémentaire peut être suivie si la modification d’éléments de peu d’importance permet de rendre le projet conforme à la réglementation communale (AC.2007.0217 du 29 août 2008 consid. 2c et références). Dans le cadre d'une enquête complémentaire, les oppositions ou recours éventuels ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation, mais pas remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (cf. notamment arrêts AC.1991.0124 du 27 mai 1992 et AC.1991.0198 du 7 septembre 1992). Ainsi les éléments qui ne sont pas modifiés par l'enquête complémentaire ont acquis force de chose jugée et les griefs concernant ces aspects sont irrecevables dans la procédure ultérieure de l'enquête complémentaire (AC.2007.0217 précité consid. 2 ; AC.1993.0306 du 9 janvier 1996 consid. 2).

                   On relèvera encore que, de jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (cf. notamment AC.2009.0217 du 16 février 2010 consid. 1a et références).

                   b) Dans le cas d’espèce, les modifications apportées à la suite de l’arrêt du 21 septembre 2000 concernent uniquement la toiture du bâtiment avec la création de pans de toiture s’élevant jusqu’à un faîte unique, ce qui implique une surélévation du bâtiment de 1,48 m. Dans ces circonstances, le choix d’une enquête complémentaire apparaît admissible. A cela s’ajoute que le choix de cette procédure ne prétérite pas les recourants puisqu’elle ne les empêche pas de faire examiner par le tribunal si le bâtiment ainsi modifié est, dans sa globalité, conforme au regard des règles sur l’esthétique et l’intégration des constructions, question qui sera examinée ci-après. On relèvera sur ce point que la question de savoir si, comme le soutiennent la municipalité et le constructeur, il y aurait force de chose jugée en ce qui concerne l’esthétique et l’intégration du projet à la suite de l’arrêt précédent est une question distincte, sur laquelle la procédure d’enquête publique choisie ultérieurement n’a pas d’incidence.

2.                Sur le fond, les recourants font valoir que les dimensions du bâtiment, notamment en raison du nombre d’étages (trois étages sur rez), sont trop importantes et que le bâtiment ne s’intègrera pas aux constructions environnantes (qui compteraient en moyenne deux étages sur rez) et, de manière générale, dans la vieille-ville d’Orbe. Ils soulignent que le fait que le site ait déjà subi un certain  nombre d’atteintes devrait inciter la munipalité à en éviter de nouvelles.

                   a) Contrairement à ce que soutiennent la municipalité et le constructeur, compte tenu des modifications apportées au projet, on ne saurait considérer qu’il y a force de chose jugée en ce qui concerne l’esthétique et l’intégration du projet à la suite de l’arrêt du 21 septembre 2010. Le rehaussement du bâtiment implique notamment de procéder à un nouvel examen du projet au regard de son intégration à l’environnement bâti, plus particulièrement par rapport à l’esplanade et à l’enceinte du château.

b)             L’art. 17 al. 1 RPAC, qui concerne la zone de la vieille ville, a la teneur suivante:

«Dans toute l’étendue de la vieille ville, l’architecture, les revêtements extérieurs et les couleurs prévus devront s’harmoniser avec l’aspect des constructions avoisinantes.»

L’art. 65 RPAC, qui figurent dans le chapitre III «Dispositions applicables à toutes les zones»,  a pour sa part la teneur suivante:

Article 65

La Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l’enlaidissement d’un territoire communal.

 

Les art. 17 et 65 RPAC constituent des dispositions d’application de l’art. 86 LATC, qui a la teneur suivante:

«Art. 86  Règle générale

La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.»

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370 consid. 3 p. 372; 115 Ia 363 consid. 2c p. 366, 115 Ia 114 consid. 3d p. 118; 101 Ia 213 consid. 6a p. 221; RDAF 1987 p. 155; Droit vaudois de la construction, note 3 ad art. 86 LATC). S’agissant des dimensions des constructions, la jurisprudence précise que, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés - par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes - ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s’il s’agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l’ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 223).

       c) La ville d’Orbe est considérée comme d’importance nationale par l’inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Selon la fiche ISOS, le projet litigieux s’inscrit dans le périmètre de la vieille ville médiévale, tissu médiéval bâti au 15^ème-19^ème siècle, façades du 17^ème-19^ème siècle avec quelques maisons de la 2^ème moitié du 20^ème siècle. Le périmètre a déjà subi un certain nombre d’atteintes qualifiées d’«interventions brutales dans le tissu historique, anéantissant toute référence au parcellaire médiéval, aux gabarits, au rythme des ouvertures et au nombre d’étages originaux». L’esplanade du château et son enceinte possèdent une signification prépondérante et constituent un environnement sensible, les recommandations de l’ISOS étant la sauvegarde de l’état existant pour la première et de la substance pour la seconde. Dans ses observations déposées le 16 septembre 2011, le SIPAL confirme que l’ISOS attribue à l’esplanade et l’enceinte du château une signification prépondérante pour le site et des objectifs de sauvegarde de même ordre. Le SIPAL considère que la modification du projet n’est pas admissible au regard des exigences de protection du site. Il relève que la surélévation aura un impact considérable sur la vue depuis la terrasse du château, respectivement sur le dégagement et la protection des abords de celle-ci. Il considère ainsi que « la modification du projet, de sa toiture, mais plus généralement de son gabarit, au point de dépasser largement le niveau de l’esplanade et des murailles de l’ancien château, constitue une altération du site que l’on peut qualifier d’excessive ».

          d) Dans son arrêt du 21 septembre 2010, le tribunal a considéré que le projet s’intégrait de manière correcte à l’environnement bâti, notamment par rapport à l’esplanade du château et à l’enceinte. Il convient d’examiner si cette appréciation peut être confirmée compte tenu du rehaussement du bâtiment, qui implique notamment que ce dernier surplombera l’esplanade du château de 4,54 m et non plus de 3, 06 m comme c’était le cas avec le précédent projet.

          Dans son arrêt du 21 septembre 2010, le tribunal a relevé que les bâtiments voisins avaient pour la plupart deux étages sur rez-de-chaussée, soit un étage de moins que le bâtiment litigieux (cf. consid. 2 c p. 9). Ce constat doit être précisé en ce sens qu’il concerne les bâtiments directement voisins sis de même côté de la Grand-Rue. De fait,  des bâtiments comparables, aussi bien en ce qui concerne le nombre de niveaux que  de la hauteur, se trouvent également le long de la Grand-Rue. La vision locale effectuée dans le cadre de la précédente procédure avait ainsi permis de constater la présence de constructions récentes de grandes dimensions en face du projet litigieux. Une construction moderne volumineuse avec une importante toiture dont la hauteur au faîte devrait largement dépasser celle du bâtiment litigieux se trouve notamment vis-à-vis du bâtiment projeté. Le projet s’inscrit ainsi dans un secteur de la vieille-ville (secteur nord) qui est déjà altéré. Le futur bâtiment, qui comportera une toiture classique à deux pans, ne posera dès lors pas de problème significatif d’intégration dans l’environnement bâti.

          On relève au surplus que l’esplanade et l’enceinte du château, qui constituent incontestablement un site de valeur, ne sont pas directement affectés par le projet. Certes, une partie de l’intérêt de ce site provient des vues dont on dispose depuis l’esplanade. A cet égard, le projet a un impact puisque la surélévation du bâtiment par rapport à la construction existante limitera partiellement la vue en direction de l’ouest.  Cet impact doit toutefois être relativisé dès lors qu’on dispose pratiquement d’une vue à 360 degrés depuis l’esplanade et que, pour l’essentiel, les vues existantes seront préservées. En outre, la vue en direction de l’ouest porte actuellement sur le bâtiment sis directement en face, qui est un des éléments qui altère le site.

                   Vu ce qui précède, la municipalité n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que le projet était admissible en ce qui concerne son intégration dans le site, notamment par rapport à l’esplanade et à l’enceinte du château. Compte tenu des compétences municipales en la matière et du pouvoir d’appréciation de l’autorité communale, le fait que le SIPAL soit d’un avis différent n’est pas décisif. On note au demeurant que, dans sa prise de position figurant dans la synthèse CAMAC, le SIPAL n’avait formulé que quelques remarques concernant les lucarnes et les capteurs solaires, sans remettre en cause la volumétrie du projet.

3.                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront en outre des dépens au constructeur et à la Commune d’Orbe, qui ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de la Commune d’Orbe du 21 juin 2011 est confirmée.

III.                                Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin et Jean-Daniel Burkhalter, solidairement entre eux.  

IV.                              Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin et Jean-Daniel Burkhalter, débiteurs solidaires,  verseront à la Commune d’Orbe une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V.                                Jean-Claude Vautier, Bernard Campiche, Anne de Montmollin et Jean-Daniel Burkhalter, débiteurs solidaires,  verseront à Claude Schulz une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 décembre 2011

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.