TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 septembre 2012

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Miklos Ferenc Irmay et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Sarah Curchod, greffière.

Recourants

Jean-Claude VOLANT, à Coppet,

Liliane VOLANT, à Coppet.

Autorités intimées

Municipalité de Nyon,

	2.	Service des forêts, de la faune et de la nature, Section juridique, à Lausanne,
	3.	Centre de conservation de la faune et de la nature, à St-Sulpice.

Objet	Permis de construire
	Recours Jean-Claude et Liliane VOLANT c/ décision de la Municipalité de Nyon du 5 décembre 2011 (refusant de délivrer un permis de construire pour un couvert pour deux voitures à l'Avenue des Eules 15, sur la parcelle n° 1042)

Vu les faits suivants

A. Jean-Claude et Liliane Volant sont copropriétaires de la parcelle n° 1042 du cadastre de la commune de Nyon, sise dans la zone de villas. D’une surface totale de 1'191 m², cette parcelle se compose d'une habitation de 93 m² (n° ECA 1272) d’un jardin de 589 m² et d’une zone de forêt de 509 m² le long du côté nord-ouest de la parcelle.

Le 6 juillet 2009, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a autorisé un projet d'agrandissement du sous-sol, de création d'un mur le long du trottoir et de la modification de l'accès de véhicules avec aménagement de places de stationnement en dérogation à la limite forestière.

B. Le 1^er septembre 2011, les époux Volant ont sollicité de la municipalité l’autorisation de construire un couvert pour deux voitures, requérant une nouvelle dérogation à la limite forestière. Le dossier a été mis à l'enquête publique du 14 septembre au 15 octobre 2011.

Le 4 novembre 2011, la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (ci-après: la CAMAC) a établi une synthèse n° 126494. Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après: le CCFN), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire au motif que "l'implantation prévue engendre une nouvelle pression sur le cordon riverain". Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du 12^ème arrondissement à Nyon (ci-après: le SFFN) a également refusé de délivrer l'autorisation spéciale, "considérant qu'il s'agit d'une nouvelle construction [et] que ce projet augmente encore la pression sur la forêt après l'aménagement de la nouvelle entrée", soit la modification de l'accès des véhicules et des places de stationnement.

C. Par décision du 5 décembre 2011, adressée le 16 décembre 2011, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire, les autorisations spéciales requises n'ayant pas été accordées par le CCFN et le SFFN.

D. Par acte du 5 janvier 2012, expédié le 9 janvier 2012, les époux Volant ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et conclu à son annulation, en ce sens que le permis sollicité soit octroyé, subsidiairement au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants.

Le 27 janvier 2012, la municipalité a déposé sa réponse. Elle a rappelé s'être basée sur les préavis négatifs des deux sections du SFFN pour rendre sa décision.

Dans sa réponse du 9 février 2012, le SFFN a réaffirmé que le refus d'octroyer l'autorisation spéciale requise était justifié, puisque les conditions légales de celle-ci n'étaient pas réalisées en l'espèce. Le CCFN ne s'est pas déterminé dans le délai imparti.

Le 29 février 2012, les époux Volant se sont déterminés sur la réponse du SFFN et ont requis, comme compléments d'instruction, une vision locale ainsi que la tenue d'une audience.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Les recourants ont sollicité une audience avec vision locale.

Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2 p. 210; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).

En l'occurrence, le tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier de la cause et les explications écrites fournies pour statuer au vu des motifs qui suivent. La requête de tenue d'une audience est en conséquence refusée.

2. Les recourants contestent la décision de la municipalité dès lors que celle-ci se fonde uniquement sur les refus de délivrer des autorisations spéciales contenues dans la synthèse CAMAC qui seraient en outre contradictoires.

a) L'art. 73a du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les décisions relatives aux autorisations spéciales et aux approbations cantonales font l'objet d'une communication unique de la CAMAC à la municipalité. Dans la pratique, cette communication prend la forme d'un document intitulé "synthèse" émis par la "Centrale des autorisations CAMAC". Selon l'art. 75 al. 1 RLATC, le permis d'implantation ou le permis de construire ne peut pas être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (arrêt AC.2008.0032 du 27 octobre 2008 consid. 1).

Le tribunal a déjà eu l'occasion de constater qu'il est parfois difficile de discerner si la synthèse de la CAMAC comporte l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis ou le préavis d'un service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa propre décision. Cette question doit être tranchée en examinant si les règles applicables au projet de construction ou d'installation en cause confèrent un pouvoir de décision à l'administration cantonale, en d'autres termes, si elles subordonnent le projet à une autorisation cantonale spéciale (arrêt AC.2008.0032 précité consid. 3 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la synthèse CAMAC n° 126494 du 4 novembre 2011 inclut les prises de position de différents services cantonaux concernés. Dans cette mesure, il est tout à fait possible qu'une autorité préavise un projet favorablement alors qu'une autre refuse une autorisation spéciale. En l'occurrence, le préavis du Service de développement territorial - qui ne constitue qu'une remarque indicative - n'a aucune influence sur les décisions du CCFN et du SFFN qui, elles, lient la municipalité.

Les recourants estiment que le préavis du CCFN dans le cadre de cette synthèse serait contradictoire. Dans sa réponse du 9 février 2012, le SFFN a expliqué que cette prise de position se référait en partie à la synthèse CAMAC n° 95474 du 16 juin 2009 relative au projet précédent des recourants. La position du CCFN est d'ailleurs claire puisqu'elle refuse expressément, en paragraphe deux de sa prise de position, de délivrer l'autorisation spéciale pour le nouveau projet, objet de la présente procédure.

Ce grief est en conséquence rejeté.

3. Les recourants font grief aux autorités intimées d'avoir refusé à tort une dérogation à la distance minimale à la lisière forestière.

a) Aux termes de l'art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), les constructions et installations projetées à proximité de la forêt ne peuvent être autorisées que si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1); les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et installations de la lisière de la forêt, compte tenu de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement (al. 2). Dans le Canton de Vaud, c'est l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01) qui met en œuvre l'art. 17 LFo. Il prévoit à son alinéa premier que l’implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite. L’alinéa 2 de cette disposition prévoit toutefois la possibilité d’autoriser des dérogations lorsque les conditions suivantes sont réunies: la construction ne peut être édifiée ailleurs qu’à l’endroit prévu (let. a); l’intérêt à sa réalisation l’emporte sur la protection de l’aire forestière (let. b); il n’en résulte pas de sérieux dangers pour l’environnement (let. c); l’aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l’art. 6 de la présente loi (let. d). L'art. 6 LVLFo dispose qu'en principe, l'accès du public à la forêt et l'évacuation des bois doivent être garantis. Les conditions de l'art. 5 al. 2 LVLFo sont cumulatives (cf. arrêt AC.2007.0206 du 14 janvier 2009 consid. 3a).

L’art. 5 al. 2 let. a LVLFo est une norme dérogatoire ou exceptionnelle qui, appliquée strictement et littéralement, implique que si la construction peut être implantée à plus de 10 m de la forêt, l’octroi d’une dérogation n’est pas possible. De par leur nature même, les dérogations, en tant qu'exceptions, ne doivent pas devenir la règle, à défaut de quoi la règle légale serait précisément vidée de son contenu (ATF 120 II 112 consid. 3d/aa p. 114; 112 Ib 51 consid. 5 p. 53; 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 4.2.2; voir aussi JAB 1985 p. 267 consid. 5). Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation doit apparaître comme une réponse à la particularité du cas; celui-ci, en d'autres termes, doit apparaître comme extraordinaire par rapport à une situation normale, seule visée par le législateur, et la dérogation doit tenir compte précisément de ces circonstances spéciales (celles-ci peuvent tenir à l'intérêt privé en jeu, voire aussi à un intérêt public). En outre, l'intérêt à la dérogation ne suffit pas; il faut au contraire le mettre en balance avec celui que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter ou avec d'autres intérêts publics ou privés opposés (voir, sur toutes ces questions les arrêts AC.2002.0229 du 12 mai 2003 consid. 3a/bb et AC.2001.0263 du 9 juillet 2002 consid. 4a et 5b et les références citées).

En ce qui concerne l’art. 5 al. 2 let. b LVLFo (soit l’exigence selon laquelle l’intérêt de la réalisation de la construction à moins de 10 m de la lisière de la forêt doit l’emporter sur la protection de l’aire forestière), il ne s'agit pas de procéder à une simple pesée d'intérêts qui seraient entre eux d'un poids équivalent. Une lisière de forêt présente en effet un intérêt important du point de vue de la protection de la nature. La lisière est une structure de transition entre l’habitat typiquement forestier et celui des espaces de prairies ou ruraux; elle est plus riche en espèces que l’intérieur même de la forêt et présente ainsi un remarquable potentiel de diversité biologique (J. Aubert, La protection des lisières en droit fédéral et en droit vaudois, in RDAF 1998 I p. 2). Ainsi, comme toujours en matière de forêt, l'intérêt de celle-ci l'emporte en principe et ce n'est que si l'intérêt à l'octroi d'une dérogation revêt une importance qualifiée que l'intérêt opposé de la forêt peut lui céder le pas. L’octroi de la dérogation est ainsi subordonné à l’existence d’un besoin prépondérant, à savoir la mise en évidence d’exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt, les motifs financiers et en particulier la volonté de se procurer du terrain à bon marché pour des fins non forestières étant d'emblée exclus. Les critères permettant l'octroi de dérogations à la distance à la forêt sont par conséquent les mêmes que ceux qui sont utilisés pour apprécier les demandes de défrichement. C'est à la lumière de cette exigence de prépondérance qualifiée, qui implique quasiment une nécessité ou une contrainte majeure, qu'il faut apprécier si, au sens de l'art. 5 al. 2 let. b de la loi forestière actuelle, l'intérêt de la réalisation de la construction l'emporte sur la protection de l'aire forestière (arrêt AC.2008.0156 du 28 décembre 2009 consid. 4a).

b) En l'espèce, le SFFN a considéré que les conditions figurant à l’art. 5 al. 2 LVLFo n'étaient pas remplies. Il admet que l'emplacement choisi pour la construction du couvert à voitures s'impose, notamment en raison du fait que cette construction serait installée dans la zone occupée actuellement par les places de stationnement pour lesquelles une dérogation avait été accordée (cf. synthèse CAMAC n° 95474 du 16 juin 2009). Toutefois, il faut tenir compte de l'atteinte qui résulte de l'ensemble des travaux déjà réalisés en dérogation à la distance minimale à la lisière. Sur ce point, le SFFN indique qu'il n'aurait pas autorisé le premier projet si celui-ci avait prévu la construction d'un couvert à voitures et non de simples places de parc, mais qu'il aurait demandé que l'emprise sur le sol soit réduite afin de préserver la fonction de la zone tampon de la forêt. Le refus de l'autorisation spéciale se justifie afin d'empêcher une nouvelle construction qui accentuerait encore la pression sur la forêt, cette pression étant une conséquence de la proximité d'une construction avec la forêt. L'intérêt public tendant à la protection de l'aire forestière doit primer l'intérêt privé des recourants à protéger leurs véhicules des intempéries. Enfin, l'autorité intimée relève que l'évacuation des bois (soit l'entretien de la forêt) serait rendue difficile par la construction projetée. Ce dernier motif est toutefois contesté par les recourants.

L'appréciation de l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique et doit être confirmée, sous réserve de la question de l'espace nécessaire pour permettre d'effectuer les travaux d'entretien de la forêt qui peut souffrir de rester indécise dès lors que la pesée précitée des intérêts conduit manifestement à justifier une préservation de la forêt de toute atteinte nouvelle.

Ce grief est en conséquence rejeté.

4. Le projet litigieux a également été refusé par le CCFN sur la base des art. 18 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), 4a de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et 22 de loi du 28 février 1989 de la loi sur la faune (LFaune; RSV 922.03). Cette autorité ne s'est pas déterminée dans la présente procédure. Dans la mesure où la demande de permis de construire doit de toute façon être refusée pour les motifs qui précèdent, point n'est besoin de trancher dans quelle mesure la décision du CCFN est fondée.

5. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 de la loi vaudoise du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. En l'absence d'audience et d'inspection locale, l'émolument de justice sera toutefois réduit. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Nyon du 5 décembre 2011 est confirmée.

III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Jean-Claude et Liliane Volant, débiteurs solidaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2012

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.