TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 octobre 2012

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Jean W. Nicole et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

Recourante

Anne-Lise LOUBET RÜFENACHT, Chalet Le Flocon, à Villars-sur-Ollon, représentée par Me Charles-Henri DE LUZE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Tiers intéressés

Stéphane GRANGER, à Villars-sur-Ollon,

Mercedes GRANGER, à Villars-sur-Ollon,

tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Objet	Remise en état
	Recours Anne-Lise LOUBET c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 1er février 2012 (ordonnant la démolition d'une dépendance, parcelle n° 3'261, route du Village à Villars).

Vu les faits suivants

A. Anne-Lise Loubet Rüfenacht est propriétaire de la parcelle n° 3'261 du cadastre de la Commune d'Ollon, à Villars. D'une surface de 931 m², ce bien-fonds supporte un chalet (ECA n° 2'250), un garage (ECA n° 6'475) et un cabanon en bois (bûcher) (ECA n° 2'251) sis à environ 1 m de la limite de propriété avec la parcelle adjacente n° 3'263, à l'est. La parcelle n° 3'261 est également attenante, au nord-est, à la parcelle n° 3'262, propriété de Stéphane et Mercedes Granger. Ces trois parcelles sont colloquées en zone de village B selon le plan d'extension communal E.C.V.A. Les Ecovets - Chesières - Villars - Arveyres (ci-après le "PPA"), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 octobre 1996 dans sa dernière version, et le règlement du plan partiel d'affectation correspondant (ci-après le "RPPA"), approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1993.

B. Le 24 mars 2010, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a sollicité de la Municipalité d'Ollon (ci-après la "municipalité") la possibilité de démolir le bûcher et de le remplacer par la construction d'un chalet de 6.50 m x 5.00 m avec bureau, WC et cuisinette. Le 27 avril 2010, la municipalité a répondu, se référant à des lettres antérieures d'avril 2006 et d'août 2009, que le projet ne pouvait être admis dès lors que, ne constituant pas une dépendance au sens de l'art. 39 du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), le bûcher devait respecter les règles de la zone, nonobstant un éventuel accord écrit des propriétaires voisins.

Le 2 mai 2010, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a déposé une demande de permis de construire portant sur la démolition du bûcher et son remplacement par une construction habitable de 6.50 m x 5.00 m en limite de propriété de hauteur identique avec augmentation de sa surface, que la municipalité a refusée le 26 mai 2010.

C. Le 5 juillet 2010, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a déposé un dossier prévoyant la démolition du bûcher (ECA n° 2'251) et son remplacement par un "réduit de jardin/bûcher", qui a été mis à l'enquête publique du 24 juillet au 23 août 2010. Le permis de construire a été délivré le 2 septembre 2010 et précisait notamment que "aucune modification ne peut être apportée au projet sans l'autorisation de la Municipalité".

D. Le 5 juillet 2011, suite à des dénonciations de voisins, la municipalité a ordonné la cessation des travaux sur la parcelle n° 3'261 pour le motif que ceux-ci ne correspondaient pas au permis de construire. Par décision du 13 juillet 2011, elle a précisé que les travaux, dont elle tolérait la reprise, devaient être conformes en tous points aux plans approuvés ainsi qu'aux restrictions transcrites dans les conventions passées avec les propriétaires voisins, lesquelles avaient conditionné l'octroi du permis de construire. Cette décision n'a pas été contestée.

Par acte du 19 juillet 2011, la municipalité a imparti à Anne-Lise Loubet Rüfenacht un délai d'un mois pour remettre en conformité la construction en cours qui devait comprendre un seul niveau et a ordonné la suppression des aménagements tendant à rendre le bâtiment habitable. Cet acte envoyé en courrier recommandé, qui ne contenait pas l'indication de la voie et du délai de recours, n'a pas été retiré par Anne-Lise Loubet Rüfenacht.

Par acte du 11 août 2011, la municipalité a imparti à Anne-Lise Loubet Rüfenacht un délai au 15 septembre 2011 pour rétablir la construction litigieuse dans sa configuration telle que soumise à l'enquête publique, soit un niveau sans excavation à l'usage de réduit de jardin/bûcher, ou pour produire tous documents utiles à l'engagement d'une procédure d'enquête de ratification selon l'art. 69 RLATC; s'agissant de ce dernier point, elle précisait qu'elle refuserait le permis de construire pour non respect de l'art. 39 RLATC auquel se référait le RPPA. Cet acte, valablement notifié à Anne-Lise Loubet Rüfenacht, ne contenait pas l'indication de la voie et du délai de recours.

Le même jour, la municipalité a dénoncé Anne-Lise Loubet Rüfenacht à la Préfecture du district d'Aigle.

Le 5 octobre 2011, après avoir été informée par Anne-Lise Loubet Rüfenacht de la fin des travaux de mise en conformité, la municipalité a procédé à une visite des lieux.

Par lettre du 10 octobre 2011, la municipalité a sollicité d'Anne-Lise Loubet Rüfenacht la production d'un rapport détaillé de géomètre qui a été remis le 17 novembre 2011.

E. Dans l'intervalle, le 22 septembre 2011, la municipalité a ordonné la cessation de nouveaux travaux non autorisés liés à la création d'une palissade en limite de propriété avec la parcelle n° 3'262, voire sur cette dernière, et d'un échafaudage.

Par acte du 22 novembre 2011, valablement notifié à Anne-Lise Loubet Rüfenacht, la municipalité a ordonné la démolition immédiate de la palissade ainsi que la cessation immédiate de toute activité sur le nouveau chantier non autorisé.

Par décision du 6 décembre 2011, la municipalité a accordé à Anne-Lise Loubet Rüfenacht un délai au 13 janvier 2012 pour démonter la palissade et l'échafaudage, sous la menace d'une exécution par substitution. Cette décision, envoyée en recommandé, a été reçue le 8 décembre 2011 par l'intéressée, qui ne l'a pas contestée.

F. Par décision du 7 décembre 2011, la municipalité a ordonné la démolition de la dépendance dans un délai au 27 janvier 2012. Cet acte - également envoyé en courrier A prioritaire - envoyé en recommandé n'a pas été retiré par Anne-Lise Loubet Rüfenacht, qui ne l'a pas contesté. Celle-ci a en revanche écrit à la municipalité le 8 décembre 2011.

G. Par décision du 1^er février 2012, constatant que l'ordre de démolition n'avait pas été exécuté, la municipalité a imparti à Anne-Lise Loubet Rüfenacht un ultime délai au 30 mars 2012 pour procéder à la démolition de la construction litigieuse; elle précisait que "passé cette échéance, [elle procéderait] à une exécution par substitution qui consistera[it] à ce que ces travaux soient exécutés par une entreprise [qu'elle] aura[it] mandatée, étant entendu que les frais y relatifs seraient entièrement à [la] charge [d'Anne-Lise Loubet Rüfenacht]".

H. Par acte du 27 février 2012, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant principalement à son annulation; subsidiairement, elle en demande la réforme en ce sens que l'ordre de destruction est annulé, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 22 mars 2012, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Dans leurs déterminations du 20 avril 2012, Mercedes et Stéphane Granger ont conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Le 31 mai 2012, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a produit, par l'intermédiaire de son conseil, un mémoire sur lequel l'autorité intimée et les tiers intéressés se sont déterminés les 14 et 15 juin 2012, respectivement.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. La recourante a requis différentes mesures d'instruction. Elle a ainsi sollicité la tenue d'une audience avec audition de témoins, la réalisation d'une expertise visant à déterminer si la construction litigieuse prête le flanc à la critique et la réalisation d'une expertise psychiatrique pour déterminer si elle était à même de comprendre ce qui lui arrivait en décembre 2011 et si elle était alors à même de se déterminer et/ou d'agir face aux événements la concernant qui se produisaient.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 ; 124 I 49 consid. 3a et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de trancher, au vu des considérants qui suivent. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête de la recourante tendant à fixer une audience avec inspection locale et à réaliser les deux expertises précitées.

2. Le recours est dirigé contre une décision ordonnant une exécution par substitution et impartissant un ultime délai à la recourante pour se conformer à un ordre de remise en état adressé le 7 décembre 2011.

a) Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait qu’imposer un délai pour la réalisation de travaux ordonnés par une décision entrée en force ne peut pas faire l’objet d’un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu’elle ne modifie pas la situation juridique de l’administré (cf. notamment ATF 119 Ib 498; AC.2010.0113 du 13 avril 2011; AC.2009.0247 du 30 mars 2010, AC.2007.0113 du 27 juin 2007, AC.2005.0052 du 29 avril 2005 et AC 2004.0295 du 5 août 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l’encontre de la décision initiale (voir RDAF 1986, p.314; André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994; GE.1993.0122 du 16 avril 1996 consid. 1). En revanche, les conditions de l’exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n’ont pas été définies par la décision de base (AC.2007.0113 précité, AC.1992.0098 du 13 novembre 1992). Il n’est fait exception à ce principe que si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein droit (ATF 115 Ia 1, traduit au JdT 1991 I p. 396).

b) En l’espèce, la recourante ne conteste pas les modalités de l’exécution par substitution mais remet en cause l’obligation même de procéder aux travaux de remise en état de la dépendance construite sur sa parcelle. Il y a dès lors lieu d’examiner la possibilité pour la recourante de contester la décision de remise en état du 7 décembre 2011 à ce stade de la procédure.

3. La recourante ne conteste pas que l'ordre de remise en état du 7 décembre 2011 constitue une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), ni qu'elle en a reçu l'exemplaire envoyé en courrier prioritaire, étant précisé que l'envoi recommandé n'a pas été retiré. Elle fait toutefois valoir qu'elle n'est pas à tard pour contester l'ordre de démolition, pour le motif d'une part qu'elle n'aurait pas retiré la décision, envoyée en courrier recommandé et à laquelle elle n'avait aucune raison de s'attendre, et d'autre part qu'elle n'était alors pas en mesure de s'occuper de ses affaires pour des raisons de santé.

a) Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité qui veut se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit communiquer ses décisions sous pli recommandé (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 10). Lorsque le destinataire d'un envoi recommandé n'est pas atteint et qu'un avis de retrait est déposé dans sa boîte aux lettres ou dans sa case postale, cet envoi est considéré comme notifié au moment où il est retiré. Si le retrait n'a pas lieu dans le délai de garde de sept jours, il est réputé notifié le dernier jour de ce délai (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 51; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399), pour autant que les lois cantonales de procédure ne contiennent pas de dispositions contraires concernant tant les notifications faites selon le droit fédéral que celles faites selon le droit cantonal (ATF 109 Ia 15 consid. 4 p. 18). Cette fiction de notification n'est cependant applicable que lorsque la communication d'un acte officiel doit être attendue avec une certaine vraisemblance (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399).

b) En l'occurrence, l'argument de la recourante selon lequel elle n'avait aucune raison de s'attendre à la notification d'une décision, en décembre 2011, ne résiste pas à l'examen. En effet, la décision du 7 décembre 2011 est intervenue après un long et continu échange de courrier ayant débuté dès la constatation, en juillet 2011, de travaux non-conformes au permis de construire délivré en septembre 2010. Dans ce contexte, la recourante s'est notamment vu valablement notifier, le 22 novembre 2011, un ordre de démolition immédiate relative à une palissade et à un échafaudage érigés sur sa parcelle. Cette décision réservait expressément une décision ultérieure de la municipalité relative au "cabanon". La décision attaquée a, qui plus est, été envoyée le lendemain d'une nouvelle décision concernant la palissade et l'échafaudage, décision valablement notifiée le 8 décembre 2011. De plus, il est faux de prétendre que l'autorité intimée n'aurait jamais fait état de la démolition du bûcher précédemment; en effet, déjà dans une lettre du 11 août 2011 l'autorité intimée a imparti à la recourante un délai pour rétablir la construction litigieuse dans sa configuration conforme aux plans d'enquête. Enfin, la recourante ne conteste pas avoir reçu la décision du 7 décembre 2011 également envoyée en courrier A prioritaire. Au vu de ces éléments, il y a lieu de retenir que la recourante devait s'attendre avec une certaine vraisemblance à la notification de la décision du 7 décembre 2011 de sorte que la fiction de notification à l'expiration du délai de garde doit lui être opposée. Le délai de recours contre cette décision est donc manifestement échu.

4. La recourante fait encore valoir qu'elle n'aurait pas été en mesure de contester la décision attaquée pour des motifs de santé. Elle sollicite des mesures d'instruction à ce sujet.

a) En procédure administrative, selon le principe inquisitoire, les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais cette règle n’est pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (art. 30 al. 1 LPA-VD). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 125 V 193 consid. 2 p. 195 et les références citées; GE.2009.0094 du 20 avril 2010).

b) En l'espèce, la recourante a allégué, en cours de procédure, avoir été atteinte dans sa santé tant sur le plan physique que sur le plan psychique (psychologique), ce qui l'aurait concrètement empêché de se rendre compte de la portée de la décision du 7 décembre 2011. Cependant, si elle requiert la réalisation d'une expertise psychique portant sur ce point, elle n'apporte pas le moindre élément (par exemple un certificat médical) propre à rendre vraisemblable ce fait et justifiant une instruction complémentaire quant à la portée d'éventuels problèmes de santé sur sa capacité à contester la décision litigieuse. Il ressort au contraire du dossier que la recourante est intervenue personnellement dans le dossier au cours des mois et des semaines qui ont précédé la décision attaquée. Elle a ainsi notamment écrit personnellement à la municipalité les 6 octobre 2011, 10 novembre 2011, 14 novembre 2011, puis par l'intermédiaire d'un géomètre, les 17 et 19 novembre 2011. Elle a retiré des décisions qui lui avaient été notifiées les 22 novembre et 6 décembre 2011 par la municipalité, en relation avec la pose d'une palissade et d'un échafaudage. Elle a également répondu à ce sujet à la municipalité, le 8 décembre 2011. Il ressort de ces éléments que la recourante était bien en mesure de gérer ses affaires, soit personnellement, soit par l'intermédiaire d'un mandataire. Force est ainsi de conclure que les faits contraires qu'elle invoque ne sont pas établis et qu'il n'y a pas lieu d'instruire davantage à ce sujet.

e) Partant, la décision du 7 décembre 2011 doit être considérée comme valablement notifiée à la recourante qui ne l'a pas contestée dans le délai de recours. L'ordre de remise en état ne saurait donc être remis en question dans le cadre de la présente procédure, si bien que le recours s'avère infondé.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, la recourante supporte les frais de justice légèrement réduits compte tenu de l'absence d'audience ainsi que les dépens en faveur de l'autorité intimée et des tiers intéressés (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Ollon du 1^er février 2012 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge d'Anne-Lise Loubet Rüfenacht.

IV. Anne-Lise Loubet Rüfenacht versera à la Commune d'Ollon une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V. Anne-Lise Loubet Rüfenacht versera à Mercedes et Stéphane Granger, créanciers solidaires, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 octobre 2012

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.