TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 21 octobre 2013

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourants

1.

Joëlle BRYAND ANDERSON, à Rolle, 

 

 

2.

Duncan ANDERSON, à Rolle,

 

 

3.

Laurent POUJOL, à Rolle, 

 

 

4.

Claude GARIH, à Rolle,

 

 

5.

Claudine GARIH, à Rolle,

 

 

6.

John LILLITOS, à Rolle,

 

 

7.

Eleanor LILLITOS, à Rolle,

 

 

8.

Richard PLATFORD, à Rolle,

 

 

9.

Laure PLATFORD, à Rolle,

 

 

10.

Valentin MURARIU, à Rolle,

 

 

11.

Corina MURARIU, à Rolle,

 

 

12.

Robbin DAVIES, à Rolle,

 

 

13.

Marie-Jeanne DAVIES, à Rolle,

 

 

14.

Caroline BLONDEAU GONCALVES, à Rolle,

 

 

15.

Alexandre HUGUENIN, à Rolle,

 

 

16.

Vincent THALMANN, à Rolle,

 

 

17.

Vincent JAVERZAC, à Rolle,

 

 

18.

Hashim SHAWA, à Rolle,

 

 

19.

Berni SHAWA, à Rolle,

 

 

20.

Daniel WALCH, à Rolle,

 

 

21.

Dominique WALCH, à Rolle,

 

 

22.

Guillem CAZAL, à Rolle,

 

 

23.

Stéphanie CAZAL, à Rolle,

 

 

24.

Roland (Ray) ATKINSON, à Rolle,

 

25.

Elke ATKINSON, à Rolle

 

 

26.

Roberto PINI, à Rolle,

 

 

27.

Bellavista Properties SA, à Lausanne,

 

 

28.

Christian CHERPILLOD, à Rolle,

 

 

29.

Caroline CHERPILLOD, à Rolle,

 

 

30.

Bruno ADAM, à Rolle,

 

 

31.

Arnold DEPPELER, à Rolle,

tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne, 

  

Autorités intimées

1.

Département des infrastructures, Secrétariat général, représentée par le Service des routes, à Lausanne,  

 

 

2.

Conseil communal de Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,  

  

Autorités concernées

1.

Conseil communal de Gilly, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,   

 

 

2.

Direction générale de l'environnement, à Lausanne

 

 

3.

Service du développement territorial, à Lausanne

  

 

Objet

Plan routier           

 

Recours Joëlle BRYAND ANDERSON et consorts c/ décision du Département des infrastructures du 20 février 2012 écartant leurs oppositions et approuvant préalablement le projet de création d'une route de contournement "Rodéo II", ainsi que contre les décisions du Conseil communal de Rolle du 21 juin 2011 approuvant le préavis municipal du 9 mai 2011 et de la Municipalité de Rolle du 4 novembre 2011 relatives à cet objet.

 

Vu les faits suivants

A.                                Le Plan directeur de la Commune de Rolle, de mai 1999 (ci-après le "Plan directeur communal"), constate que le réseau routier communal ne forme pas un véritable réseau en raison notamment de l'absence de connectivité entre les routes cantonales, de l'existence de nombreux chemins et voies sans continuité, d'articulations manquantes, de tracés défavorables et d'un seul passage Sud-Nord sous les voies CFF au gabarit normal, permettant le passage des poids lourds (voir notamment page 22). Afin d'améliorer son réseau routier, une étude a en conséquence été effectuée en 1998, aboutissant à l'établissement d'un schéma directeur routier intercommunal, approuvé par les Municipalités de Rolle et de Mont-sur-Rolle. Ce schéma directeur routier figure en § 6.5 du Plan directeur communal. Sous la figure 6.5.a., il indique une route principale RC 39d à l'entrée de la Commune de Rolle en direction de la route de Gilly, qui se prolonge vers l'Est en une route collectrice principale en direction des habitations sous la voie de chemin de fer. Par la suite, la Municipalité de Rolle (ci-après la "municipalité") a élaboré un projet prévoyant d'aménager sur ce tracé une route d'évitement de la partie Ouest de la commune. Intitulée "Route de desserte de l'ouest rollois ("RODEO")", elle était initialement prévue en trois étapes (RODEO I, II et III), réduite par la suite à deux. La première étape (RODEO I) est déjà réalisée entre la route des Quatre-Communes et le giratoire de Gilly. Elle a été achevée en 2006. La seconde étape (RODEO II) est prévue entre la route du Lac (RC 1a) et la route de Gilly (RC 39d). Le plan partiel d'affectation de l'Ouest rollois, approuvé par le Département de l'économie le 20 novembre 2008 et mis en vigueur les 29 avril 2009 et 19 janvier 2010, indique le tracé de ce projet à titre indicatif.

Le projet de RODEO II est constitué de deux tronçons dont le premier est un nouveau tracé qui s'effectue le long d'une lisière et reliant la route du Lac à la route de Gilly. Ce tronçon, d'une longueur approximative de 480 m, se trouve en partie sur la Commune de Rolle et en partie sur la Commune de Gilly. Le second tronçon, d'une longueur approximative de 420 m, est formé par le tracé existant de la route de Gilly à conserver et à élargir selon le nouveau gabarit du projet. Un trottoir est notamment prévu à l'aval. Le raccordement aux routes existantes est prévu par la création d'un giratoire sur la route du Lac (giratoire du Lac), d'un giratoire sur la route de Gilly (giratoire de la Dolle) et d'un raccordement sur le giratoire existant du Maupas.

B.                               En septembre 2008, un premier dossier a été transmis aux services cantonaux concernés pour examen préalable. Une première prise de position desdits services a été communiquée aux municipalités de Rolle et de Gilly, le 14 mai 2009. On relève notamment les prises de position suivantes: le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) demandait de considérer l'alignement d'arbres existants situés sur la propriété "Pré-de-Vert" comme éléments dominants à respecter comme tels. La réalisation du giratoire prévu sur la Route suisse ainsi que l'aménagement de la nouvelle route devaient prendre en compte la qualité du site. Le Service du développement territorial (SDT) demandait que les surfaces d'assolement soustraites au projet routier soient intégralement compensées. Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN), Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) relevait notamment que le projet RODEO aurait un impact non négligeable sur le paysage et la végétation arborée et créerait un nouvel obstacle au déplacement de la faune dans l'axe est-ouest. Se référant à une étude environnementale stratégique à venir (EES), il préavisait négativement le projet. Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), se référant également à l'EES à venir, considérait que ce nouvel axe routier conduirait à une extension de l'urbanisation non souhaitable au sens des objectifs du Plan directeur cantonal. Les services de la mobilité (SM) et des routes (SR) réservaient également les conclusions finales de l'EES.

C.                               Le 10 juillet 2009, le Bureau d'ingénieurs CSD et le bureau MRS ont élaboré pour le compte des Communes de Rolle et de Mont-sur-Rolle une "Etude environnementale stratégique" (ci-après "EES"), comportant des constats et recommandations et destinée à évaluer les impacts environnementaux de l'ensemble des projets envisagés et de proposer, sur cette base, un scénario de développement urbain durable et des mesures d'accompagnement à mettre en oeuvre lors de leur réalisation. Cette étude constitue une réflexion sur l'ensemble des projets de développement sur la Commune. En ce qui concerne les projets RODEO II et III, elle pose les recommandations suivantes:

"Réalisation de la route "Rodéo II".

 La construction d'un tronçon de route permettant le contournement du centre-ville a été étudiée par la Municipalité et proposée au Conseil communal. Elle est maintenant considérée comme un coup parti. Sur cette base, toutes les mesures permettant de minimiser les impacts décrits ci-dessous devront être prises lors de la réalisation de ce tronçon.

Les arguments suivants interrogent néanmoins sur l'opportunité de réaliser ce projet:

- Le tracé de ce tronçon se situe en zone agricole, au droit d'un cordon boisé à préserver en limite du domaine Pré-de-Vert (cf. Plan Directeur Communal en vigueur). Il pourrait en réalité longer ce cordon arborisé. S'il ne porte pas directement atteinte aux qualités biologiques intrinsèques de cet élément naturel, il représente un impact sur la circulation de la faune entre les pénétrantes boisées à l'Ouest et à l'Est de l'emplacement prévu.

- Ce nouveau barreau routier porterait également fortement atteinte à la qualité paysagère des différentes aires de verdure et de détentes identifiées dans le Plan Directeur Communal.

- La réalisation de ce nouvel axe routier mettrait également fortement les terrains avoisinants sous pression, ce qui conduira inévitablement à moyen ou long terme à une extension non-souhaitable de l'urbanisation au-delà de la limite Ouest fixée dans le Plan Directeur Communal.

- L'étude réalisée par le bureau Transitec (Rodéo II – Effets sur le trafic, octobre 2008) montre que la charge maximale sur l'écran Rodeo II – Route de Gilly serait de 4'400 véh./j. Cette charge comprend non seulement les effets des différents développements prévus, mais également tous les reports dus aux diverses mesures de modération envisageables dans la ville. De plus, sur les 1'500 véh/j reportés actuellement en transit sur la Grand-Rue, une grande partie pourrait être aiguillée en amont sur la Route de l'Etraz et ne plus transiter par Rolle (voir conception). Les charges de trafic ne justifient pas la réalisation de ce tronçon routier.

- Le trafic maximal estimé, reporté sur la route de Gilly et non plus sur le rodéo 2, induit une augmentation de bruit pour les riverains. Toutefois, cette augmentation de bruit n'est significative que pour un nombre restreint d'habitations le long du tronçon sud de cette route. Le coût du bruit en termes d'économie publique (dépenses de santé, baisse de qualité de vie, …) a été mis en balance avec la réalisation d'une nouvelle route (rodéo 2) selon une méthode développée par l'Office fédéral de l'Environnement. Le coût du bruit se monte à environ 15'000 CHF par an. Ce coût, mis en balance avec le coût de réalisation de rodéo 2 (nouvelle route, rond-point, élargissement de la route existante) amorti sur 50, voire 100 ans ne justifie pas la mise en œuvre d'une telle route pour des raisons de nuisances sonores. Si le trafic de transit dans Rolle, en provenance des localités de la région était déjà orienté sur la Route de l'Etraz en amont, la charge sur la Route de Gilly devrait rester inférieure à 2'500 véh/j (4'400 – 1'500 = ~ 2'900), ce qui correspond à une situation pratiquement conforme en termes de nuisances sonores.

Réalisation de la route "Rodéo III":

Ce barreau faisait partie d'un concept de contournement complet du centre urbain, dont la partie à l'Est a été abandonnée (commune de Mont-sur-Rolle). Le Rodéo III devient ainsi un doublon de la Route de l'Etraz pour assurer la liaison la plus directe possible vers la jonction autoroutière.

Cet avantage pour le trafic motorisé a pour conséquence la traversée d'un vallon et d'un espace vert de grande qualité. La traversée du vallon est réservée à la mobilité douce, pour offrir une liaison attractive et directe vers la gare.

Nous proposons d'abandonner ce projet qui favorise les déplacements en voiture tout en portant atteinte au paysage et à l'attractivité des mobilités douces."

D.                               Les services cantonaux consultés ont pris position une nouvelle fois sur le projet, le 9 octobre 2009. Le CCFN l'a préavisé négativement. Se référant également à l'EES, le SDT préavisait aussi négativement le projet. Le SM demandait que l'éventuelle réalisation de RODEO II prenne impérativement en considération les cyclistes et que la Commune de Rolle s'engage à renoncer définitivement à la réalisation du tronçon  "RODEO III" et à maintenir le raccordement actuel de "RODEO I" à la route de l'Etraz. Le SR a considéré, au vu des conclusions de l'EES, que bien que bénéfique pour soulager le centre de Rolle, le projet semblait démesuré au vu des bénéfices escomptés. Malgré des réserves sur l'intérêt du projet pour le centre de Rolle, le SR préavisait cependant favorablement d'un point de vue technique de construction. La conclusion finale de ces prises de position était la suivante: "Au vu des préavis essentiellement négatifs émis ci-dessus, nous vous suggérons d'abandonner le projet".

E.                               Selon une étude du Bureau Transitec, de janvier 2010 intitulée "Note justificative du bureau Transitec SA relative à l'opportunité de cette nouvelle infrastructure routière" (ci-après la "note Transitec"), la justification du projet de RODEO II doit être évaluée à partir d'une évolution prévisible du trafic à l'horizon de 2030 et non 2015, comme cela a été le cas dans l'EES. Ce rapport retient (en page 8) que le bas de la route de Gilly pourrait être sollicité par près de 8'000 véh./jour à l'horizon 2030 (+6'500 véh./jour environ par rapport à 2008). Cet axe étant actuellement inadapté pour accueillir un tel trafic (qui n'est pas en relation avec ce secteur), il serait nécessaire de réaménager la route de Gilly ou de prendre des mesures fortes de modération pour reporter les problèmes ailleurs, ce qui ne serait pas forcément souhaitable. Toujours selon cette étude, l'EES ne tient pas compte des capacités limites et des dépassements des nuisances environnementales rencontrés actuellement sur certains tronçons du réseau routier. En conséquence, le rapport Transitec préconise la réalisation de RODEO II qui pourrait absorber les près de 8'000 véh./jour attendus sur la route de Gilly à l'horizon 2030.

F.                                Selon le Rapport technique d'avril 2010 du bureau d'ingénieurs Sabert (ci-après le "rapport Sabert"), le projet de RODEO II vise à satisfaire les objectifs suivants: délester le centre historique de Rolle d'une partie de son trafic de transit, assurer la desserte de l'Ouest rollois et créer une liaison Nord-Sud performante entre la route de Genève (RC 1) et la route de l'Etraz (RC 30) pour structurer le réseau routier de l'Ouest de Rolle.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Toujours selon ce rapport technique, la fonction principale du projet est la desserte des quartiers Ouest; par conséquent, il s'agirait de "routes de desserte RD" au sens des normes VSS. La vitesse admise est de 80 km/h sur le premier tronçon, puis 50 km/h sur la deuxième moitié du second tronçon. Le trafic prévu serait de 8'000 véhicules par jour (cf. note de synthèse de la Ville de Rolle, d'avril 2010, figurant dans le rapport Sabert, p. 3). Toutefois dans la version antérieure de cette note de synthèse (version de juin 2009 figurant dans le dossier du SR notamment, p. 5), le tronçon de RODEO II devrait accueillir une charge de trafic de l'ordre de 1'100 véhicules par jour, puis à terme de 4'000 à 4'500 véhicules par jour.

G.                               Le projet a été mis à l'enquête publique dans les Communes de Rolle et de Gilly du 21 avril au 20 mai 2010 et a suscité plusieurs oppositions dont celles de Joëlle Bryand Anderson, Duncan Anderson, Laurent Poujol, Claude et Claudine Garih, John et Eleanor Lillitos, Laure et Richard Platford, Valentin et Corina Murariu, Robbin et Marie-Jeanne Davies, Guillem et Stéphanie Cazal, Roland et Elke Atkinson, Roberto Pini, Bruno Adam, tous domiciliés à l'avenue de Beaulieu à Rolle; Bellavista Properties SA à Lausanne; Daniel et Dominique Walch, domiciliés au chemin de la Combe 1 à Rolle; Christian et Caroline Cherpillod, Arnold Deppeler, domiciliés respectivement à l'avenue Général-Guisan 130 et 114 à Rolle.

H.                               Le 8 juillet 2010, les services cantonaux concernés ont émis une nouvelle prise de position sur le projet de RODEO II. Se fondant sur les réponses données par la municipalité de Rolle, les prises de position cantonales étaient les suivantes:

SDT:

"[…]

Si la Commune de Rolle maintient son intention de réaliser le projet routier "RODEO II", les conditions suivantes devront être réalisées:

-          les emprises du projet routier "RODEO II" sur les surfaces d'assolement (SDA) seront intégralement compensées, ce tronçon routier n'étant pas d'intérêt cantonal (…)

-          La Municipalité élaborera dans les meilleurs délais une planification directrice pérennisant les engagements pris dans son courrier du 2 février 2010, à savoir:

o        La volonté de ne pas développer à court et moyen terme les terrains inconstructibles qui bordent le projet routier dans le but de ne pas encourager l'étalement urbain

o        La volonté de ne pas réaliser le tronçon routier RODEO 3 et de réviser, sur cette base, sa planification directrice des circulations. […]"

Le SIPAL a préavisé favorablement le projet, tout en rappelant ce qui suit:

"Le tracé tel qu'il est prévu est à notre sens bien situé et ne porte pas atteinte aux éléments composant le paysage actuel. Cette Section demande à l'auteur du projet de considérer l'alignement d'arbres existants situés sur la propriété "Pré de Vert" comme éléments dominants à respecter comme tels, La réalisation du giratoire prévu sur la route suisse ainsi que l'aménagement de la nouvelle route, devra prendre en compte la qualité du site."

Le CCFN relevait qu'il n'avait pas été approché en relation avec les mesures qu'il avait demandées (à savoir des nouvelles plantations à l'Est et des informations quant aux nouvelles plantations prévues le long de la route de Gilly et de la route cantonale DP2) et indiquait qu'il était à disposition pour discuter des points suivants:

"- Déplacement de la route à l'Ouest de manière à laisser une distance de 5 mètres entre la projection de la couronne des arbres et la nouvelle route

-          Renforcement du cordon boisé à l'Est et l'Ouest (essences indigènes, largeur, délai de plantation)

-          Aménagements à réaliser pour permettre à la petite faune de traverser (réduction de la différence de niveau entre la route et la banquette/trottoir à un maximum de 10 cm)

-          Pertinence de réaliser les plantations prévues le long de la route de Gilly et la route cantonale (DP2) conformément au PPA "Ouest Rollois". Ces plantations contribueraient également à l'intégration de ce nouvel axe routier.

Il demande également à recevoir des garanties quant à l'absence d'intervention sur la forêt de Pré de Vert, en cas d'éventuel élargissement de la route cantonale Rolle-Gilly.  […] Au vu de ce qui précède, ce Centre pourrait entrer en matière sur le projet modifié pour autant que les points précités fassent l'objet d'un consensus."

La Section conservation des forêts a préavisé favorablement le projet tout en relevant ce qui suit:

"- Il n'y a pas de boisés soumis à la législation forestière à proximité du tronçon projeté.

- Toutefois, la route de Gilly reliant "Rodeo I" et "Rodeo II" est bordée de forêt. Un éventuel élargissement, que ce soit pour le trafic motorisé ou la mobilité douce, pourrait avoir un impact sur la conservation des forêts. Cette Section demande à être renseignée sur les éventuelles volontés à moyen ou long terme d'élargissement de la route de Gilly."

Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a notamment relevé la présence  de deux captages privés et qu'il convenait de respecter les droits des tiers.

Le SEVEN a demandé qu'une estimation de la charge sonore sur les zones constructibles riveraines montre que les valeurs de planification définies dans l'OPB pourront être respectées et que le projet soit intégré dans l'étude d'assainissement du bruit routier de la commune, actuellement en cours.

Le SM a exprimé la position suivante et a conclu comme suit:

"[…]

-          Un volume de 4'000 à 4'500 véh./jour ne peut justifier à lui seul la création du nouveau tronçon routier RODEO II

-          La mise en œuvre du concept de ville de proximité, en densifiant les secteurs du centre et en s'appuyant sur le développement d'un réseau de mobilité douce ainsi que sur l'offre transports publics existante ou future est indispensable pour favoriser un report modal efficace. L'importance du potentiel de report modal à Rolle est parfaitement illustrée par le poids du trafic interne à la Commune sur la Grand-Rue (55%, soit environ 6000 véh./jour sur un total de 10'000 véh./jour en 2008)

-          L'ensemble du dispositif de gestion de la mobilité doit également s'appuyer sur une politique de stationnement et le développement des plans de mobilité d'entreprise

-          Le raccordement de l'ensemble de RODEO à la Route de la Vallée entre la jonction et la gare de Rolle (maillon RODEO III) va à l'encontre du concept de ville de proximité

Ce service demande que:

-          L'éventuelle réalisation de RODEO II (dans le cas où celle-ci viendrait à se réaliser malgré l'ensemble des considérations précédentes) prenne impérativement en considération les cyclistes. […]

-          La Commune de Rolle s'engage à renoncer définitivement à la réalisation du tronçon RODEO III et à maintenir le raccordement actuel de RODEO I à la Route de l'Etraz afin de respecter les objectifs du Plan directeur cantonal repris par le Plan directeur régional et décliné localement par le concept de "ville de proximité" établi par l'EES."

Le SR a quant à lui maintenu son préavis positif d'un point de vue technique. Il relevait toutefois ce qui suit en matière de pronostic du trafic:

"D'un point de vue du pronostic trafic, les remarques formulées ci-dessous se basent donc sur la nouvelle notice technique établie en janvier 2010 par le bureau Transitec. Les propos sur l'horizon retenu dans le cadre de l'analyse de trafic établie dans le rapport EES considèrent un état futur à 2015. L'extrapolation établie par le bureau pour l'horizon 2030 qui se base sur l'accroissement démographique annuel moyen, correspond à un scénario extrême qui devrait être confirmé par un schéma directeur communal.

Les pronostics du trafic qui en découlent sont par ailleurs contraires à la stratégie A2 du plan directeur cantonal. Ceux-ci ne tiennent en effet pas compte de la politique de report modal et de stationnement permettant de transférer une partie de la croissance sur les transports publics et à promouvoir de manière significative la mobilité douce. Cette nouvelle étude présente donc des charges de trafic 2030 qui tablent sur une augmentation homothétique du plan de charge actuel. Or, cette hypothèse diffère de celle de l'étude environnementale stratégique qui a été établie sur la base du développement territorial effectivement envisagé et qui, par conséquent, correspond mieux à une réalité. Le report du flux sur Rodéo II qui est envisagé dans la nouvelle étude entre l'extérieur, à l'Ouest de la commune et l'autoroute est donc théorique.

En revanche, cette analyse montre effectivement qu'à terme, le trafic attendu sur la Grand-Rue au centre de la ville de Rolle ne serait pas supportable et qu'un report semble nécessaire. Nous sommes donc conscients qu'il n'est pas souhaitable de laisser, voir de reporter ce trafic dans des quartiers d'habitation existants. Le trafic maximum évalué issu des reports s'élèverait alors selon les tronçons considérés de 6100 à 7500 en 2030 sur le contournement de Rolle. Il est important de relever que ce trafic sera essentiellement lié à la commune de Rolle, donc local.[…]"

Le SR a également rappelé la nécessité de procéder simultanément à l'assainissement des bâtiments riverains en matière de bruit. Les avenues du Jura et de Beaulieu, sur lesquelles le projet allait induire des augmentations sensibles de bruit devraient également être soumises au respect des valeurs limites d'immissions. Une étude des nuisances sonores devrait montrer que les prescriptions définies par l'OPB pourront être respectées par le projet.

I.                                   En novembre 2010, la Commune de Rolle a émis un rapport explicatif sur les surfaces d'assolement sur le territoire de Rolle. Ce rapport fait état des différents projets communaux et indique que l'emprise du projet de RODEO II sur les surfaces d'assolement serait de 991 m2. Ce rapport conclut que la Commune de Rolle n'a pas la possibilité de compenser les emprises de ses projets sur les surfaces d'assolement. Une étude régionale permettrait d'analyser les possibilités de compensation à l'extérieur du territoire communal.

Toujours en novembre 2010, le bureau Transitec a élaboré une étude intitulée "Complément d'étude au dossier d'assainissement du bruit routier" (ci-après le "rapport Transitec relatif au bruit"). Parmi les objectifs cités dans ce rapport en relation avec le développement de la commune figurent l'amélioration du réseau de mobilité douce et les espaces publics, ainsi que le développement en priorité des secteurs desservis par les transports collectifs.

Le 16 novembre 2010, la municipalité a encore confirmé au SDT ce qui suit:

"[…] étant donné l'impossibilité pour la Commune de Rolle d'effectuer la procédure de compensation de manière simultanée avec celle du projet routier, la Municipalité de Rolle a décidé, dans sa séance du 11 courant, de s'engager à ce que la compensation soit effectivement établie lors de la procédure de planification des PPA et PQ légalisant les zones intermédiaires des Vignes (30'185 m2) et de l'Ermitage (50'608 m2)."

Le SDT a répondu à ce sujet le 26 novembre 2010 dans les termes suivants:

"[…] En ce qui concerne votre proposition, nous aimerions soulever les points suivants:

1)       le principe de la simultanéité des planifications est nécessaire pour garantir la compensation. Dès lors, un changement d'affectation ou une réalisation qui empiète sur des surfaces d'assolement (SDA) induit une planification en parallèle.

2)       Nous constatons également que votre proposition est une pérennisation et non une reconversion.

3)       Les sites proposés, "Les Vignes" et "l'Ermitage", sont des secteurs situés proches de la gare et compris dans le projet de périmètre du centre de Rolle, transmis le 18 novembre 2010. Ces secteurs sont considérés comme des sites stratégiques par l'étude environnementale stratégique (EES), dont les spécificités et les potentialités ont été identifiées et récapitulées dans des fiches. Celles-ci spécifient des zones susceptibles d'être affectées en zone de verdure. Dans le secteur "L'Ermitage", un couloir de verdure devra être créé le long du cours d'eau, dans celui "Les Vignes", une zone de verdure le long de voies CFF est prévue afin de limiter les nuisances dues aux trains. Ces zones de verdure ne peuvent être considérés comme une zone agricole, elles sont déconnectées et non exploitables."

Il convient de rechercher une solution pertinente et la proposition de compensation doit correspondre à une certaine réalité. Si la compensation par reconversion n'est pas possible, une solution consistant en une pérennisation pourrait nous être soumise."

J.                                 La Municipalité de Rolle a répondu aux remarques des services cantonaux le 25 mars 2011. S'agissant de l'emprise sur des surfaces d'assolement, elle indique que l'emprise serait de 8'975 m2, dont 991 m2 pour la Commune de Rolle et 7'894 m2 pour la Commune de Gilly et qu'une compensation pourrait être trouvée en pérennisant la zone intermédiaire de Beaulieu Nord qui pourrait être partiellement affectée à la zone agricole, pour une surface d'environ 10'000 m2 (surface totale de la zone intermédiaire de Beaulieu Nord = 43'826 m2) mais que cette question serait traitée de manière globale pour tout le territoire. La municipalité s'est également engagée à élaborer une planification directrice pérennisant la volonté de ne pas développer, à court et moyen terme, les terrains actuellement en zone agricole qui bordent le projet routier et à renoncer à la réalisation du projet routier RODEO III prévu par l'actuel PDCn.

En réponse aux remarques du SIPAL, la municipalité a indiqué que l'axe de la chaussée avait été décalé de 3 m, direction Genève, afin de dégager les couronnes de l'alignement des arbres situés sur la propriété "Pré-de-Vert". Quant aux remarques du CCFN, la municipalité a produit un plan d'illustration des plantations prévues et rappelé les mesures préconisées, à savoir:

"- le tracé de la route est décalé à l'Ouest pour garantir une meilleure protection des arbres existants. La projection des couronnes des arbres se trouve ainsi à 5 m minimum de la chaussée. Ce décalage a pour conséquence de réduire la zone de verdure en longeant la route à l'Ouest, ce qui réduit également les possibilités de plantation d'arbres comme le prévoyait le PPA Ouest Rollois,

-          il est convenu de donner priorité aux plantations visant à étoffer le cordon boisé existant: des arbres (érable, charme, tilleul) seront plantés pour compléter l'alignement existant et des arbustes (aubépine, églantiers, noisetiers, sureau noir) seront plantés dans l'espace entre le chemin et la nouvelle route;

-          la réalisation des plantations le long de la route à l'Ouest est reconsidérée. En lieu et place des arbres prévus initialement, dont l'alignement pourrait être jugé comme artificiel, et dont la grande taille porterait ombre sur les terres cultivées, des bosquets composés d'arbustes d'essences indigènes seront plantés dans le talus qui longe la route sur son bord Ouest,

-          afin de permettre le passage de la petite faune, les bordures prévues sont réduites à 9 cm de hauteur (voir coupe type);

-          la haie bordant la parcelle 326, le long de la route de Gilly, sera également étoffée;

-          aucune emprise sur la forêt n'est prévue."

La municipalité a encore confirmé que l'élargissement de la route de Gilly, entre RODEO I et RODEO II, ne se ferait pas du côté de la forêt située sur "Pré-de-Vert", mais sur la zone agricole située à l'amont de la route de Gilly. Enfin, elle pris acte des remarques du SESA et a confirmé qu'une étude d'assainissement du bruit routier serait intégrée au dossier, comme demandé par le SEVEN. En réponse au SM, elle a confirmé que des bandes cyclables étaient prévues le long de RODEO II.

K.                               Le 8 juin 2011, le SR a fait part à la municipalité de Rolle des dernières prises de position des services cantonaux. Parmi ces remarques, le SDT a indiqué qu'il avait déjà exposé ses doutes concernant l'opportunité de la réalisation de cette infrastructure et qu'il prenait note que la compensation des SDA serait réalisée en pérennisant un secteur de la zone intermédiaire "Beaulieu Nord" (10'000 m2). Le SDT précisait que cette planification devait être réalisée simultanément au projet routier.

Quant au SEVEN, il a indiqué ce qui suit:

"Ce Service relève que ce tronçon permettra de décharger la traversée de la ville de Rolle où les valeurs limites fixées par l'OPB ne sont pas respectées et qui devra nécessiter un assainissement. Cette traversée devra donc faire l'objet d'une procédure d'assainissement; le délai d'assainissement est fixé à 2018.

Lors de la mise à l'enquête du projet Rodéo II, une estimation de la charge sonore sur les zones constructibles riveraines devra montrer que les valeurs de planification définies dans l'OPB pourront être respectées par le projet et ses aménagements.

Etant donné que l'étude d'assainissement du bruit routier de la commune de Rolle est en cours, ce Service demande que ce projet de route de desserte soit intégré dans l'étude d'assainissement.

Ce Service a pris note que ce projet a été intégré dans le projet d'assainissement du bruit routier de la commune de Rolle.

Ce Service souligne cependant les constats et recommandations de l'étude environnementale stratégique menée sur le territoire des communes de Rolle et de Mont-sur-Rolle qui mentionnent que la réalisation de ce nouvel axe routier conduira à une extension de l'urbanisation non souhaitable au sens des objectifs du Plan directeur cantonal."

Le SEVEN a encore relevé que la réalisation du projet conduirait à une extension de l'urbanisation non souhaitable du point de vue de la protection de l'air également.

Le CCFN a pris note que les nouvelles plantations le long du cordon boisé existant et de la haie bordant la parcelle n° 326 seraient réalisées en même temps que les travaux de finition de la route. Cette autorité a encore réitéré qu'elle n'était pas favorable au projet de RODEO III en raison de l'atteinte à un vallon et espace vert de grande qualité. Une telle réalisation aurait également un impact important sur la faune.

L.                                La Municipalité de Rolle a émis son préavis municipal le 9 mai 2011 (préavis municipal n° 97) que le Conseil communal a validé le 21 juin 2011. La Municipalité de Gilly a émis son préavis le 12 septembre 2011 (préavis municipal n° 15/2011) que le Conseil communal de Gilly a accepté le 13 octobre 2011.

M.                               Par décisions de la Municipalité de Rolle du 4 novembre 2011 et du Département des infrastructures (DINF) 20 février 2012, ces autorités ont approuvé le projet de création d'une route de contournement RODEO II et levé les oppositions y relatives.

N.                               Sous la plume de leur conseil commun, les opposants et tiers suivants ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 26 mars 2012: Joëlle Bryand Anderson, Duncan Anderson, Laurent Poujol, Claude et Claudine Garih, John et Eleanor Lillitos, Laure et Richard Platford, Valentin et Corina Murariu, Robbin et Marie-Jeanne Davies, Caroline Blondeau Goncalves, Alexandre Huguenin et Vincent Thalmann, Vincent Javerzac, Hashim et Berni Shawa, Guillem et Stéphanie Cazal, Roland et Elke Atkinson, Roberto Pini, Bruno Adam, tous domiciliés à l'avenue de Beaulieu à Rolle; Bellavista Properties SA à Lausanne; Daniel et Dominique Walch, domiciliés au chemin de la Combe 1 à Rolle; Christian et Caroline Cherpillod, Arnold Deppeler, domiciliés respectivement à l'avenue Général-Guisan 130 et 114 à Rolle.

Le SFFN (regroupé actuellement avec plusieurs services, dont le SEVEN, sous la dénomination "Direction générale de l'environnement" [DGE]) s'est déterminé sur le recours le 30 avril 2012, en confirmant notamment qu'il n'y avait pas d'arbres soumis à la législation forestière à proximité du tronçon projeté.

Sous la plume de leur conseil commun, les Conseils communaux de Rolle et de Gilly se sont déterminés sur le recours le 30 mai 2012, en concluant à son rejet, subsidiairement à son irrecevabilité.

Le SR, agissant au nom du DINF s'est également déterminé sur le recours le 30 mai 2012 en concluant à son rejet.

Les recourants ont produit un mémoire complémentaire le 20 août 2012.

Le SDT a renoncé à se déterminer le 30 août 2012. La DGE a répliqué le 6 septembre 2012, le SR le 12 octobre 2012 et les autorités communales le 18 octobre 2012.

Le tribunal a tenu audience le 20 mars 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. Les autorités communales ont produit, postérieurement à l'audience, le plan directeur de la Commune de Rolle, de mai 1999, ainsi que le PPA de l'Ouest rollois, mis en vigueur le 19 janvier 2010.

Les parties ont bénéficié de la faculté de se déterminer sur le compte-rendu d'audience et sur les pièces produites après audience. Les recourants se sont exprimés à ce sujet les 10 et 26 avril et 10 mai 2013 et les autorités communales, les 16 avril et 5 juin 2013.

Le 22 mai 2013, les parties ont été informées d'un changement dans la section appelée à statuer, Mme Dominique von der Mühll, juge assesseur, ayant remplacé M. Pedro de Aragao.

Le tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                Les communes concernées contestent le respect du délai de recours.

Conformément à l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'occurrence, l'autorité intimée a notifié une première fois les décisions contestées aux recourants personnellement. Or leur mandataire commun avait informé les autorités de son mandat déjà le 8 octobre 2010. La notification faite directement aux mandants n'apparaît dès lors pas conforme à l'art. 16 LPA-VD. La nouvelle notification au mandataire des recourants à laquelle a procédé l'autorité intimée, le 21 mars 2013, en mentionnant un nouveau délai de recours ne prête ainsi pas le flanc à la critique. Le recours formé le 26 mars 2013 a donc bien été formé dans le délai de l'art. 95 LPA-VD.

2.                                Conformément à l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour recourir toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

a) Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (AC.2012.0113 du 13 juillet 2012; AC.2009.0029 du 28 janvier 2010; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).

Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'une application correcte de la loi ou dans l'intérêt d'un tiers, sans obtenir un avantage en cas d'admission du recours est, en revanche, irrecevable (cf ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; AC.2012.0001 du 9 novembre 2011). Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités; AC.2012.0113 précité; AC.2011.0274 du 4 mai 2012).

Le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120 m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150 m (ATF 121 II 171, déjà cité, augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance était de 150 m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine), 200 m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800 m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans l'ATF du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).

Le critère déterminant la qualité pour agir du voisin ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant son fonds de celui destiné à recevoir l'installation incriminée; le Tribunal fédéral tient ainsi compte de l'ensemble des circonstances. Il faut néanmoins que le voisin subisse des effets sur son fonds de sorte à être plus exposé que quiconque en cas de réalisation du projet. On ne saurait donc admettre d’emblée que tout voisin peut recourir contre une construction, indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un préjudice (AC.2007.0262 du 21 avril 2008; AC.2006.0213 du 13 mars 2008). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281; 125 II 10 consid. 3a; ATF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a).

Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1). Le Tribunal fédéral a notamment admis que les personnes qui habitent le long de la route d'accès à une décharge et peuvent percevoir nettement le trafic poids lourds supplémentaire, ont qualité pour contester le projet (ATF 136 II 281). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (ATF 1A.11/2006 et 1P.41/2006 précité; 1A.47/2002 du 16 avril 2002). Il appartient au recourant d'établir son préjudice et plus généralement les éléments de fait permettant de conclure à la recevabilité de l'acte (ATF 133 II 249 consid. 1.1; AC.2011.0274 précité).

b) En l'occurrence, la majorité des recourants sont domiciliés sur l'avenue de Beaulieu qui fait partie du tronçon RODEO I sur lequel le trafic prévu par le projet RODEO II sera amené à circuler. Compte tenu de l'augmentation du trafic prévu sur cet axe routier (estimé entre 4'000 et 8'000 véhicules par jour), il est manifeste que ces recourants seront touchés plus que quiconque par les nuisances occasionnées par cette route. Leur qualité pour recourir doit, partant, être admise. Demeure réservée la situation de certains recourants dont le domicile n'apparaît pas se trouver directement sur l'axe routier précité, ni celle des recourants Blondeau-Goncalves, Huguenin, Thalmann, Javerzac et Shawa qui n'ont pas participé à la procédure devant l'autorité précédente. Leur qualité pour recourir peut toutefois souffrir de rester indécise, dès lors que le recours est recevable pour une partie des recourants. Il se justifie en conséquence d'entrer en matière sur le fond.

3.                                Les recourants contestent la validité de la procédure suivie, dès lors que la décision du Conseil communal de Gilly ne leur aurait pas été notifiée. Ils mettent en doute la coordination du projet de ce point de vue.

L'art. 25a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit ce qui suit:

"1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

2 L'autorité chargée de la coordination:

a. peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;

b. veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;

c. recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure,

d. veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.

3 Les décisions ne doivent pas être contradictoires.

4 Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."

Habitant tous dans la Commune de Rolle, ou étant propriétaires dans cette commune, les recourants se sont vus notifier la décision des autorités cantonale et communale concernées. Dans cette mesure, les recourants ont bien reçu les décisions les concernant et ne contestent, au demeurant, que ces dernières. Certes, la décision du Conseil communal de Gilly ne leur a pas été notifiée. Cela ne signifie pas encore qu'elle n'a pas été communiquée aux destinataires sis dans cette commune-là. Quoi qu'il en soit, la décision du DINF indique bien que les deux conseils communaux ont adopté le projet, respectivement les 21 juin et 13 octobre 2011. La décision du Conseil communal de Gilly figure au dossier. Force est donc de constater qu'une coordination a bien eu lieu entre les autorités au stade de la prise des décisions relatives au projet. Ce grief est, partant, rejeté.

4.                                Les recourants contestent un projet routier communal.

a) Selon la jurisprudence fédérale, un projet de route ne doit pas seulement se fonder sur des impératifs de fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour tous les plans d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 Ia 504 ss). S'agissant d'une activité ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de l’ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'autorité de planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l'art. 2 al. 1 de cette ordonnance, en particulier étudier les possibilités et variantes qui entrent en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes, relatifs à l'utilisation du sol, en particulier les plans directeurs (let. e). L'autorité d'approbation du plan doit procéder à une pesée globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la coordination de l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de compte (art. 25a LAT). Elle doit notamment prendre en considération les intérêts privés des propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leurs fonds et l'expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des intérêts de la protection de l’environnement et de ceux de la nature et du paysage qui doivent faire l'objet d'une pesée complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption du projet définitif (ATF 118 Ia 504 consid. 5a et b p. 507; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).

b) La loi vaudoise sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01) soumet les projets de construction de routes à la procédure régissant l'adoption des plans d'affectation (Bulletin du Grand Conseil [BGC], automne 1991, p. 750). Le projet de construction de la route, comportant le tracé et les ouvrages nécessaires (art. 11 LRou), est mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées (art. 13 al. 1 LRou). Le projet de route est ainsi un plan d'affectation spécial qui définit la destination du sol sur le tracé réservé à sa construction et l'approbation par le département permet la réalisation des travaux (Tribunal administratif, arrêt AC.1999.0005 du 21 mars 2002). L’art. 13 LRou distingue les plans routiers cantonaux et les plans routiers qui, comme dans le cas d’espèce, sont de compétence communale. L'art. 13 al. 3 LRou confère au conseil général ou communal la compétence d'adopter les plans routiers communaux, renvoyant pour le surplus à la procédure prévue aux art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) pour les plans d'affectation communaux et les plans de quartier de compétence municipale. L'art. 57 LATC prévoit que le projet est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial) en vue de son approbation par le département. Selon l'art. 61 LATC, le département décide avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité de l'approbation préalable du projet. Cette décision, notifiée à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal, qui jouit d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 LATC). Quant à l'art. 61a al. 1 LATC, il dispose que le département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été déposé; il les met en vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils leur sont contraires (AC.2008.0271 précité).

c) Selon l'art. 98 LPA-VD, le pouvoir d'examen de l’autorité de recours est limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent au principe selon lequel le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte que sur la légalité des décisions. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui concernaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal administratif. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité (BGC, janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). Cette règle vaut également pour l'actuelle Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, autorité de recours de dernière instance cantonale contre les décisions en matière de plans d'affectation communaux depuis la fusion du Tribunal administratif avec le Tribunal cantonal au 1er janvier 2008. Elle subsiste également après l'entrée en vigueur de la LPA-VD, quand bien même l'art. 98 de cette loi ne mentionne plus expressément l'opportunité, qui figurait à l'art. 36 let. c de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). On soulignera à cet égard que selon l'exposé du Conseil d'Etat des motifs et projet de lois sur la procédure administrative, de mai 2008 (n° 81), le système actuellement en vigueur en vertu de la LJPA reste inchangé (cf. p. 47 et 98 ad art. 98 [alors l'art. 99 du projet]). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (AC.2008.0271 précité; AC.2008.0311 du 31 mars 2010).

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 121 consid. 5c, traduit in JdT 1985 I 540). L'examen du tribunal s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Ainsi, le contrôle de l'opportunité ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2). L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate (TF 1C_82/2008 & 1C_84/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1). Le tribunal intervient dès lors non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire (AC.2005.0136 du 28 décembre 2006 consid. 2c, AC.2005.0212 du 28 juin 2006 consid. 1, et les références citées). Il y a également lieu de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT; voir par exemple AC.2006.0127 du 10 août 2007) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité (AC.2008.0271 précité).

5.                                Les recourants font grief au projet querellé de ne pas comporter de rapport d'évaluation au sens de l'art. 47 OAT, cette exigence en matière de plans d'affectation valant également pour les plans routiers.

a) L'art. 47 OAT dispose ce qui suit:

"Art. 47 Rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans

1. L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26, al.1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al.2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.

2. Elle présente en particulier les réserves subsistant dans les territoires déjà largement bâtis et indique comment elle seront judicieusement utilisées."

 Dans le cadre de la procédure d’approbation des plans routiers communaux régie par les art. 61 et 61a LATC, le département doit procéder à un examen de la légalité du plan qui porte notamment sur les éléments que doit contenir le rapport de conformité prévu par l’art. 47 OAT, lequel est en principe adressé à l’autorité cantonale dans le cadre de la procédure d’examen préalable. Comme exposé ci-dessus, le plan routier est un plan d’affectation spécial au sens de l'art. 14 LAT qui règle le mode d'utilisation du sol sur le périmètre qu'il délimite et qui est soumis aux règles de procédure du droit fédéral de l’aménagement du territoire régissant de tels plans. L’art. 47 OAT réserve ainsi le droit fédéral de la protection de l’environnement, ainsi que les autres dispositions du droit fédéral (AC.2008.0311 précité, consid. 5; AC.2007.0093 du 29 août 2008 consid. 3b et c).

Le tribunal de céans a certes admis, dans une affaire concernant un plan routier, que l'absence d'un rapport 47 OAT ne remettait pas en cause la légalité du projet contesté (AC.2007.0102 du 23 décembre 2008, consid. 11). Il a relevé à cette occasion que la question de savoir si le projet routier litigieux implique l’élaboration d’un rapport au sens de l’art. 47 OAT est délicate. L’obligation d’établir un tel rapport concerne les plans d’affectation régis par la LAT. Or, la planification et la construction de routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités régies par les instruments de planification prévus par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. D’un autre côté, formellement, le projet routier litigieux est régi par la loi cantonale sur les routes et seulement indirectement par la LAT et la pratique ne semble pas exiger l’élaboration d’un rapport 47 OAT pour ce type de projets. Le tribunal a notamment admis une telle solution dans le cas précité parce que le projet avait fait l'objet d'une étude d'impact sur l'environnement.

b) Or, dans le cas présent, le dossier ne comporte ni un rapport 47 OAT, ni une étude d'impact sur l'environnement. Il n'est en conséquence pas possible d'effectuer une pesée complète des intérêts pertinents. Certes, le dossier comporte différents rapports sectoriels. Il manque cependant une étude globale permettant à l'autorité de décision d'appréhender l'ensemble des intérêts pertinents à prendre en considération afin de déterminer la conformité du projet aux principes essentiels en matière d'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Ainsi par exemple, le besoin du projet est justifié par une augmentation purement linéaire du trafic motorisé, à l'horizon de 2030 (estimation au demeurant contestée par le SR dans sa prise de position du 8 juillet 2010), sans tenir compte d'éventuelles possibilités d'un transfert modal, par l'amélioration de l'offre en matière de transports publics (voir notamment art. 3 al. 3 let. a LAT). Force est ainsi de constater que la pesée des intérêts n'a pas été effectuée de manière complète et que le besoin du projet n'apparaît pas pleinement démontré.

Ce grief est en conséquence fondé et le recours doit être admis pour ce motif.

6.                                Les recourants contestent encore la conformité du projet au regard de l'art. 26 OAT qui régit les surfaces d'assolement.

a) La Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie ; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables ; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3 ; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1; AC.2011.0287 du 17 août 2012).

b) La fiche F12 PDCn est consacrée aux surfaces d'assolement. Elle prévoit comme objectif de préserver et de garantir à long terme les surfaces d'assolement. Au titre de mesure, cette fiche prévoit ce qui suit:

"Le Canton et les communes protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de les maintenir libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise en compte des surfaces d'assolement (SDA) dans les plans d’aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée.

Des surfaces d’assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en présence d’intérêts prépondérants et sur la base d’une pesée complète des intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d’assolement à fournir par le canton reste garanti de façon durable. L'examen par le Canton de tout projet susceptible d'empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier si des intérêts prépondérants le justifient.

Les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants et justifier l'atteinte à la protection des SDA si les autres conditions susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation partielle des emprises ou alors y renoncer. La diminution est alors prise sur la marge de manoeuvre cantonale.

Pour assurer une gestion durable de ses surfaces d'assolement, le Canton tient à jour l'inventaire des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les projets du Canton, des régions et des communes.

Les planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des SDA.

Le Canton et les communes protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à la zone agricole (art. 16 LAT)."

Les principes de mise en œuvre de la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit:

"[…] F. Rapport explicatif accompagnant les projets et les planifications locales (plans partiels d’affectation et plans de quartier)

Tout projet nécessitant des emprises sur les SDA est accompagné d’un rapport explicatif comprenant au minimum :

§         Le bilan communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de cartes et de données chiffrées ;

§         L’identification de tous les intérêts en présence ;

§         La justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles ;

§         La proposition de compensation.

Sur la base de ce rapport, l’autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des intérêts qui statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces d’assolement et fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport constitue un chapitre du rapport 47 OAT. "

Ainsi, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan directeur cantonal-Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281; AC.2012.0096 du 9 avril 2013).

c) En l'occurrence, le dossier ne comporte aucun rapport 47 OAT, mais un rapport explicatif de novembre 2010 sur les surfaces d'assolement sur le territoire de Rolle. Ce rapport conclut que "la Commune de Rolle n'a pas la possibilité de compenser les emprises de ses projets sur les surfaces d'assolement. Une étude régionale permettra d'analyser les possibilités de compensation à l'extérieur du territoire communal." Or l'emprise du projet sur les surfaces d'assolement serait de 8'975 m2, dont 991 m2 pour la Commune de Rolle et 7'894 m2 pour la Commune de Gilly. Par la suite, la municipalité a indiqué vouloir compenser cette emprise par le projet litigieux en pérennisant un secteur de la zone intermédiaire "Beaulieu Nord", d'une surface de 10'000 m2. Dans son préavis du 8 juin 2011, le SDT a pris note que la compensation des surfaces d'assolement serait réalisée par cette pérennisation. Le SDT a alors précisé, de même qu'à l'audience du 20 mars 2013, que cette planification devait être réalisée simultanément à celle du projet routier litigieux. A l'occasion de l'audience à laquelle a procédé le tribunal, la municipalité a été interpellée quant à l'état de cette planification. Ses représentants ont alors indiqué que la pérennisation de la zone intermédiaire "Beaulieu Nord" serait effectuée en principe au moment de la réalisation du projet routier, soit en 2014, tout en reconnaissant que le résultat d'une telle planification distincte du projet objet de la présente procédure était incertaine, à l'instar de toute procédure de planification. Force est ainsi de constater qu'en l'état du dossier, le projet litigieux pourrait être réalisé, alors que la question de la compensation des surfaces d'assolement fera l'objet d'une planification distincte ultérieure dont le résultat n'est pas certain et sans que le projet routier objet de la présente procédure ne soit formellement subordonné à l'aboutissement de cette autre procédure. Une telle manière de faire ne respecte pas le principe de la coordination consacré par l'art. 25a LAT précité qui exige notamment que l'autorité chargée de la coordination veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions (art. 25a al.1 let. d LAT). Ce grief doit donc également être admis.

7.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. L'émolument de justice sera mis à la charge des autorités communales intimées qui succombent (art. 49 et 52 LPA-VD). Les recourants obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ils ont droit à des dépens, à la charge des autorités intimées (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions du Département des infrastructures, du 20 février 2012, du Conseil communal de Rolle, du 21 juin 2011, et de la Municipalité de Rolle, du 4 novembre 2011 sont annulées.

III.                                Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des Communes de Rolle et de Gilly, débitrices solidaires.

IV.                              L'Etat de Vaud, par le Département des infrastructures, versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

V.                                Les Communes de Rolle et de Gilly, débitrices solidaires, verseront aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 21 octobre 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière :

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.