TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 21 mars 2012
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente;  M. Pierre Journot et M. Robert Zimmermann, juges.

 

recourante

Municipalité Les Tavernes, à Les Tavernes, représentée par Me Alexandre REIL, avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

Service des forêts, de la faune et de la nature,

  

propriétaire

FONDS CANTONAL EN FAVEUR DES INCURABLES ET VIEILLARDS INFIRMES, p.a. SPAS, à Lausanne Adm cant VD,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Municipalité Les Tavernes c/ décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 26 septembre 2011 (ordre de démolition d'un abri en forêt, parcelle n° 88 de la commune de Les Tavernes)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le Fonds cantonal en faveur des incurables et vieillards infirmes, par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après "SPAS"), est propriétaire de la parcelle n° 88 sur le territoire communal de Les Tavernes (actuellement Commune d'Oron, selon fusion de communes depuis le 1^er janvier 2012). Cette parcelle, essentiellement en nature de forêt, supportait, à l'intérieur de l'aire forestière, un bâtiment n° ECA 88, d'une dimension de quelque 8 m². Ce bâtiment constituait un refuge forestier, dit "refuge de Malatrex", et n'était pas inscrit au registre foncier.

B.                               Le Fonds cantonal précité est également propriétaire d'autres constructions non cadastrées sises en forêt. Des discussions ont été entreprises courant 2010 entre le SPAS et le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) en vue d'immatriculer ces bâtiments au registre foncier. Dans ce contexte, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN), par l'Inspection forestière du 5^ème arrondissement, est intervenu. Une visite de terrain effectuée en novembre 2010 a conclu à la proposition de cadastrer 4 des 5 objets situés sur le domaine du Fonds cantonal. Quant au refuge de Malatrex, une proposition de démolition a été retenue en raison de sa vétusté, de son absence de qualité historique et de fonction. Le SPAS a validé cette proposition le 25 février 2011, dans une lettre adressée au SIPAL.

C.                               Le 15 mars 2011, l'Inspection des forêts du 5^ème arrondissement a informé la Municipalité de Les Tavernes (ci-après la "municipalité") de ce qui suit:

[...]

A la suite des exigences de l'office de l'information du territoire de cadastrer tous les bâtiments existants en forêt, le service de prévoyance et d'aide sociales a pris la décision, après évaluation de l'état et de la vocation des différents objets, de procéder à la démolition de l'abri de Malatrex.

En raison de la très faible surface de la construction et de son mauvais état, elle ne remplis [sic] plus aucune vocation d'accueil du public. D'autre part, l'abri a été vandalisé à plusieurs reprises.

[...]"

La municipalité a répondu le 2 avril 2011 à l'Inspection des forêts dans les termes suivants:

"[...]

Par la présente, nous nous référons à votre lettre du 15 mars 2011.

Nous vous informons que cet abri est encore fréquemment utilisé par les promeneurs et sert souvent d'endroit pour pique-niquer.

La Municipalité se désole de constater que l'on investi [sic] pour certains abris forestiers beaucoup d'argent et que pour d'autres, ils sont laissés à l'abandon.

Y aurait-il un espoir pour garder cet abri tant convoité par les promeneurs?

[...]"

Par courriel du 8 avril 2011, l'inspecteur des forêts du 5^ème arrondissement a informé la municipalité que l'abri de Malatrex avait été démoli fin mars et expliqué que cette décision était liée au manque de moyens financiers alloués à l'entretien des différents bâtiments propriété de l'Etat de Vaud, ce qui nécessitait certains choix. L'aspect historique de la construction ne leur avait pas échappé mais il était difficile de tout conserver et d'entrer en matière simultanément pour de nouvelles demandes plus adaptées en matière d'accueil du public que ne l'était l'abri de Malatrex. Avec ses 6 m² de surface utile, celui-ci ne correspondait plus à l'attente des usagers.

D.                               Le 12 septembre 2011, le SFFN a dénoncé la Municipalité et la Commune de Les Tavernes à la Préfecture du district de Lavaux-Oron pour construction illicite d'un abri dans les forêts cantonales propriété du SPAS. Il ressort de cette plainte que le garde forestier avait constaté, le 7 septembre 2011, la pose d'un châssis métallique à l'emplacement de l'ancien abri de Malatrex. Vérifications faites auprès de la municipalité, celle-ci a confirmé avoir procédé à la reconstruction de l'abri, dès lors que la démolition de l'abri précédent avait été effectuée sans tenir compte des besoins de la population de Les Tavernes ni des promeneurs. Cette reconstruction a été effectuée sans information du SFFN, ni demande auprès du propriétaire. Il ressort encore de cette plainte ce qui suit:

"Le même jour [soit le 7 septembre], le Municipal Bichowsky appelle l'inspecteur des forêts pour lui expliquer le sens de la démarche entreprise par la Commune. Il confirme que la construction du refuge est bien une décision du collège municipal qui vise à restaurer ce lieu de rencontre et de pique nique prisé par la population des Tavernes, car la Municipalité n'avait pas eu le temps de réagir à l'information de la démolition de l'abri. L'inspecteur des forêts conteste la vision idyllique que porte le Municipal sur le bâtiment et son rôle d'accueil, en qualifiant l'abri démoli de vétuste voire insalubre et que compte tenu de sa modeste dimension intérieure (environ 8 m²), il ne pouvait jouer le rôle d'accueil du public prétendu. Le Municipal reconnaît que l'ancien abri pouvait être assimilé à une ruine...et que d'autre part l'action de la Municipalité s'apparente à un coup de force mais que la Municipalité est prête à discuter et cas échéant évacuer le refuge s'il n'est pas possible de trouver une solution. L'inspecteur des forêts confirme que le SFFN va dénoncer la Municipalité des Tavernes pour la construction illicite.

[...]"

Le 16 septembre 2011, la municipalité a fait part de sa position à ce sujet à la Préfecture. Elle a notamment indiqué que la procédure suivie par le SFFN aurait été irrégulière et que la municipalité n'avait pas pu se prononcer sur la démolition avant qu'elle n'intervienne.

E.                               Par décision du 26 septembre 2011, le SFFN a ordonné à la municipalité et la Commune de Les Tavernes d'évacuer l'abri et les éléments qui le supportent hors de la forêt et des 10 mètres inconstructibles mesurés par rapport à la lisière et de remettre en état les abords de la construction. Il a fixé un délai au 4 novembre 2011 pour ce faire. La décision précitée indique encore ce qui suit:

"Nous vous signalons qu'une nouvelle implantation nécessite une mise à l'enquête préalable de la construction en question ainsi qu'une autorisation formelle de notre Service et du Service du développement territorial, Divison hors zone à bâtir."

F.                                Le 7 octobre 2011, la municipalité a dénoncé le SFFN et le SPAS auprès de la Préfecture du district de Lavaux-Oron pour démolition sans autorisation municipale préalable, en contravention avec les art. 103 et 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

G.                               Le 27 octobre 2011, la municipalité a recouru sous la plume de son conseil contre la décision du SFFN devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l'admission de son recours et à l'annulation de l'ordre de remise en état.

Le Préfet de Lavaux-Oron a suspendu les procédures pendantes devant lui le 28 octobre 2011, dans l'attente de l'issue de la procédure de recours devant la CDAP.

Le SPAS s'est déterminé sur le recours le 25 novembre 2011. Il a notamment indiqué que la démolition de l'abri existant, en raison de son absence de fonction pour les exploitants forestiers, avait été décidé en commun avec le SFFN. Le SPAS a également indiqué qu'aucune demande ne lui avait été transmise par la municipalité en vue de la construction litigieuse et qu'il n'avait en aucun cas donné son accord pour une telle construction. Le SPAS conclut à ce qu'il soit donné droit à la décision du SFFN du 26 septembre 2011.

Le SFFN s'est déterminé sur le recours le 28 novembre 2011 en concluant à son rejet.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                L'objet du litige concerne la remise en état d'une construction en forêt.

a) L'art. 1^er al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit ce qui suit:

"1. La présente loi a pour but:

a.       d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique;

b.      de protéger les forêts en tant que milieu naturel;

c.       de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt);

d.       de maintenir et promouvoir l'économie forestière."

L'art. 16 LFo prévoit que sont interdites les exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de l'art. 4, mais qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de la forêt. L'art. 17 al. 1 LFo prévoit quant à lui que les constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation.

L'art. 14 de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) régit les constructions et installations en forêt:

"1. Avant de délivrer une autorisation pour des constructions ou installations forestières en forêt, au sens de l'art. 22 LAT, on entendra l'autorité forestière cantonale compétente.

2. Des autorisations exceptionnelles pour construire en forêt de petites constructions ou installations non forestières, au sens de l'art. 24 LAT, ne peuvent être délivrées qu'en accord avec l'autorité forestière cantonale compétente."

En présence d'une situation contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement les mesures nécessaires à la restauration de l'ordre légal (art. 50 al.2 LFo).

b) La loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01) est la loi cantonale d'application de la LFo (art. 1 al. 1 LVLFo, en relation avec l'art. 66 al. 1 OFo). Le SFFN est l'autorité d'exécution de la LFo et de la LVLFo (art. 43 LVLFo).

Conformément aux art. 64 ss LVLFo, tout projet forestier de construction est soumis au département avant l'enquête ou la consultation publique pour examen préalable par les services cantonaux concernés (art. 64 LVLFo). Tout projet de construction, d'installation en forêt, de défrichement ou de dérogation à la distance des constructions à la limite doit faire l'objet d'une mise à l'enquête publique (art. 65 al. 1 LVLFo). Le département de la sécurité et de l'environnement (qui inclut le SFFN) est compétent pour toute autorisation ou décision découlant de la législation fédérale ou de la loi forestière (art. 67 LVLFo). Les art. 9 et 10 du règlement du 8 mars 2006 d'application de la loi forestière (RLVLFo; RSV 921.01.1) prévoient que les installations tant forestières que non forestières sont soumises à l'accord du service forestier.

c) Conformément à l'art. 103 al. 1 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

d) S'agissant d'une construction en zone forestière, la construction de l'abri litigieux présupposait ainsi une procédure de permis de construire au sens des art. 103 ss LATC ainsi qu'une autorisation cantonale spéciale au sens de l'art. 120 LATC. Or la municipalité recourante a érigé, sans aucune autorisation, l'abri litigieux en forêt, qui plus est sur une parcelle appartenant à autrui.  

2.                                La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (AC.2010.0112 du 27 janvier 2012). Il convient ainsi de vérifier si l'ouvrage réalisé sans autorisation est susceptible de régularisation.

En l'occurrence, le SFFN a relevé, dans sa décision, qu'une telle construction nécessitait une procédure d'enquête et une autorisation des autorités cantonales compétentes. On peut se demander dans quelle mesure l'autorité intimée serait favorable à une éventuelle demande de régularisation. Cette question peut cependant rester indécise, dès lors que l'autorité intimée a clairement fondé son ordre de démolition sur plusieurs motifs, soit l'existence d'une construction non autorisée sur parcelle d'autrui, sans accord de ce dernier, ainsi que sur l'absence de vocation affirmée de la forêt de Malatrex d'accueillir du public.

L'art. 108 al. 1 LATC exige, si les travaux à exécuter doivent intervenir sur fonds d'autrui, que la demande de permis soit signée par le propriétaire du fonds. En l'espèce, le propriétaire de la parcelle sur laquelle la municipalité a érigé l'abri litigieux s'est expressément opposé à cette construction. Force est ainsi de constater qu'une régularisation n'est pas possible déjà pour ce seul motif. Point n'est besoin d'examiner davantage dans quelle mesure le second motif invoqué par le SFFN est fondé ou non.

Au vu de ce qui précède, l'abri litigieux a été érigé sans autorisation et n'est pas susceptible de régularisation. Conformément à l'art. 50 LFo, le SFFN était partant fondé à en exiger la remise en état, par la démolition de l'abri.

3.                                Les mesures nécessaires à l’élimination d’une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. A cet égard, on distingue le perturbateur par comportement et par situation. Le perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l’atteinte au bien de police protégé; le perturbateur par situation est la personne tenue de remettre une chose dans un état conforme à l’ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu’elle en dispose ou en jouit comme propriétaire, fermier, locataire ou administrateur (ATF 122 II 65 consid. 6a p. 70; 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407 consid. 4c p. 415; 114 Ib 44 consid. 2c/aa p. 50; AC.2009.0291 du 23 novembre 2010; AC.2009.0231 du 15 janvier 2010, consid. 1b; AC.2004.0052 du 22 mars 2005, consid. 1b).

Il n'est pas contesté que la municipalité recourante a érigé l'abri litigieux. Elle doit ainsi être reconnue perturbatrice par comportement. Le SFFN était donc fondé à lui notifier la décision de remise en état.

4.                                La municipalité recourante estime que l'ordre de remise en état serait disproportionné.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4; AC.2009.0045 du 29 janvier 2010).

En l'occurrence, la municipalité a procédé à la construction litigieuse sur fonds d'autrui. Le principe de la proportionnalité ne permet pas de procéder à une pesée des intérêts dont le résultat serait d'imposer le maintien d'une construction contre la volonté du propriétaire du fonds. Cette pesée d'intérêts-là appartient au juge civil chargé d'appliquer les règles sur les constructions sur le fonds d'autrui ou sur les empiètements (art. 671 ss CC).

Ce grief doit ainsi être rejeté.

5.                                La municipalité recourante s'oppose encore à l'ordre de remise en état au motif que la démolition de l'abri existant serait intervenue en violation des dispositions de la LATC. Elle se prévaut en particulier de l'art. 103 al. 1 et 4 LATC. L'art. 103 al. 4 LATC prévoit que les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.

En l'occurrence, la démolition contestée par la municipalité est intervenue dans la zone de forêt. Or, comme exposé ci-dessus, la compétence pour autoriser ou refuser toute construction dans la zone forestière relève de l'autorité cantonale compétente, soit le SFFN. Cette autorisation lie la municipalité qui doit, si elle entend s'y opposer, la contester par la voie d'un recours (AC.2010.0325 du 4 janvier 2012; AC.2010,0129 du 26 août 2011).

Certes, la démolition de l'abri précédent semble être intervenue hors procédure formelle d'autorisation de démolir. L'autorité intimée a cependant manifesté son intention d'autoriser la démolition et a informé la municipalité, le 15 mars 2011, que le propriétaire de la parcelle n° 88, soit le SPAS, avait décidé de démolir l'abri de Malatrex. Cette lettre ne constitue assurément pas encore une décision du SFFN. Quoi qu'il en soit, on pouvait attendre de la municipalité, si elle entendait contester cette intention, notamment pour des motifs formels, qu'elle avise sans délai le propriétaire de la parcelle et l'autorité cantonale précitée de la procédure à suivre, à supposer que celle-ci ait été irrégulière. Or elle s'est limitée à demander, le 2 avril 2011, s'il n'était pas possible de maintenir cet abri. Quand bien même la municipalité serait fondée à contester la procédure suivie par le service forestier lors de la démolition de l'abri précédent, cette question dépasse l'objet du présent litige et ne justifie en tout cas pas la reconstruction d'office d'un nouvel abri, sans autorisation de l'autorité cantonale compétente, ni accord du propriétaire.

6.                                Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le recours et de confirmer la décision attaquée. Compte tenu des circonstances particulières du présent cas, il se justifie de statuer sans frais (art. 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36). Il n'est pas alloué de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 26 septembre 2011 est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 mars 2012

 

                                                         La présidente:                                 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.