TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 août 2012
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Christina Zoumboulakis et M. François Gillard, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourants

1.

Claude Marcel HOUMARD, à Cugy VD,

 

2.

Esther Nadine HOUMARD, à Cugy VD, tous deux représentés par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial,

  

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Claude Marcel HOUMARD et consort c/ décision du Service du développement territorial du 10 août 2011 fixant un délai au 30 septembre 2011 pour procéder à diverses mesures de remise en état ordonnées en zone agricole (parcelle n° 15'562, Commune de Lausanne).

 

Vu les faits suivants

A.                                Claude et Esther Houmard sont copropriétaires depuis le 18 août 2011 de la parcelle n° 15'562 du cadastre de la Commune de Lausanne, sise à la route de Montheron, précédemment propriété de Cristina La Gattuta. D'une surface de 530 m², ce bien-fonds supporte une habitation avec affectation mixe pour 67 m² (ECA n° 14'254) et un garage pour 13 m² (ECA n° 15'011), le solde étant en nature d'accès - place privée pour 177 m² et de jardin pour 273 m². Il est colloqué en zone agricole selon le plan d'extension (PE) n° 600 concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980 et le plan général d'affectation communal (ci-après le "PGA") et son règlement (ci-après le "RPGA"), approuvés par le département compétent le 4 mai 2006.

Le bâtiment ECA n° 14'254 a été construit suite à la délivrance d'un permis de construire en 1962. Ce bâtiment comportait un atelier de mécanique de précision au rez-de-chaussée et un logement à l'étage. Entre 1965 et 1967, ont été réalisés sans autorisation un balcon fermé et non chauffé d'une surface de 3 m² en façade pignon Sud-Est, un sas d'entrée de 2 m² sur le palier de l'escalier, un couvert et un garage d'une surface totale de 29.50 m². Le garage ECA n° 15'011 d'une surface de 13 m² a été autorisé le 16 août 1984. Une citerne enterrée de 6 m³ a été autorisée le 17 décembre 1984.

B.                               Le 2 mai 2007, Cristina La Gattuta a soumis au Service de l'aménagement du territoire (SAT, devenu le Service du développement territorial - SDT), pour préavis, un dossier de plans relatifs à l'agrandissement de l'habitation sur sa parcelle et la construction d'un couvert pour une voiture.

Par lettre du 23 mai 2007, le Service d'urbanisme de la Ville de Lausanne (ci-après le "Service d'urbanisme") a indiqué que la surface habitable, calculée sur la base de documents d'archives, s'élevait à 121.94 m², ce qui autoriserait un agrandissement de 30.48 m² (1/4 de 121.94 m²); cependant un agrandissement hors du gabarit existant ne pourrait être admis en dérogation aux limites de propriété et il ne pouvait dès lors être entré en matière sur les agrandissements projetés. En revanche, le couvert pourrait être autorisé en application de l'art. 52 RPGA, la décision du SAT/SDT étant expressément réservée.

Par lettre du 26 juillet 2007, le SDT a émis un préavis négatif, les travaux envisagés ne pouvant, en l'état, pas être considérés comme une transformation partielle au sens des dispositions des art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1); en outre, ils ne pourraient faire l'objet d'une autorisation spéciale s'ils devaient être soumis à une enquête publique. Il précisait notamment ce qui suit:

"Notre préavis serait toutefois favorable si le projet devait être modifié selon les directives que nous avons émises ci-dessus et que nous résumons ici:

·         Diminution du projet d'extension de la SBPH au rez-de-chaussée de 1,80 m.

·         Suppression de la porte-fenêtre prévue comme accès à la nouvelle cave atelier aménagement soit d'un accès par une porte extérieur pleine de 1m de large, soit d'une porte d'accès intérieur avec diminution conséquente de la surface de jour existante.

·         Aménagement d'une seule terrasse en dallage au droit de la façade sud-ouest.

De plus, il convient de fournir la preuve, ou tout au moins des éléments tangibles, nous indiquant la date à laquelle les constructions illicites ont été réalisées."

C.                               Mis à l'enquête publique du 26 octobre au 26 novembre 2007, le projet n'a pas suscité d'opposition. Selon la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC n° 84689 du 19 décembre 2007, les autorités cantonales compétentes ont délivré les autorisations spéciales requises, le cas échéant moyennant conditions impératives. En particulier, le SDT précisait ce qui suit:

"Des constructions existantes sur la parcelle, quatre n'ont pas été réalisées de manière licite. Cependant, celles-ci ayant été réalisées il y a 40 ans, il serait disproportionné de demander aujourd'hui leur démolition, considérant pour le surplus que leur incidence sur l'équipement et l'environnement est faible.

Dès lors, nous tolérons trois de ces constructions (garage, couvert et balcon fermé), le sas d'entrée étant démoli dans le cadre du projet. Leur surface ne peut par contre pas être prise en compte pour le calcul du potentiel d'extension admissible au sens des dispositions précitées.

Dans ce contexte, la surface brute de plancher habitable (SBPH) existante à la date de référence [est] de 68.30m². Elle offre un potentiel d'extension hors du volume de 20.50 m² et de 41.00 m² à l'intérieur de celui-ci. La surface annexe existante, constituée par le local existant sous l'escalier et le garage, d'une surface de 17.90 m² permet la réalisation d'un potentiel d'agrandissement hors du volume de 5.4 m². Il est relevé à ce sujet que l'atelier de mécanique existant ayant servi à une activité artisanale après la date du 1^er juillet 1972, il ne peut pas être considéré comme une surface annexe directement liée au logement existant. Cependant la transformation de la partie artisanale pour de l'habitation laisse subsister une surface qui ne peut changer d'affectation que [si elle] ne fait pas l'objet de travaux.

Conformément à notre courrier susmentionné, on peut considérer que l'occupation de ce local en une surface annexe au logement n'occasionne pas de travaux si ceux-ci se limitent au strict minimum et ne permettent en aucun cas l'utilisation de cette surface pour de l'habitation. Il était notamment proposé que l'unique accès à ce local soit réalisé depuis la façade Sud-Ouest par la transformation de l'ouverture existante en une porte pleine, d'une largeur de 1 m, avec une petite ouverture dans sa partie supérieure et que le sol et les murs ne soient pas revêtus, mais reste[nt] bruts (chape lissée, crépi ciment). Le projet qui nous est soumis tient compte de ces directives.

Par ailleurs, les travaux d'entretien du garage existant autorisés en 1968 nécessitent la reconstruction de celui-ci. Le projet de reconstruction dudit garage au même emplacement avec la même surface (13.50m²), mais avec d'autres dimensions peut être admis. Ces travaux ont cependant pour effet d'utiliser l'entier de son potentiel d'extension hors du volume de ce garage.

Dès lors, il est constaté que les travaux projetés procurent, par l'extension du volume du local de chauffage existant sous l'escalier extérieur, un agrandissement hors du volume de 2.00 m² de la surface annexe. Les travaux d'extension de la SBPH existante à l'intérieur du volume donnent quant à eux une surface de 41.00 m² qui est comptabilisée pour moitié (20.50m²).

Ces travaux entrent dans le cadre quantitatif défini ci-dessus et ils ne modifient pas pour l'essentiel l'identité du bâtiment.

[…]

CONCLUSION

Vu ce qui précède les travaux envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens des dispositions des articles 24c LAT et 42 alinéa 3 lettre b OAT.

[…]

Les travaux autorisés dans le cadre de la présente détermination ont pour effet d'épuiser l'entier du potentiel offert par le droit dérogatoire fédéral.

[…]

CONDITIONS ET CHARGES

Les travaux effectués sans droit et qui sont tolérés, à bien plaire ne pourront en aucun cas être reconstruits s'ils devaient être démolis ou détruits volontairement ou accidentellement. Seuls de stricts travaux d'entretien à l'exclusion de tous travaux de transformation et de changement d'affectation, pourront être admis.

Le local atelier et cave ne pourra en aucun cas être affecté à de l'habitation ou à toute[s] autre[s] activités commerciales ou artisanales. Les murs et le sol doivent rester bruts".

Le 24 janvier 2008, la Municipalité de Lausanne (ci-après la "municipalité") a délivré le permis de construire, moyennant les conditions contenues dans la synthèse CAMAC.

D.                               Le 16 octobre 2008, le Service d'urbanisme a ordonné à Cristina La Gattuta la suspension immédiate de travaux de maçonnerie en cours sur la parcelle n° 15'562 relatifs à la "reconstruction d'un couvert", celle-ci n'ayant pas sollicité l'autorisation de construire nécessaire, et l'a invitée à lui remettre un dossier d'enquête.

Par lettre du 8 décembre 2008, le Service d'urbanisme a indiqué à Cristina La Gattuta ce qui suit:

"Nous avons pris note que vous avez renoncé aux travaux de maçonnerie. Toutefois, l'ouvrage de maçonnerie côté jardin devra être supprimé d'ici le 27 février 2009. Pour les autres travaux, ils sont considérés comme des travaux de réfection et nous précisons qu'ils ne sont pas soumis à une procédure de demande de permis de construire, au sens de l'article 103 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Ceux-ci peuvent dès lors être entrepris sans autre formalité".

Le 19 septembre 2008, la municipalité a délivré le permis d'habiter, sous réserve des aménagements extérieurs qui devraient être approuvés par le Service des parcs et promenades.

E.                               Avant le 28 juillet 2010, des travaux ont été réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 15'562, consistant notamment en la création de locaux habitables en lieu et place de surfaces annexes, soit une chambre dans un local-atelier, l'agrandissement de la cuisine-salle à manger par le déplacement du mur du local-atelier ainsi que la création d'un séjour dans le garage avec accès direct à la cuisine-salle à manger. En outre, des agrandissements hors du volume de la bâtisse ont été effectués, au rez-de-chaussée (liaison entre la cuisine et le garage) ainsi qu'à l'étage (balcon couvert ou loggia ou bow-window). Enfin, le couvert au sud a été démoli et reconstruit.

Par décision du 28 juillet 2010, le Service d'urbanisme a fixé à Cristina La Gattuta un délai au 30 novembre 2010 pour procéder à la démolition et à la remise en état de l'"atelier/cave", du garage et de la loggia.

Par lettre du 14 septembre 2010, Cristina La Gattuta a indiqué au Service d'urbanisme qu'elle "ne souhait[ait] pas faire opposition de [la] demande de démolition et de remise en état des travaux effectués dans [sa] villa" et a précisé qu'elle n'avait pas effectué de travaux supplémentaires dans le garage et la véranda mais uniquement remis le cabanon en état comme le Service d'urbanisme le lui avait indiqué lors de la visite des lieux. Elle a requis une prolongation du délai de remise en état.

Par lettre du 1^er avril 2011, le SDT a convoqué Cristina La Gattuta à une séance sur la parcelle n° 15'562 et lui a imparti un délai au 29 avril 2011 pour produire des plans établis par un architecte démontrant l'état actuel des aménagements réalisés sur les bâtiments sis sur cette parcelle.

Le 28 avril 2011, Cristina La Gattuta a produit les plans requis par le SDT.

Par lettre du 2 août 2011, la municipalité a donné son accord pour dispenser d'enquête publique les travaux pouvant être régularisés.

F.                                Par décision du 10 août 2011, le SDT a ordonné ce qui suit:

"1. Les objets suivants doivent être supprimés:

·         le couvert;

·         le bow window en façade pignon Sud-Est;

·         la liaison entre la cuisine - salle à manger. La surface servant actuellement au séjour doit être utilisée comme surface annexe et ne doit être ni chauffée ni isolée. Le seul accès se fera par la porte existante à l'extérieur.

2. Le mur séparant l'actuelle cuisine - salle à manger du local - atelier devra être démoli et reconstruit selon les plans approuvés lors de la mise à l'enquête en 2007.

3. Le local atelier ne doit plus être utilisé pour de l'habitation et comme proposé en 2007, l'unique accès à ce local doit être réalisé depuis la façade Sud-Ouest par la transformation de l'ouverture existante en une porte pleine, d'une largeur de 1 m avec une petite ouverture dans sa partie supérieure. Le carrelage peut être maintenu.

4. Les aménagements extérieurs peuvent être maintenus.

5. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront l'objet d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en application de l'article 44, alinéa 1 lettre c, OAT.

6. a) Un délai au 30 septembre 2011 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

b) Une séance de constat est d'ores et déjà fixée, […]"

G.                               Par acte du 15 septembre 2011, Cristina La Gattuta, Claude Houmard et Esther Houmard ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont ils demandent l'annulation avec suite de frais et dépens.

Dans ses déterminations du 14 novembre 2011, la municipalité a conclu, avec suite de dépens, à l'admission partielle du recours; elle a précisé approuver le ch. 1, point 3, et le ch. 3 de la décision de l'autorité intimée.

Dans sa réponse du 20 octobre 2011, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Par lettre du 28 novembre 2011, Cristina La Gattuta a indiqué qu'elle n'avait pas donné son accord au recours.

Par décision du 30 novembre 2011, le juge instructrice a rayé du rôle le recours de Cristina La Gattuta.

Le 12 décembre 2012, l'autorité intimée a clarifié certains points de la décision attaquée. En particulier, elle a apporté les précisions suivantes quant à ce qui devait être remis en état:

"Il s'agit bel et bien de la liaison entre la cuisine - salle à manger et le garage devenu un séjour qu'il conviendra également de supprimer.

Le mur séparant l'actuelle cuisine - salle à manger de l'atelier n'a, selon les plans du 26 avril 2011, pas été construit à l'emplacement tel que prévu dans les plans approuvés datés du 24 août 2007. Cette modification a entraîné une augmentation des surfaces habitables. Le mur, par conséquent, doit être démoli et reconstruit selon les plans approuvés lors de la mise à l'enquête en 2007".

Le 13 janvier 2012, la municipalité s'est déterminée sur la réponse de l'autorité intimée.

Le tribunal a tenu audience le 18 juin 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les parties ont été entendues dans leurs explications.

A l'issue de l'audience, les parties ont bénéficié de la faculté de se déterminer sur le compte-rendu d'audience, dont il convient d'extraire ce qui suit :

"S'agissant du bow-window, les recourants ne contestent pas une remise en état selon ce qui avait été autorisé en 2008. Le SDT explique que la décision attaquée n'exige toutefois pas une remise en état mais une démolition totale, le bow-window ayant en effet uniquement été toléré à bien plaire; dès lors qu'il a été entièrement transformé, il doit être supprimé. L'état originel n'est cependant pas connu.

Le couvert quant à lui, non habitable, a aussi été autorisé à bien plaire. La municipalité explique que, constitué auparavant de panneaux en plastique ou translucides, il présentait des problèmes de venue d'eau; il a ainsi fait l'objet d'un assainissement et a été entièrement rénové, sans agrandissement de la surface. Me Pache expose que l'état actuel du couvert est préférable à son état antérieur et que la Municipalité considère que les travaux dont il a fait l'objet constituent un "entretien". Le SDT conteste cette dernière appréciation. Le tribunal constate à l'intérieur que les parois d'origine n'existent plus et ont été entièrement remplacées par un mur en briques et des parois boisées.

Quant au garage, les recourants ne contestent pas l'ordre de remise en état, dont ils indiquent avoir eu connaissance à l'achat de la parcelle.

A l'intérieur du bâtiment, est également litigieux l'emplacement du mur d'un "atelier"; la décision attaquée ordonne ainsi son déplacement vers l'intérieur du salon ainsi que la désaffectation de l'atelier rendu habitable. Selon les recourants, un tel mur n'existait pas en 2007 (mise à l'enquête des plans ayant fait l'objet de la décision du 24 janvier 2008). Ils expliquent que le déplacement du mur existant rendrait l'espace invivable, vu l'impossibilité d'y aménager un salon et une salle à manger.

Interpellé par la présidente, le SDT confirme que le potentiel d'agrandissement est épuisé, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, quand bien même le garage et le couvert seraient désaffectés, respectivement démolis."

A la requête du tribunal, le SDT a produit, le 4 juillet 2012, une fiche de calcul et des plans relatifs au potentiel de surface brute de plancher habitable à l'intérieur du volume ainsi qu'au bow-window.

Le tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                La parcelle est située en zone agricole. Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas exploitants agricoles.

a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé. Quant à la compétence pour autoriser une installation ou une construction en zone agricole, elle appartient à l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC). Selon l'annexe II au règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC), l'autorité compétente pour délivrer les autorisations s'agissant des constructions hors zone à bâtir est le Département de l'économie, soit pour lui le SDT.

Par constructions et installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut entendre tous les aménagements durables créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement de l'homme (ATF 123 II 259). Cette définition comprend ainsi quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de l'homme, la durabilité de l'aménagement, la fixation au sol et l'incidence sur l'affectation du sol, qui peut se manifester de trois manières, alternatives ou cumulatives, soit l'impact esthétique sur le paysage, les effets sur l'équipement et l'atteinte à l'environnement au sens large (protection des eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage; voir Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214ss). Par installation on entend notamment les altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont soumises à autorisation, en raison de l'impact esthétique sur le paysage, les modifications de terrain, pour autant qu'elles soient importantes (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références; AC.2007.0246 du 1^er décembre 2008).

b) Doivent ainsi être autorisées préalablement toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241), modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (AC.2000.0079 du 29 décembre 2000; RDAF 1988 p. 369).

c) En l'espèce, les travaux litigieux ont consisté, au rez-de-chaussée, en (i) la suppression du mur séparant la cuisine-salle à manger du garage et en la création dans celui-ci d'un séjour, (ii) le déplacement du mur séparant l'atelier non habitable de la cuisine-salle à manger afin d'agrandir celle-ci, (iii) la création d'une ouverture entre les deux pièces précitées et (iv) la reconstruction du couvert en façade sud; (v) à l'étage, en la reconstruction et l'agrandissement du balcon couvert (ou loggia ou bow-window).

2.                                a) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1^er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) - abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) - qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212; Zen-Ruffinen, Guy-Ecabert, op. cit., p. 280 n° 599; v. aussi TF 1C_250/2009 du 13 juillet 2010 consid. 2.1).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que les bâtiments concernés n'ont jamais eu d'usage agricole, ou n'en avaient plus au 1^er  juillet 1972, et qu'ils sont affectés pour partie à l'habitation, si bien que l'art. 24c LAT trouve application.

c) L'art. 42 OAT précise ce qui suit :

"¹ Les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

² Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement.

³ La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées :

a.   à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b.  lorsqu'un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la zone ni 100 m²; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

⁴ Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

L'identité de la construction se rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du développement territorial [ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT, ch. 2.4.4 p. 44). Pour répondre à la question de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel, on considérera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du volume construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ARE, op. cit., chap. I, ch. 2.4.4 p. 45). Il est tout à fait admissible de procéder à un agrandissement en plusieurs étapes, échelonnées dans le temps. Mais, on ne peut tirer parti qu'une seule fois de l'agrandissement maximum autorisé. Lorsque plusieurs transformations ont été échelonnées dans le temps, il est désormais prévu, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, d'effectuer le calcul sur la base de l'état (conforme au droit) de la construction au moment de l'entrée en vigueur de la modification de la loi ou du plan d'affectation, à savoir en principe le 1^er juillet 1972. Toutes les modifications touchant un même objet sont considérées comme formant un tout et sont comparées au chiffre de l'agrandissement maximal autorisé (ARE, op. cit., chap. I, ch. 2.4.4 p. 45 s.).

Plus précisément, pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques, et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (Muggli, Commentaire LAT, 2^ème éd. 2009, n° 22 ad art. 24c). Pour déterminer si l'identité, ainsi définie, est respectée, il convient de considérer l'ensemble des circonstances en particulier, tous les aspects déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire. Cet examen global doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 22 ad art. 24c).

3.                                Les recourants ne contestent pas que les travaux litigieux excèdent le potentiel d'agrandissement admissible au sens de l'art. 24c LAT, ce qui est confirmé par les pièces au dossier. Il ressort notamment des pièces produites le 4 juillet 2012 par l'autorité intimée que la surface habitable existante au 13 mars 2007 était de 68.30 m², ce qui autorisait un potentiel d'extension de 20.50 m² (68.30 x 30%) hors du volume et de 41 m² (68.30 x 60%) à l'intérieur de celui-ci. Or, les travaux d'extension ont porté sur une surface de 46.49 m² à l'intérieur du volume (soit 36.36 m² pour la cuisine-salle à manger, 10.41 m² pour le hall d'entrée, 3.35 m² pour l'escalier menant à l'étage, sous déduction de 3.63 m² pour l'escalier intérieur), ce qui implique un dépassement du potentiel d'extension à l'intérieur du volume de 5.49 m² (41-46.49). A cela s'ajoute une surface de 14,10 m² correspondant à la transformation du local "atelier" en une pièce habitable.

a) Les recourants ont expressément admis, tant dans leurs écritures que lors de l'audience, l'ordre de remise en état relatif au garage. Cet élément n'est dès lors plus litigieux et la décision attaquée doit être confirmée sur ce point.

b) Quant au couvert, les recourants font valoir que celui-ci aurait fait l'objet de travaux de rénovation uniquement alors que l'autorité intimée considère qu'il s'agit d'une démolition et reconstruction. L'inspection locale a permis au tribunal de constater que le couvert a été entièrement reconstruit avec de nouveaux matériaux; on ne saurait ainsi considérer que les travaux constitueraient une simple rénovation et il convient de retenir, avec l'autorité intimée, que le couvert a fait l'objet d'une démolition et nouvelle construction. Or, comme indiqué dans la synthèse CAMAC du 19 décembre 2007, ce couvert n'ayant pas été érigé de manière licite, il ne pouvait bénéficier que d'une tolérance. A cet égard, le SDT a expressément précisé que les travaux effectués sans droit et tolérés ne pourraient être reconstruits s'ils devaient être démolis ou détruits volontairement ou accidentellement. Il en découle que ce couvert, tel que reconstruit, n'est pas conforme aux art. 24c LAT et 42 OAT.

c) S'agissant du bow-window, l'autorité intimée a expliqué qu'à l'instar du couvert, il avait  été toléré à bien plaire, dès lors qu'il avait été construit avant 1972, toutefois sans autorisation. Auparavant, seule existait une fenêtre d'une largeur de 1.20 m (v. plans de 1962 produits par l'autorité intimée). Un balcon-galerie semble ainsi avoir été construit vers 1965-1967 puis avoir été entièrement transformé lors des travaux litigieux; à l'heure actuelle, il constitue ainsi une extension de la chambre adjacente à l'intérieur. A nouveau, il n'est pas contesté que cette extension excède le potentiel d'agrandissement admissible et qu'elle est de ce fait contraire aux art. 24c LAT et 42 OAT.

d) Enfin, les aménagements intérieurs - soit l'affectation de l'ancien atelier en salle à manger et le déplacement de la cloison atelier-salon au rez-de-chaussée - excèdent le potentiel d'extension admissible, de sorte que sur ce point également ces travaux ne sont pas conformes aux art. 24c LAT et 42 OAT.

4.                                Les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne pouvant pas être régularisés a posteriori, il reste à examiner l'ordre de remise en état.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L’ordre de rétablir l’état antérieur vise à assurer l’application conforme du droit de l’aménagement du territoire. Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non-bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). Le SDT, comme autorité compétente pour l’octroi d’autorisations dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf., en dernier lieu, arrêts  AC.2011.0276 du 9 mai 2012, AC.2011.0065 du 27 janvier 2012, consid. 3a). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf., en dernier lieu, arrêt AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du 27 octobre 2011, consid. 5a, et les arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir arrêt AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).

L’ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1 p. 365; 123 II 248 consid. 4b p. 255; arrêts précités AC.2011.0065 et AC.2010.270, et les arrêts cités; AC.2011.0276 précité).

En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4b p. 255; 111 Ib 213 consid. 6  p. 224; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218; cf., AC.2011.0276 précité et réf.).

b) Les recourants font valoir leur bonne foi, s'étant fondés sur le permis d'habiter délivré à la précédente propriétaire. En l'espèce, les travaux litigieux excèdent ce qui a été autorisé par le permis de construire délivré en 2008. Ces travaux ont été réalisés par la précédente propriétaire de la parcelle n° 15'562; la décision attaquée est également antérieure à l'acquisition de la parcelle par les recourants. Partant, c'est la bonne foi de la précédente propriétaire qui est déterminante. Or, lors de l'octroi de l'autorisation spéciale en 2007, la précédente propriétaire a été informée de ce qu'elle était autorisée à faire; c'est également contre elle que la décision attaquée était dirigée. Sa bonne foi ne peut manifestement pas être retenue. Quant à leur propre bonne foi, il est douteux que les recourants puissent s'en prévaloir dès lors qu'aux termes du contrat de vente à terme, de juillet 2011, ils étaient informés de ce que la parcelle était colloquée en zone agricole et ont reconnu être suffisamment renseignés sur les possibilités de construction, de rénovation et de transformation sur la parcelle en question. En procédure, ils ont également admis avoir eu connaissance de certaines irrégularités, notamment en ce qui concerne l'aménagement du garage. Il paraît dès lors douteux qu'ils aient pu ignorer la situation. Mais même en l'admettant, on ne saurait protéger leur bonne foi en l'occurrence dans la mesure où les travaux ont été manifestement exécutés par la précédente propriétaire de manière contraire à la bonne foi et la violation du potentiel maximal d'agrandissement est conséquente. Le cas échéant, les recourants devront agir devant les juridictions civiles pour toute question relative au contrat de vente immobilière.

c) Les recourants font enfin valoir que l'ordre de remise en état serait disproportionné, dans la mesure où il concerne des modifications intérieures qui ne relèveraient pas de la conservation de l'identité de la bâtisse. Or, les constructions litigieuses ont été érigées sans autorisation et la bonne foi des recourants ne saurait être retenue, si bien que l'on ne peut renoncer à la remise en état que si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore si ce dernier a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit au aurait changé dans l'intervalle. S'agissant du couvert, du garage et du bow-window, on ne saurait considérer que la dérogation à la règle serait mineure; ces constructions extérieures, et donc visibles, modifient en effet particulièrement la perception et l'identité du bâtiment. On parvient à la même conclusion s'agissant de l'atelier du rez-de-chaussée transformé en salle à manger: s'il n'est certes pas visible de l'extérieur, il n'en demeure pas moins qu'il concerne une surface de 14.10 m², ce qui est relativement important au regard de l'extension de surface brute de plancher autorisée (41 m²). Les ch. III/1 et 3 de la décision attaquée doivent donc être confirmés.

En revanche, le tribunal considère que la démolition et reconstruction du mur séparant l'actuelle cuisine-salle à manger du local-atelier selon les plans approuvés lors de la mise à l'enquête en 2007 (ch. III/2 de la décision) constitue une dérogation mineure  d'environ 5.49 m² dont la remise en état paraît disproportionnée; dans la mesure où les autres constructions illicites doivent être supprimées, le rétablissement de l'état antérieur paraît suffisant. Il s'ensuit que le chiffre III/ 2 de la décision attaquée doit être annulé.

5.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée s'agissant de son ch. III/2. La décision attaquée est confirmée pour le surplus. Succombant pour l'essentiel, les recourants supporteront les frais de justice. Dans la mesure où ils obtiennent partiellement gain de cause, de même que la municipalité qui avait également conclu à une admission partielle du recours, il se justifie de compenser les dépens (art. 49, 56, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 10 août 2011 est annulée s'agissant de son chiffre III/2; elle est confirmée pour le surplus, sous réserve du délai d'exécution qui doit être reporté au 15 octobre 2012.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Claude et Esther Houmard, débiteurs solidaires.

IV.                              Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 23 août 2012

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.