TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 septembre 2012

Composition

M. André Jomini, président; MM. Robert Zimmermann et Eric Kaltenrieder; juges

recourante

SWISSCOM (Suisse) SA, à Ittigen ,

autorité intimée

Municipalité de Vallorbe,

Objet	Taxes communales spéciales
	Recours SWISSCOM (Suisse) SA c/ décision de la Municipalité de Vallorbe du 12 septembre 2011 (taxes pour l'octroi d'un permis de fouille)

Vu les faits suivants

A. En vue de l'extension de son réseau à fibre optique, Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a demandé à la commune de Vallorbe, le 27 mai 2011, un "permis de fouille sur le domaine public", afin d'être autorisée à faire des travaux sur des canalisations existantes à la rue de l'Ancienne-Poste et à la rue des Eterpaz.

Le 12 septembre 2011, le bureau technique de l'administration communale de Vallorbe a délivré le permis de fouille requis. Cette autorisation pose certaines conditions pour l'exécution des travaux (veiller aux installations et conduites existantes, prendre les mesures de signalisation routière adéquates, etc.) et prévoit ce qui suit à la rubrique "facturation":

"La facturation est établie sur la base de 95 fr. / heure, soit:

Etablissement du permis de fouille (1 heure)

Surveillance de la bonne exécution des travaux (30 minutes par sondage, dans ce cas 23 sondages)

Permis de fouille (1 heures) 95 fr.

Surveillance (11 heures 30 minutes) 1'092 fr. 50

Total: 1'187 fr. 50."

Il est en outre indiqué que cette décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public.

B. Par acte du 3 octobre 2011 adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, Swisscom a recouru contre la décision communale précitée du 12 septembre 2011. Elle prend les conclusions suivantes:

A titre principal:

Principalement:

I. La décision de la Commune de Vallorbe du 12 septembre 2011 est annulée en tant qu'elle fixe des frais de surveillance et n'autorise les travaux qu'après signature du permis de fouille.

II. Le permis de fouille est octroyé.

III. La facturation de frais pour des interventions/prestations des autorités communales et/ou de la police municipale qui ne sont pas justifiées ou qui ne correspondent pas aux coûts effectifs est illicite.

IV. L'émolument administratif lié à la procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC [loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications; RS 784.10] est fixé à 95 fr.

Subsidiairement:

V. Le dossier est renvoyé à la Commune de Vallorbe pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

A titre subsidiaire:

Principalement:

I. L'autorisation de fouille demandée par Swisscom à la Commune de Vallorbe le 27 mai 2011 pour des ouvertures sur des canalisations existantes à la rue de la Poste et rue des Eterpaz à Vallorbe en vue de la pose d'une fibre optique est octroyée.

II. L'émolument administratif lié à la procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC est fixé à 95 fr.

IV. Le dossier est renvoyé à la Commune de Vallorbe avec l'instruction impérative de délivrer dans le délai de 7 jours une autorisation de fouille en conformité avec l'art. 35 LTC.

C. Le recours a été communiqué à la Municipalité de Vallorbe, laquelle a été invitée à se déterminer. Dans ses observations du 14 octobre 2011, cette autorité a précisé que le permis sollicité avait été délivré, "assujetti d'émoluments administratifs tels que prévus dans le Règlement communal concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, approuvé en date du 5 juin 2000 par le Conseil d'Etat, auxquels s'ajoutent les frais administratifs effectifs". La Municipalité a précisé que les frais avaient été calculés dans la décision sur la base d'un forfait au tarif horaire des collaborateurs communaux, par souci de simplification, puis elle a ajouté:

"Néanmoins, au vu de la position de la recourante, nous renonçons à appliquer ce forfait, d'un montant de 1'092 fr. 50, et calculerons les frais réels sur la base d'un décompte horaire précis lors du chantier. En vertu de ce qui précède, le montant dû pour la délivrance du permis de fouilles accordé n'étant pas contesté, seul sera perçu 95 fr. pour l'établissement dudit permis".

D. Le juge instructeur de la Cour de droit administratif et public a rendu le 18 octobre 2011 une décision sur mesures provisionnelles, en prononçant la levée partielle de l'effet suspensif, avec la précision suivante: "Le permis de fouille délivré le 12 septembre 2011 est exécutoire, hormis en ce qui concerne les éventuels frais de surveillance du chantier, dont la perception demeure suspendue".

E. Les travaux de pose de la fibre optique ont été réalisés au cours du mois de mars 2012.

F. Le 13 août 2012, le boursier communal de Vallorbe a adressé à Swisscom une facture de 1'913 fr. 25 pour le "permis de fouille à la rue des Eterpaz et de l'Ancienne Poste". Cela comprend 475 fr. pour l'établissement de 29 permis de fouilles, 1'258 fr. 25 pour des contrôles à la fin des travaux, et 180 fr. en raison de l'indisponibilité de places de parc. La facture comporte la mention suivante: "Cette facture est susceptible de recours dans les 30 jours dès sa notification. Passé ce délai, elle deviendra définitive et exécutoire".

Interpellée par le juge instructeur, la Municipalité a précisé le 22 août 2012 que la première facture de 1'092 fr. 50 avait été annulée (cf. observations du 14 octobre 2011) et qu'elle était remplacée par une nouvelle facture de 1'913 fr. 25 "correspondant aux frais réels relatifs à la présente affaire".

G. Swisscom a déposé des déterminations le 13 septembre 2012, en exposant en substance qu'elle contestait la nouvelle facture pour les mêmes motifs que la précédente. Elle a modifié ou précisé les conclusions de son recours dans le sens suivant:

I. L'émolument administratif lié à la procédure d'octroi de l'autorisation au sens de l'art. 35 al. 4 LTC est fixé à 50 fr., soit une heure de travail à un tarif horaire de 50 fr.

II. Tous les frais de contrôle, y compris les frais de réception des travaux et les frais de déplacement, ainsi que le dédommagement pour l'indisponibilité des places de parc sont annulés.

III. Subsidiairement, le dossier est renvoyé à la Municipalité de Vallorbe pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Considérant en droit

1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Dans ses premières conclusions (du 3 octobre 2011), la recourante prétendait notamment à l'octroi du permis de fouille. Or cette autorisation communale lui avait été délivrée, ce que la Municipalité a d'emblée précisé dans sa réponse du 14 octobre 2011. La contestation ne pouvait donc pas porter sur la délivrance de cette autorisation, ni du reste sur les conditions relatives à l'exécution des travaux (préservation des conduites existantes, signalisation, etc.), qui n'étaient pas litigieuses. Les travaux ont depuis lors été exécutés. En réalité, l'objet du litige était dès l'origine limité à ce qui figure dans la rubrique "facturation" de la décision communale du 12 septembre 2011. En définitive, les conclusions de la recourante ont été précisées le 13 septembre 2012 et elles ne concernent plus que les émoluments et frais de contrôle.

b) Dans ce cadre, la recourante se prévaut de l'art. 35 LTC [loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications; RS 784.10] qui contraint le propriétaire d’un terrain faisant partie du domaine public à autoriser les fournisseurs de services de télécommunication à y installer et exploiter des lignes et des postes téléphoniques payants publics dans la mesure où ces installations n’entravent pas l’usage général (al. 1). C'est sur cette base que la recourante a été autorisée à poser de la fibre optique dans les deux rues concernées, qui font partie du domaine public communal. L'art. 35 al. 4 LTC dispose alors qu'il peut être perçu des émoluments en vue de couvrir les frais, mais il ne peut être exigé de dédommagement pour l’utilisation d’un fonds, à moins que celle-ci n’entrave l’usage du domaine public. La recourante conteste la mise à sa charge d'émoluments et frais – dans la mesure où ils excèdent un émolument de 50 fr. ou de 95 fr. – en se fondant sur cette disposition du droit fédéral.

c) A l'origine, la recourante contestait une décision communale en critiquant la mise à sa charge de 1'092 fr. 50 (frais de surveillance selon la décision du 12 septembre 2011). Après le dépôt du recours et dans le délai de réponse, la Municipalité a déclaré renoncer à facturer ce montant, considéré comme forfaitaire, et a annoncé une nouvelle décision, en fonction des "frais réels". L'art. 83 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) permet à l'autorité intimée, en lieu et place de ses déterminations, de rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant. Si le recours au Tribunal cantonal a un effet dévolutif – en ce sens que la compétence de traiter de l'affaire passe en principe à l'autorité de recours, un nouvel examen par l'autorité administrative intimée reste admissible s'il aboutit à une décision plus favorable (cf., à propos de cette dérogation à l'effet dévolutif, Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 399). La situation est particulière en l'espèce, dès lors qu'après avoir rapporté la première décision communale, la Municipalité (par le boursier communal) a rendu le 13 août 2012 une décision moins favorable à la recourante. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le présent arrêt.

d) En effet, aussi bien la première décision communale que la seconde sont des décisions sur la perception de taxes communales. La Municipalité invoque, comme fondement, le règlement communal sur les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire. Les taxes en question peuvent être considérées comme des taxes spéciales "en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières", au sens de l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11). Le droit cantonal prévoit une voie de recours, auprès d'une commission communale de recours, contre "toute décision prise en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales" (art. 45 al. 2 LICom). A Vallorbe, cette commission est instituée à l'art. 113 du règlement du conseil communal (Commission de recours en matière d'informatique et en matière fiscale).

L'auteur de la décision du 12 septembre 2011 – le bureau technique communal – aurait dû indiquer, comme voie de recours, celle du recours à la commission communale de recours. L'indication fausse, qui a conduit la recourante à saisir la Cour de céans, ne crée par pour autant une compétence du Tribunal cantonal. Il incombe bien plutôt à la Cour de droit administratif et public de transmettre d'office la cause à la Commission de recours en matière d'informatique et en matière fiscale de la commune de Vallorbe (art. 7 al. 1 LPA-VD). C'est à elle qu'il incombera d'examiner si la décision du 12 septembre 2011 doit être considérée comme maintenue, nonobstant la nouvelle décision du 13 août 2012, en raison de l'effet dévolutif du recours dont elle est finalement saisie (cf. supra, consid. 1c).

Cela étant, la recourante a pris, dans le délai de 30 jours indiqué au pied de la décision du 13 août 2012, des conclusions tendant à l'annulation de cette nouvelle décision (cf. mémoire du 13 septembre 2012). L'indication des voies de recours, au pied de la décision du 13 août 2012, était plus sommaire que dans la première décision, puisque l'autorité compétente n'était pas mentionnée. Quoi qu'il en soit, le mémoire de la recourante du 13 septembre 2012, à considérer le cas échéant comme un recours contre la décision du 13 août 2012, doit lui aussi être transmis d'office à la commission communale de recours, comme objet de sa compétence.

e) A cause de la prise de position initiale de la Municipalité, qui a annoncé son intention de rendre une nouvelle décision dès qu'elle a eu connaissance du recours, l'affaire a été en quelque sorte suspendue informellement devant la Cour de céans, de sorte que la question de la recevabilité du recours n'a pas été examinée jusque là. A ce stade, il s'impose de transmettre sans délai la cause à la commission de recours compétente, afin que la condition de l'épuisement des instances inférieures puisse être satisfaite (art. 92 al. 1 LPA-VD, qui n'admet la recevabilité du recours au Tribunal cantonal pour autant que la loi ne prévoie aucune autorité pour en connaître).

2. Le présente décision doit être rendue sans frais ni dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
prononce:

I. La cause est transmise à la Commission de recours en matière d'informatique et en matière fiscale de la commune de Vallorbe, comme objet de sa compétence.

II. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 24 septembre 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.