TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 juin 2012
Composition	M. Robert Zimmermann, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures;  M. Jean-Nicolas Roud, greffier.

 

Recourant

Département de l'économie, Secrétariat général, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Rovray, à Rovray

  

Constructeur

Olivier GUDIT, à Rovray, représenté par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Département de l'économie c/ décision de la Municipalité de Rovray du 26 octobre 2011 (permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle n° 403 de Rovray)

 

Vu les faits suivants

A.                                Olivier Gudit est propriétaire de la parcelle n°403 de Rovray, dans le village d’Arrissoules. Sur la partie Sud-Est de ce bien-fonds, d’une surface de 10'493 m2, sont bâtis une ferme (n°ECA 209a) et un hangar agricole (n°ECA 209b); dans sa partie Sud-Ouest, se trouve un hangar agricole construit en bois (n°ECA 240), au Sud duquel se trouve la parcelle n°404. Sur ce bien-fonds appartenant à la commune, sont érigés un abri pour cycles (n°ECA 210b) et le bâtiment dit le Collège d’Arrissoules (n°ECA 210a), distant de quatre mètres du bâtiment n°240. Ce bâtiment de deux niveaux surmontés d’un petit clocher, bâti vers 1885, a servi d’école et de maison de commune. Il a reçu la note 3 au recensement architectural cantonal. Depuis 2008, il est affecté au logement. Selon le plan général d’affectation de l’ancienne Commune d’Arrissoules – qui a fusionné avec la Commune de Rovray en 2005 – la parcelle n° 403 est classée dans la "zone de dégagement A" entre les bâtiments n^os 209a et 240 et en "zone de dégagement B" au nord de ceux-ci.

Selon l'art. 2.7 du règlement du plan général d’affectation et de la police des constructions d'Arrissoules approuvé par le département le 19 août 1996 [ci-après:RPGA], les zones de dégagement A et B sont définies de la manière suivante:

"Définition         

Ces zones sont destinées à assurer le dégagement entre les voies publiques ou privées et les bâtiments principaux constitutifs du site bâti, à protéger la vision sur les bâtiments architecturalement intéressants du village, ainsi qu'à conserver certains espaces non construits et caractéristiques de la morphologie du village, tels que jardins, cour, espaces de verdure, etc.

Les plantations à effectuer dans ces zones seront choisies parmi les essences traditionnelles de la région.

Aménagement

Hormis les agrandissements de minime importance autorisés pour les bâtiments existants, la zone de dégagement "A" n'est pas constructible. Des aménagements de surfaces sont toutefois autorisés.

Petites constructions

La zone de dégagement "B" peut recevoir quelques agrandissements de minime importance assurant des rapports harmonieux avec les bâtiments existants.

Garages souterrains

Pour des besoins objectivement fondés, la Municipalité peut autoriser la construction de garages souterrains en rapport avec l'importance de la parcelle et des bâtiments à transformer."

B.                               Olivier Gudit et sa fille Muriel Briosi-Gudit, domiciliée à Romanel-sur-Lausanne, ont déposé une demande de permis de construire auprès de la Municipalité de Rovray afin de démolir le bâtiment n°240 et le remplacer par une villa à édifier quinze mètres plus au nord. Le projet a été soumis à l’enquête publique, sans susciter d’opposition.

Le 29 septembre 2011, la Centrale des autorisations de construire du Département des infrastructures (CAMAC) a produit sa synthèse comprenant les autorisations spéciales et les préavis des services concernés. Le Service du développement territorial du Département de l'économie (SDT) avait notamment constaté que le projet n’impliquait aucune construction ou aménagement à l’intérieur de la zone agricole, de sorte que celui-ci ne requérait pas d’autorisation spéciale au sens de l’art. 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11).

     Le SDT a cependant relevé qu'après examen du plan dressé pour enquête, le projet empiétait sur les zones de dégagement A et B, et que la construction d’une villa n’était manifestement pas conforme à la réglementation communale et ne saurait être autorisée. Le SDT concluait en demandant à la municipalité de lui transmettre sa décision.

Par lettre du 4 octobre 2011, la Municipalité de Rovray a répondu au SDT de la manière suivante:

"Madame, Monsieur,

Nous avons pris connaissance de la synthèse de la CAMAC du 29 septembre dernier concernant le dossier cité en marge et avons pris bonne note des diverses remarques.

Nous vous informons que lors de la séance du 3 octobre 2011 et après avoir lu la synthèse ci-dessus, la Municipalité de Rovray a pris la décision de délivrer le permis de construire et ceci vu qu’il s’agit d’une construction après démolition d’un bâtiment de taille semblable sur la même parcelle et que la zone agricole n’est pas touchée.

Tout en restant à disposition nous vous prions de recevoir, Madame, Monsieur, nos salutations les meilleures."

Par lettre du 17 octobre 2011 à la Municipalité de Rovray, le SDT a accusé réception du courrier du 4 octobre 2011, rappelé ses arguments, et écrit ce qui suit :

"Comme déjà annoncé lors de l’entretien téléphonique du 11 octobre dernier avec Mme Sabine Gallandat, dans le cas où vous délivreriez ledit permis, notre département déposera un recours à l’encontre de votre décision.

Nous vous saurions gré de bien vouloir nous faire parvenir une copie du permis délivré, dans un délai de 5 jours dès réception de la présente, au cas où vous l’avez bien délivré. Si tel n’est pas le cas, et si vous le souhaitez, nous sommes à votre disposition pour en conférer avec vous."

Le 26 octobre 2011, la Municipalité de Rovray a délivré le permis de construire et en a envoyé une copie au SDT.

Le 28 octobre 2011, le SDT a rappelé à la Municipalité de Rovray que son département allait déposer un recours, que ce recours aurait un effet suspensif et qu’il incombait à l'autorité intimée de surveiller qu’aucune intervention ne soit entreprise sur le bâtiment à démolir.

C.                               Le 17 novembre 2011, le Département de l'économie (DEC) a recouru contre la décision du 26 octobre 2011 en demandant son annulation.

Olivier Gudit a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La Municipalité de Rovray propose le rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Invité à répliquer, le DEC a maintenu ses conclusions. Dès le  1^er janvier 2012, le SDT a été rattaché au Département de l'intérieur (DINT).

D.                               Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale à Rovray, puis Arissoules, le 5 avril 2012, en présence de Mme Claudia Fernandes pour le SDT; de M. Stéphane Raymondaz, Syndic, M. Beat Hofmann, Conseiller municipal et Mme Sabine Gallandat, secrétaire municipale, pour la Municipalité de Rovray; de M. Olivier Gudit, constructeur, assisté de Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains, et de Me Evelyne Gygax, avocate-stagiaire dans l’étude de Me Nicole. A l’issue de l’audience, le Tribunal a invité le SDT à interpeller le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) au sujet du projet. Le SDT a produit une détermination, à propos de laquelle la Municipalité et le constructeur ont fait part de leurs remarques.

E.                               Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Conformément à l'art. 104a LATC, le département peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103 et suivants ou adoptant un plan de quartier de compétence municipale.

L’art. 104a LATC permet au département de recourir contre toute décision municipale octroyant un permis de construire contraire à la loi, sans que le législateur ait entendu limiter cette faculté à certains domaines (AC.2000.0026 du 4 juillet 2000 consid. 1). Toutefois, le droit de recours au sens de l’art. 104a LATC n’est pas abstrait. Il faut que le département puisse faire valoir un intérêt public spécifique à l’annulation ou à la modification du permis de construire, lié notamment à l'application de normes cantonales et communales tendant à la protection des bâtiments existants et ce, même en l'absence d'une mesure spéciale (par exemple décision de classement) ordonnée en application de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS, RSV 450.11 – arrêts AC.2010.0191 du 22 février 2011, consid. 1a; AC.2009.0083 du 28 janvier 2010, consid. 1a; AC.2004.0189 du 15 mai 2006, consid. 1).

b) Le développement et l’aménagement du territoire était du ressort du DEC jusqu'au 31 décembre 2011 (ancienne teneur de l'art. 9 du règlement du 1^er juillet 2007 sur les départements de l’administration – RdéA; RSV 172.215.1). Ce département avait notamment la charge d'assurer l'exécution des lois, des règlements et des plans relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées à d'autres départements ou autorités (art. 10 al. 1 let. a LATC). Le DINT, auquel le SDT a été rattaché dès le 1^er janvier 2012, a repris ces attributions. En l’occurrence, compte tenu du fait que lors de l’audience du 5 avril 2012, le SDT a expliqué qu’il contestait le projet non seulement pour préserver la séparation entre le territoire bâtissable et non bâtissable, mais aussi pour protéger le bâtiment n°210a, sa qualité pour agir doit être reconnue au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée.

2.                                Le constructeur fait valoir que le recours serait irrecevable pour cause de tardiveté. Il prend en effet comme point de départ du délai de recours, le courrier du 4 octobre 2011 par lequel l'autorité intimée a informé le SDT de sa décision, prise lors de sa séance du 3 octobre 2011, de délivrer le permis de construire.

a) Selon l’art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué. La notification doit intervenir dans tous les cas par écrit (art. 44 al. 2, deuxième phrase, LPA-VD).

Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). Elle constitue ainsi un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2011.0191 du 15 février 2012, consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).

Selon l'art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient les indications suivantes: le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (a), le nom des parties et de leurs mandataires (b), les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (c), le dispositif (d), la date et la signature (e), l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (f).

b) En l'occurrence, le courrier du 4 octobre 2011 a annoncé au SDT le sens dans lequel l'autorité intimée a pris sa décision lors de la séance de la veille. Les termes "Nous vous informons que lors de la séance du 3 octobre 2011 et après avoir lu la synthèse ci-dessus, la Municipalité de Rovray a pris la décision de délivrer le permis de construire" ne laissent pas planer de doute sur le fait qu’il ne s’agissait que d’une information. Ce courrier ne remplit du reste pas les exigences formelles de l'art. 42 al. 1 LPA-VD. Il ne constitue donc pas une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD et sa notification n'a pas produit d'effets juridiques. Le délai de recours a commencé à courir dès la notification de la formule officielle du permis de construire, le 26 octobre 2011. Intervenu dans le délai de l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours a dès lors été déposé en temps utile.

3.                                Le recourant fait valoir que la décision attaquée violerait les art. 17 et 104 LATC en autorisant indûment un projet de construction non conforme à la zone de dégagement "B" telle que définie à l’art. 2.7 RPGA.

Le projet de construction prévoit en l'occurrence la démolition du bâtiment n°240 et son remplacement par une villa, sur un périmètre d’implantation d'une même surface, mais reporté d’une quinzaine de mètres au nord sur une zone de dégagement B. Cette zone est définie par le règlement communal, au titre petite construction, comme ne pouvant recevoir que quelques agrandissements de minime importance assurant des rapports harmonieux avec les bâtiments existants. Bien que les notions de petite construction et d'agrandissement de minime importance soient sujettes à interprétation, le projet de construction de la villa est trop éloigné de la vocation de la zone de dégagement B pour être admis au regard de l'art. 2.7 RPGA.

4.                                Le constructeur et l'autorité intimée font valoir que le projet de construction entrepris peut être autorisé à la faveur d'une dérogation prévue par les art. 4 RPGA et 85 LATC.

a) Selon l'art. 4 RPGA, la Municipalité peut accorder des dérogations de minime importance lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières et qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs, ceci au sens de l'art. 85 LATC.

L'art. 85 al. 1 LATC prévoit le régime des dérogations dans la zone à bâtir comme suit:

"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."

L’art. 85 al. 1 LATC prévoit à cet égard que, dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d’intérêt public ou des circonstances objectives le justifient; l’octroi de dérogations ne doit cependant pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. L’octroi d’une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle; à défaut, l’autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait ainsi au législateur par le truchement de sa pratique dérogatoire. Cela étant, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être nécessairement interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes ordinaires. Il se pourrait en effet qu’une dérogation importante se révèle indispensable pour atténuer ou même éviter les rigueurs qu’entraînerait l’application de la réglementation ordinaire. Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (arrêts AC.2010.0119 du 26 mai 2010, consid. 4c; AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b; AC.2005.0206 du 26 février 2008, consid. 5b, et les arrêts cités). Lorsque l’application de la norme dérogatoire implique l’exercice par l’autorité de son pouvoir d’appréciation, le Tribunal n’intervient qu’en cas d’abus ou d’excès de ce pouvoir. Excède son pouvoir d’appréciation l’autorité qui sort du cadre de sa liberté en usant d’une faculté qui ne lui est pas offerte. Abuse de son pouvoir d’appréciation l’autorité qui agit dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer; au sens large, l’abus de pouvoir se confond avec l’arbitraire ou la violation de la constitution (arrêts AC.2010.0119 du 26 mai 2010, consid. 4c; AC.2008.0141 du 19 décembre 2008, consid. 3b; AC.2001.0232 du 22 juillet 2002, consid. 1b).

b) Il s'agit d'examiner si le projet entrepris peut être qualifié de dérogation de minime importance au sens de l'art. 4 RPGA, par rapport à la zone d'implantation qui est définie au titre petite construction comme une zone ne pouvant recevoir que quelques agrandissements de minime importance. Ces notions de minime importance, de petite construction et d'agrandissements de minime importance étant sujettes à interprétation, il s'agit de déterminer si l'autorité intimée a excédé son pouvoir d'appréciation en accordant  une dérogation au projet entrepris. Comme on l'a vu plus haut, la dérogation doit résulter d'une pesée globale d'intérêts prenant en compte l'ensemble des circonstances, et la disposition dérogatoire ne doit pas toujours être interprétée de manière restrictive.

Le Collège est qualifié de "bâtiment intéressant"  par le RPGA, comme constitutif du patrimoine architectural d'Arrissoules (art. 2.9.2 RPGA). Dans sa note du 10 mai 2012, jointe à la prise de position du SDT du 15 mai 2012, le SIPAL expose que la protection du Collège (bâtiment n°210a) exigerait de ne pas déroger au régime de l’implantation prévue par le RPGA.

Lors de l’inspection locale du 5 avril 2012, le Tribunal a pu se rendre compte que le déplacement d'une quinzaine de mètres du périmètre d'implantation de la construction projetée aura pour effet de laisser plus d'espace entre celle-ci et le Collège. Or, les zones de dégagement sont notamment destinées à protéger la vision sur les bâtiments architecturalement intéressants du village, selon la définition de l'art. 2.7 RPGA. En éloignant l’implantation de la construction, l’objectif de la zone de dégagement sera pleinement rempli. En outre, la distance de quatre mètres qui sépare actuellement le Collège du hangar n°240 n’est pas conforme aux normes techniques applicables pour la prévention contre l’incendie. Celles-ci exigent en effet une distance de six mètres lorsque l’une des parois extérieures présente une surface combustible (en l’occurrence, du bois pour le bâtiment n°240), et l’autre (en l’occurrence, de la pierre pour le Collège) incombustible (art. 1 ch. 2 du règlement cantonal concernant les prescriptions sur la prévention d'incendies - RPPI, RSV 963.11.2; ch. 2.3 et 2.4.1 let. b de la directive de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie - AEAI, n° 15.03f - Distances de sécurité Compartiments coupe-feu). Enfin, le plan directeur de l'ancienne commune d'Arrissoules prévoit notamment les objectifs d'augmenter le nombre des ménages et permettre aux enfants du village d'y rester ou d'y revenir (ch. 1), de privilégier la démolition et la reconstruction des bâtiments qui ne s'intègrent pas (ch. 3) et de favoriser l'aménagement de logement pour des familles et offrir la possibilité de construire quelques bâtiments nouveaux (ch. 4). Le projet de construction entrepris s'inscrit parfaitement dans ces objectifs dans la mesure où il prévoit de remplacer un hangar par une villa destinée à faire revenir habiter au village Muriel Briosi-Gudit, la fille du constructeur qui habite Arrissoules. Ces motifs d'intérêt public justifient l'octroi d'une dérogation. Celle-ci ne présente par ailleurs pas d'inconvénients majeurs, ni ne porte atteinte à aucun autre intérêt public. Le projet ne lèse pas d'intérêts prépondérants de tiers dans la mesure où il n'a pas suscité d'opposition durant sa mise à l'enquête et qu’il fera profiter les locataires du Collège d’un meilleur dégagement sur les alentours.  

5.                                Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Il n’y a pas lieu de mettre des frais à la charge de l’Etat (art. 52 al. 1 LPA-VD). En revanche, le constructeur, assisté d’un mandataire, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD), qui seront mis à la charge de l’Etat. La Commune, qui a  agi sans l’entremise d’un mandataire, n’a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 26 octobre 2011 par la Municipalité de Rovray est confirmée.

III.                                Il est statué sans frais.

IV.                              L’Etat de Vaud, par le Département de l’intérieur, versera à Olivier Gudit une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens.

V.                                Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.

Lausanne, le 27 juin 2012

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.