TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 mai 2014

Composition

M. Xavier Michellod, président;  M. Emmanuel Vodoz, assesseur  et M. Gilles Pirat, assesseur ; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

Recourante

 

Municipalité de Gryon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service des routes, à Lausanne,

  

Autorités concernées

1.

Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne,

 

 

2.

Service des eaux, sols et assainissement, à Lausanne,

 

 

3.

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, à Lausanne,

 

 

4.

Service du développement territorial, à Lausanne.

  

 

Objet

          

 

Recours Municipalité de Gryon c/ décision du Service des routes du 21 mars 2012 (aménagement sylvo-pastoral des alpages communaux - réfection de la route entre Les Chaux et Taveyanne)

 

Vu les faits suivants

A.                                La Municipalité de Gryon (la municipalité) a envisagé dès 2010 un projet de stabilisation et pose d'un enrobé gravillonné (gravillon bitumé de type bi-couches) sur le chemin communal reliant Les Chaux à Taveyanne, portant également sur la réfection du parking de Taveyanne - l'ensemble des travaux en cause étant situés sur la parcelle
n° 545 de Gryon, propriété de la commune. Elle a dans ce cadre adressé le 6 septembre 2010 un préavis n° 11/2010 au Conseil communal, lequel a accordé le crédit nécessaire à ce projet (dont le coût total était estimé à environ 385'000 fr., dont 280'000 fr. pour la réfection du chemin concerné); elle a par ailleurs déposé une demande de subventionnement auprès du Service du développement territorial (SDT), précisant qu'il était également prévu d'aménager quatre points d'abreuvage.

B.                               Du 1er avril au 2 mai 2011, la municipalité a soumis à l'enquête publique ce "projet d'aménagement sylvo-pastoral des alpages communaux", portant sur la création de quatre points d'abreuvage, la réfection complète de la route entre Les Chaux et Taveyanne et la réfection du parking de Taveyanne. S'agissant spécifiquement de la réfection de la route reliant les Chaux à Taveyanne, il résulte en substance d'un rapport établi le 22 mars 2011 par le technicien communal que le revêtement graveleux actuel nécessitait un important et coûteux entretien annuel, qu'en périodes sèches, la poussière soulevée par les véhicules incommodait les randonneurs et se déposait sur une vingtaine de mètres de part et d'autre du chemin - ce qui amenait le bétail à renoncer à ces zones de fourrage -, respectivement que les transports pour les travaux de réalisation du bassin d'accumulation pour la production de neige artificielle avaient fortement endommagé l'encaissement actuel de la chaussée avec remontée des fines en plusieurs secteurs, déformations de la surface de roulement et endommagement des installations d'évacuation des eaux et d'assainissement; il était précisé que la réfection projetée ne modifierait ni le profil en long, ni la situation et la surface de roulement du chemin concerné.

On reproduit ci-dessous, à toutes fins utiles, le tracé du chemin dont la réfection était prévue (en rouge):

 

L'enquête publique en cause n'a suscité aucune opposition.

C.                               Une visite locale a été mise en œuvre le 31 mai 2011 dans le cadre de la demande de subventionnement présentée par la municipalité, à laquelle ont notamment participé des représentants du SDT ainsi que qu'un représentant du Service de la faune, de la flore et de la nature (SFFN). Il résulte en particulier du compte-rendu établi par le SDT à cette occasion que le tracé du chemin dont la réfection était envisagée était implanté dans un site protégé par l'Inventaire fédéral des paysages (IFP), que le chemin était répertorié dans le plan directeur cantonal des chemins et randonnée et de sentiers pédestres et qu'il se situait en outre en partie dans la réserve naturelle de Taveyanne; le SFFN relevait à cet égard qu'au vu de "l'exceptionnelle beauté du site" et afin d'assurer l'intégration du projet, il n'était pas favorable au revêtement bi-couches envisagé et proposait de s'en tenir à un chemin graveleux - étant précisé ce qui suit:

"Toutes les démarches liées à ce type de revêtement ayant peu de chances d'obtenir une autorisation cantonale, nous prenons note que les représentants présents de la Municipalité optent pour une réalisation d'un chemin de type gravelé."

D.                               Le 13 septembre 2011, le Services des routes (SR) a adressé à la municipalité un "préavis positif avec modification" en lien avec le projet de réfection du chemin en cause. Il en résulte en substance que le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), le SDT et le SR lui-même ont émis un préavis favorable à ce projet, sans remarques particulières, et que le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a délivré l'autorisation spéciale requise (sous conditions). Le SFFN, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), se référant aux constatations réalisées à l'occasion de la visite locale du 31 mai 2011, a pour sa part préavisé favorablement le projet à la condition impérative que la commune renonce à la mise en place du revêtement bi-couches et s'en tienne à une stabilisation gravelée de la route; la Section conservation des forêts de ce même service a indiqué qu'elle n'avait pas d'objection à faire valoir à l'encontre des travaux de réfection projetés mais souhaitait cependant que le type de revêtement choisi permette de respecter au mieux les contraintes environnementales particulières du site. Quant au Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL), il a relevé que Taveyanne était inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) en tant que cas particulier et que le chemin concerné était en outre inscrit à l'Inventaire des voies de communication historique (IVS) en tant que voie de communication historique d'importance locale accompagnée de substance historique; cela étant, ce service a en substance indiqué qu'il admettait le renouvellement du revêtement gravelé du chemin en cause, étant précisé qu'il refuserait en revanche la pose d'un revêtement de type bi-couches tel qu'envisagé. Enfin, le Service de la mobilité (SM) a relevé que le projet portait sur un chemin de randonnée pédestre soumis aux dispositions de la loi fédérale y relative, de sorte qu'il n'était "pas possible" de prévoir une modification du revêtement, qui devait rester propre à la marche; ce service émettait toutefois un préavis favorable, partant du principe que le projet définitif tiendrait compte de cette contrainte légale (en référence à la teneur du procès-verbal établi à la suite de la visite locale du 31 mai 2011).

Figurent au dossier une "synthèse brute" de la Centrale des autorisations CAMAC (n° 124092) du 13 septembre 2011, portant sur la "réfection de la route entre Les Chaux et Taveyanne", ainsi qu'une synthèse CAMAC n°123875 du 20 septembre 2011 portant sur le "projet d'aménagement sylvo-pastoral, création de quatre points d'abreuvage". Le SFFN-CFFN a notamment indiqué dans ce cadre qu'il préavisait négativement la pose d'un revêtement bi-couches et refusait de délivrer l'autorisation spéciale.

Par courrier adressé le 5 octobre 2011 au SR, la municipalité a relevé qu'elle ne pouvait accepter l'alternative consistant à limiter les travaux de réfection du chemin à une simple stabilisation - une telle solution ne résolvant ni les problèmes de dégradation rapide du chemin ni les problèmes liés aux poussières soulevées par les véhicules et incommodantes pour les promeneurs. Estimant pour le reste que les travaux projetés demeuraient en adéquation avec les buts recherchés en matière d'impact visuel et d'intégration dans le site, elle a dès lors prié ce service de lui délivrer une "approbation définitive et globale" pour les travaux en cause.

Par "décision" du 21 mars 2012, le SR a retenu en particulier ce qui suit:

"La synthèse rendue le 13 septembre 2011 suite à l'examen préalable des différents services cantonaux consultés dans le cadre du projet routier […] est contraignante.

[…] le projet requiert qu'il soit délivré, par ce service [le SFFN], une autorisation spéciale, au sens de l'article 17 al. 1 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).

En vertu de ce qui précède, en même temps qu'il a rendu son préavis dans le cadre de l'examen préalable, le SFFN vous a octroyé dite autorisation spéciale à la condition impérative que « La Commune renonce à la mise en place du revêtement bi-couches, conformément à la séance susmentionnée [soit la visite locale du 31 mai 2011], et réalisera la variante stabilisation gravelée de la route ».

Chargé de faire la synthèse [des] différents préavis et décisions, le Service des routes (SR) vous a donc adressé le « préavis positif avec modifications » du 13 septembre 2011. Ce type de préavis signifie que la mise à l'enquête publique peut avoir lieu et que la procédure du projet routier peut suivre son cours (approbation préalable et décision(s) des éventuelles oppositions, puis approbation définitive par le chef du département), moyennant le respect des conditions fixées par celui-ci (notamment celle du SFFN […]).

Le SR fonctionne de manière identique à la CAMAC […] dans le cadre des projets routiers. Il est donc lié aux différents préavis exprimés par les services consultés et ne peut s'en écarter.

Ainsi, le SR n'approuvera pas de manière définitive le projet tel qu'il a été mis à l'enquête publique puisqu'il ne respecte pas la condition impérative posée par le SFFN."

E.                               La municipalité a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 4 avril 2012. Elle a en substance fait valoir que le revêtement de type bi-couches envisagé s'intégrerait dans le site tout en améliorant la circulation et rendant plus agréable le cheminement des piétons, et qu'il permettrait en outre d'éviter les infiltrations d'eau dans l'encaissement de la route, le ravinement et la déjection de pierres dans le pâturage adjacent lors des fortes pluies; il était en outre relevé que le chemin en cause ne faisait que relier deux chaussées déjà asphaltées et partiellement incluses dans les sites protégés concernés.

Invités à participer à la procédure en qualité d'autorités concernées, le SDT, le SIPAL et le SESA se sont déterminés par écritures des 2 mai 2012, 14 mai 2012 respectivement 23 mai 2012.

Dans sa réponse du 22 mai 2012, l'autorité intimée a exposé que le projet litigieux ne pouvait être assimilé à de simples travaux d'entretien mais qu'il était bien plutôt impératif qu'il suive la procédure d'un plan routier et fasse l'objet d'un examen préalable au sein des différents services cantonaux concernés. Cela étant, la recourante n'avait respecté ni les étapes de la procédure ni les remarques émises par les services cantonaux, de sorte que le recours devait à son sens être rejeté.

Dans ses déterminations du 31 mai 2012, le SFFN a conclu à l'irrecevabilité du recours, respectivement, si le tribunal se prononçait sur le fond, à son rejet et à la confirmation du préavis litigieux - étant précisé que si la recourante persistait dans son choix d'un revêtement bi-couches, ce service exigeait que la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage soit consultée.

Dans ses observations complémentaires du 4 juillet 2012, la recourante a précisé ses conclusions dans le sens de l'annulation des décisions de l'autorité intimée et du SFFN avec pour suite l'octroi de l'autorisation spéciale requise, le permis de construire pouvant en conséquence être délivré. Elle a en substance fait valoir que la procédure qu'elle avait suivie ne prêtait pas le flanc à la critique, s'agissant de réaménagements de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant qui ne devaient à son sens faire l'objet que d'un permis de construire - et non d'un plan routier, contrairement à ce que soutenait l'autorité intimée; cela étant, elle estimait notamment que l'autorisation spéciale en cause devait être délivrée, dans la mesure où aucune enquête en vue du classement du chemin concerné n'avait été ouverte en temps utile.

Par écriture du 6 septembre 2012, l'autorité intimée a maintenu qu'au vu de la modification considérable du revêtement et de l'apparence du chemin qui en résulterait, le projet litigieux devait faire l'objet d'un plan routier; s'agissant pour le reste spécifiquement de la question du choix du revêtement, elle s'en remettait au préavis du SFFN.

Dans ses déterminations complémentaires du 7 septembre 2012, le SFFN a fait valoir que, dans la mesure où son préavis était une condition à prendre en compte pour l'octroi de subventions et dès lors que cette condition suffisait à préserver le site, il n'était pas nécessaire d'ouvrir une enquête en vue de classement.

F.                                Une audience avec inspection locale a été mise en œuvre le 10 juin 2013. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:

"Interpellée, l'autorité intimée expose que les travaux litigieux relèvent à son sens de la procédure prévue par l'art. 13 al. 3 LRou et que cette procédure n'a pas été respectée dans le cas d'espèce - la recourante ayant soumis le projet à l'enquête publique avant (et sans prendre en compte) son examen préalable par les services de l'Etat. La recourante estime pour sa part que les travaux en cause relèvent de la procédure prévue par l'art. 13 al. 2 LRou, s'agissant d'un projet « de peu
d'importance » au sens de cette disposition. Quoi qu'il en soit, les parties s'accordent à admettre qu'à ce stade et indépendamment de la procédure suivie, le dossier semble complet. S'agissant en particulier des autorités fédérales évoquées dans différentes pièces, la recourante relève qu'il y est fait mention en lien avec la question d'un éventuel subventionnement fédéral du projet.

Se référant au « compte-rendu de la visite locale du 31 mai 2011 », le SFFN rappelle qu'il avait alors été « décidé », pour des motifs d'intégration au site, de s'en tenir à un chemin graveleux - ce qui aurait permis la possibilité d'un subventionnement fédéral. Il relève que la recourante n'en a pas moins proposé la pose d'un revêtement bi-couches dans le projet qui lui a été soumis ultérieurement, en contradiction avec ce qui avait été convenu à l'occasion de cette visite locale. Interpellée, la recourante expose à cet égard que le procédé qui lui a alors été proposé correspond à celui utilisé sur un chemin de la commune de Rougemont; elle s'est dès lors rendue sur place et renseignée auprès des autorités de cette commune, lesquelles ont manifesté leur insatisfaction - estimant en substance que le procédé en cause ne garantissait pas une solution pérenne, qu'il était peu confortable et que son entretien était particulièrement coûteux. Il convenait ainsi bien plutôt, à leur sens, d'éviter les pénétrations d'eau (et les problèmes en découlant) par le biais d'un revêtement bi-couches. L'autorité intimée admet dans ce cadre qu'il est « de notoriété publique » que les revêtements graveleux occasionnent des problèmes d'entretien.

A la question de la cour, la recourante expose que le revêtement du chemin en cause, à l'origine disparate, est constitué de graviers sur sa surface visible depuis une vingtaine d'années. Evoquant des problèmes liés au gel/dégel ou encore aux eaux stagnantes, elle relève qu'elle emploie chaque année entre 20 et 30 m3 de graviers pour combler les trous - graviers qui se retrouvent ensuite aux abords du chemin, dans les pâturages. Elle évoque également les poussières soulevées par le passage des véhicules, incommodantes pour les piétons, et précise dans ce cadre que les voitures se comptent « en dizaines voire en centaines » les jours de grande affluence (soit les beaux week-ends d'été).      

Le SIPAL rappelle qu'il est doublement concerné par le projet litigieux, en tant que le chemin en cause s'inscrit tant dans l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) que dans l'Inventaire des voies de communication historiques de la Suisse (IVS). Il relève qu'il n'a pas été invité à la visite locale du 31 mai 2011 et n'a dès lors pas eu l'occasion de se prononcer sur le projet à cette occasion.

Il est procédé à une inspection des lieux. […]

Le tribunal se rend en premier lieu à la jonction du chemin de Soussouye et du chemin des Teux, afin d'examiner le revêtement bi-couches posé sur ce dernier chemin. Interpellée par le SIPAL, la recourante indique qu'un tel revêtement sur le chemin faisant l'objet du présent litige permettrait la création d'une pente régulière, évitant ainsi la formation de flaques d'eau; elle précise que, pour le reste, les aménagements nécessaires à la récolte des eaux existent déjà sur le chemin actuel. 

Le tribunal se rend ensuite sur le parking de Taveyanne, à l'extrémité du chemin dont le revêtement est litigieux.

La recourante indique que, dans ses souvenirs, ce parking a toujours été goudronné (soit depuis une trentaine d'années au moins), et qu'il a été procédé à des
« réparations » de ce revêtement en 1985-1986 (en lien avec la route d'accès). Le SFFN précise à cet égard qu'il est envisagé de classer la route d'accès en cause en tant que route forestière, et qu'elle est ainsi vraisemblablement appelée à être fermée à la circulation générale - ce qui n'exclut [pas] qu'elle puisse être ouverte à certaines périodes, en lien avec le tourisme.

La recourante confirme que le projet de réfection du parking sera probablement abandonné si le revêtement bi-couches sur le chemin concerné n'est pas autorisé.

Le tribunal se rend enfin à l'autre extrémité du chemin dont le revêtement est litigieux, à Les Chaux, en empruntant ce chemin. La recourante expose qu'elle doit en l'état procéder à de gros travaux d'entretien à chaque printemps ainsi qu'à des travaux d'entretien courants après chaque orage. Elle relève que les piétons renoncent à emprunter le chemin en cause, compte tenu des désagréments liés à la circulation, et précise qu'elle n'envisage pas une augmentation significative de la circulation en cas de pose d'un revêtement bi-couches.

Interpellé quant aux motifs principaux de son refus d'un revêtement bi-couches, le SFFN se réfère aux recommandations fédérales, dont l'objectif général tend à la conservation du paysage - en évitant notamment la construction de nouvelles infrastructures touristiques telles des routes d'accès; il estime qu'un changement de revêtement pourrait dans ce cadre avoir un impact sur le trafic. Il estime en substance que ce chemin d'alpage, qui a également une vocation touristique, existe et n'est pas en tant que tel remis en cause, mais qu'il convient de ne pas augmenter l'impact sur le paysage en résultant. Le SIPAL rappelle en outre que le chemin en cause mène à un hameau qui est lui-même classé à l'ISOS. Quant à la recourante, elle fait valoir qu'il s'agit uniquement de rendre ce chemin praticable et confortable, et relève dans ce cadre que le classement en route forestière de la route d'accès à Taveyanne aurait pour conséquence une augmentation du trafic sur le chemin concerné.

Interpellées, les parties admettent expressément qu'à ce stade et indépendamment de leur divergence quant à la procédure à suivre, le dossier apparaît complet, de sorte qu'aucun motif ne s'oppose a priori à ce qu'il soit statué sur le fond."

Par écriture du 28 juin 2013, la Direction générale de l'environnement (DGE)
- laquelle regroupe depuis le 1er janvier 2013 les différents services compétents dans le domaine de l'environnement et de l'énergie, notamment le SFFN et le SESA - a précisé, en référence au procès-verbal reproduit ci-dessus, que la route forestière appelée à être fermée à la circulation était la route de Sodoleuvre et non celle de Taveyanne (cette dernière demeurant une route d'alpage).

Quant à la recourante, elle a notamment relevé par écriture du 2 juillet 2013 que le revêtement du parking de Taveyanne était actuellement gravillonné, et non goudronné comme indiqué dans le procès-verbal d'audience - c'est bien plutôt la route traversant le hameau de Taveyanne qui était goudronnée, et ce depuis 1969.

G.                               Le tribunal a statué à huis clos.

Considérant en droit

1.                                Est en premier lieu litigieuse la question de la procédure à laquelle est soumis le projet litigieux. L'autorité intimée se réfère dans ce cadre à la procédure relative à l'établissement d'un plan routier, alors que la recourante soutient le projet en cause ne doit bien plutôt faire l'objet que d'un permis de construire.

a) A teneur de son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.

S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou prévoit en particulier ce qui suit:

Art. 13   Procédure

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.

[…]

Il résulte en outre de l'art. 3 al. 2 du règlement d'application de la LRou, du 19 janvier 1994 (RLRou; RSV 725.01.1), que les travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public ne sont pas soumis à l'enquête publique.

b) En l'espèce, il apparaît manifestement que le projet litigieux ne saurait être assimilé à des travaux d'adaptation et d'entretien au sens de l'art. 3 al. 2 RLRou. La recourante ne le soutient du reste pas; elle estime en revanche qu'il serait soumis à la procédure simplifiée de permis de construire prévue par l'art. 13 al. 2 LRou, et relève à cet égard, en particulier, que la réfection envisagée s'inscrit dans le gabarit du chemin existant.

S'il a déjà été jugé que les projets de réaménagement de peu d’importance pouvant faire l’objet d’un permis de construire au sens de l’art. 13 al. 2 LR ne concernaient que les travaux s’inscrivant dans les limites du plan routier - ou, à défaut de plan routier, dans le gabarit de la voirie existante, c’est-à-dire sur le sol effectivement affecté au domaine public de la route (cf. arrêt AC.2007.0168 du 31 octobre 2008
consid. 1b) -, cela ne signifie pas encore que tous les projets envisagés dans le gabarit existant seraient soumis à la procédure simplifiée prévue par cette disposition. Encore faut-il, comme le relève à juste titre l'autorité intimée et comme le prévoit expressément l'art. 13 al. 2 LRou, que les travaux concernés soient "de peu d'importance".

aa) Le projet de réfection litigieux porte en l'occurrence sur la modification du revêtement du chemin concerné, soit sur le surfaçage en gravillon bitumé de type bi-couches (après stabilisation de la superstructure) de ce chemin actuellement en empierré-gravelé, ceci sur une distance de l'ordre de 2.5 km (pour un coût total des travaux estimé à environ 280'000 fr.; cf. let. A supra). Compte tenu de la nature et de l'ampleur des travaux envisagés, on peut sérieusement douter que le projet puisse être qualifié "de peu d'importance" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou.

bb) Mais il y a plus. Le chemin en cause se trouve en effet en partie dans un site d'importance nationale, inscrit dans l'Inventaire fédéral des paysages (IFP n° 1503;
cf. l'annexe à l'ordonnance du 10 août 1977 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels - OIFP; RS 451.11). Aux termes de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), une telle inscription indique que le site en cause mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible; si l’inscription n'impose pas une interdiction absolue de modifier l'objet concerné, il convient toutefois de s'assurer que le projet n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection, respectivement de procéder à une pesée des intérêts en présence (cf. arrêt AC.2011.0190 du 8 mars 2012 consid. 4a; arrêt AC.2009.0098 du 11 novembre 2010 consid. 11a et les références). Sur le plan cantonal, le chemin se trouve dans un site inscrit à l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS n° 188) prévu par l'art. 12 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) - cet inventaire étant notamment fondé sur l'IFP
(cf. art. 27 du règlement d'application de la LPNMS, du 22 mars 1989 - RLPNMS;
RSV 450.11.1); indépendamment même de l'autorisation spéciale requise dans le cadre de l'octroi du permis de construire (cf. art. 17 al. 1 LPNMS), le site en cause bénéficie ainsi d'une protection générale, aucune atteinte ne pouvant en principe lui être portée qui en altérerait le caractère (cf. art. 4 et 46 LPNMS).

A cela s'ajoute que le village de Taveyanne est inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) en tant que cas particulier (cf. l'annexe à l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse - OISOS; RS 451.12). Or, l'inscription en cause prévoit notamment à titre de protection à assurer (cf. art. 5 al. 1 let. e LPN), outre les objectifs généraux de sauvegarde, que "la viabilité des accès au site, donnant actuellement satisfaction avec leur revêtement de terre battue, devrait être maintenue autant que possible, afin de décourager au maximum le trafic automobile" - la portée de la protection générale (art. 6 al. 1 LPN; art. 4 et 46 LPNMS) sous cet angle s'étendant ainsi au chemin dont la réfection est litigieuse, en tant qu'une telle réfection apparaît précisément contraire à la protection à assurer selon l'inscription à l'inventaire.

A cela s'ajoute encore que le chemin concerné est un chemin de randonnée pédestre au sens de l'art. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR; RS 704). Or, la LCPR tend notamment à éviter la détérioration du réseau des chemins de randonnée pédestre par un asphaltage croissant des chemins en terre battue - l'asphaltage des chemins de randonnée ayant précisément été à l'origine de l'initiative populaire ayant conduit à l'adoption par le peuple et les cantons de l'art. 37quater aCst. (cf. art. 88 Cst.) attribuant à la Confédération la compétence d'établir les principes applicables aux réseaux de chemins et de sentiers pédestres (cf. arrêt AC.2001.0220 du 17 juin 2004
consid. 3c/aa/bbb, qui se réfère au Message du Conseil fédéral concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, in FF 1983 IV 1, pp 3 ss). Si le canton de Vaud n'a pas encore adopté une législation d'exécution de la LCPR (cf. art. 4 al. 2 LCPR), les principes prévus par cette loi - notamment le principe du remplacement convenable de l'art. 7 LCPR - n'en doivent pas moins être respectés
(cf. arrêt AC.2003.0006 du 7 décembre 2004 consid. 3c/cc). Dans ce cadre, si des tronçons importants d'un chemin de randonnée pédestre sont revêtus de matériaux impropres à la marche - étant réputés tels tous les revêtements de bitume, de goudron ou de ciment (cf. art. 6 de l'ordonnance fédérale du 26 novembre 1986 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre - OCPR; RS 704.1) -, il convient d'étudier toutes les possibilités de remplacement convenable (cf. art. 7 al. 2 let. d LCPR), respectivement, si aucun remplacement convenable n'est réalisable, d'éviter ou limiter le plus possible l'atteinte au chemin de randonnée concerné (cf. Office fédéral des routes, "Obligation de remplacement des chemins de randonnée pédestre", Guide de recommandation de la mobilité douce n° 11, ch. 4.4). Le chemin dont la réfection est litigieuse est par ailleurs inscrit dans l'Inventaire des voies de communication historique de la Suisse (IVS) en tant que voie de communication historique d'importance locale accompagnée de substance historique, et bénéficie sous cet angle également de la protection générale des art. 4 et 46 LPNMS - dans la mesure où il n'existe en l'état aucun inventaire cantonal des voies historiques (cf. arrêt AC.2001.0220 précité,
consid. 3c/dd/bbb).

cc) Dans ces conditions, compte tenu de la nature et de l'ampleur du projet litigieux, respectivement du fait qu'il se trouve en partie dans un site naturel protégé tant au niveau fédéral qu'au niveau cantonal, constitue une voie d'accès à un site construit d'importance nationale et est en outre protégé en tant que chemin de randonnée pédestre et en tant que voie de communication historique d'importance locale, il s'impose de constater que les travaux de réfection envisagés ne sauraient manifestement être considérés comme étant "de peu d'importance" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou. Bien plutôt et comme l'a retenu l'autorité intimée, ce projet est soumis à la procédure générale de l'établissement d'un plan routier prévue par l'art. 13 al. 3 LRou.

2.                                a) Selon l’art. 75 Cst., les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire; ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et forment un tout au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés
(art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir (art. 22 LAT) sert à vérifier que les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas (cf. ATF 116 Ib 50 consid. 3a).

La planification et la construction de routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités régies par les instruments de planification prévus par la LAT. Tandis que les plans d'affectation généraux déterminent globalement les différents modes d'utilisation du sol, les plans d'affectation spéciaux - tels les plans d'alignement - fixent la réglementation de détail ou prescrivent les normes qui dérogent à l'affectation générale (ATF 112 Ib 164 consid. 2b). Le projet de construction de route, qui doit être en principe conforme au plan d'alignement, peut toutefois aussi être mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan d'affectation spécial au sens de l'art. 14 LAT, et avoir la portée matérielle d'une autorisation de construire quand, par son approbation et son entrée en force, il permet d'entreprendre directement les travaux; en pareille hypothèse, le projet de construction fixe le tracé de la route sur lequel il définit une affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a; cf. ég. arrêt AC.2010.0048 du 8 novembre 2010 consid. 3b et les références).

b) S'agissant de la procédure relative aux plans routiers, il résulte de l'art. 13 al. 3 LRou que les art. 57 à 62 LATC (qui portent sur l'établissement de plans d'affectation communaux) s'appliquent par analogie. Après avoir fait l'objet d'un examen préalable par le Service des routes (cf. art. 3 al. 3 LRou - cet examen correspondant, mutatis mutandis, à celui prévu par l'art. 56 LATC dans le cadre de la procédure générale d'établissement de plans d'affectation communaux) et avoir été soumis à l'enquête publique (art. 57 LATC), le projet doit ainsi être adopté par le conseil général ou communal, en même temps que ce dernier se prononce sur les éventuelles oppositions non retirées (art. 58 LATC); le département décide ensuite préalablement s'il peut approuver le plan, l'approuver partiellement ou l'écarter, son pouvoir d'examen étant limité à la légalité
(art. 61 al. 1 LATC); il se prononce enfin définitivement sur le plan si aucun recours n'a été déposé, le met en vigueur et abroge simultanément les plans antérieurs dans la mesure où ils lui sont contraires (art. 61a al. 1 LATC).

Selon la jurisprudence, le projet de route ne doit pas seulement se fonder sur des impératifs de fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour tous les plans d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 Ia 504). S'agissant d'une activité ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1 al. 2 let. b de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT, RS 700.1), l'autorité de planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par
l'art. 2 al. 1 OAT, soit en particulier étudier les possibilités et variantes qui entrent en ligne de compte (let. b), respectivement examiner les possibilités permettent de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire (let. d). L'autorité d'approbation du plan doit procéder à une pesée globale des intérêts en jeu, requise par l'art. 3 OAT, en assurant la coordination de l'ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de compte (cf. art. 25a LAT); elle doit notamment prendre en considération les intérêts de la protection de la nature et du paysage, qui doivent faire l'objet d'une pesée complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption du projet définitif (ATF 118 Ia 504 précité, consid. 5a et 5b; cf. ég. arrêt AC.2010.0048 précité, consid. 3c).

3.                                En l'espèce, il convient de relever d'emblée que la teneur du préavis positif avec modification établi par l'autorité intimée le 13 septembre 2011 (dans le cadre de l'examen préalable prévu par l'art. 3 al. 3 LRou) est quelque peu faussée, dans la mesure où l'intéressée et les autres services consultés ont considéré que la recourante allait s'en tenir à une stabilisation gravelée du chemin en cause - comme l'avait expressément laissé entendre ses représentants à l'occasion de la visite locale mise en œuvre le 31 mai 2011 (cf. let. C et D supra); à l'évidence, le préavis de l'autorité intimée aurait bien plutôt été négatif si elle avait su d'emblée que la recourante allait en définitive maintenir son projet initial de pose d'un gravillon bitumé de type bi-couches.

Quoi qu'il en soit, la recourante a requis par courrier du 5 octobre 2011 que l'autorité intimée lui délivre une "approbation définitive et globale" pour les travaux envisagés; c'est dans ce cadre que l'autorité intimée lui a adressé l'acte attaqué, dont il résulte en substance qu'elle n'approuverait pas de manière définitive le projet au motif qu'il ne respectait pas la condition impérative à laquelle le SFFN a soumis la délivrance de l'autorisation spéciale requise.

a) Formellement, le projet litigieux n'a en l'état ni été adopté par le conseil communal (cf. art. 59 LATC) ni approuvé préalablement par le département (cf. art. 61 LATC); le département n'avait dès lors manifestement pas à se prononcer sur son approbation définitive à ce stade de la procédure (cf. art. 61a LATC). Ainsi qu'en atteste l'emploi du futur dans la phrase faisant office de dispositif à l'acte attaqué ("le SR n'approuvera pas de manière définitive le projet"; cf. let. D supra), ce dernier ne constitue ainsi pas à proprement parler un refus d'approbation définitive du projet, mais bien plutôt l'annonce d'un tel refus.

S'il a déjà été jugé que pouvait être considérée comme une décision sujette à recours, dans le domaine du droit des constructions, la déclaration d’intention annonçant l’attitude qu’adopterait l’autorité dans un cas concret et clairement défini (cf. arrêt AC.2013.0240 du 16 décembre 2013 consid. 2b et les références), il apparaît manifestement que tel ne saurait être le cas en l'occurrence. La décision d'approbation définitive n'a en effet pas pour finalité de statuer sur le bien-fondé du projet, mais uniquement de s'assurer qu'aucun recours n'a été déposé, respectivement de le mettre en vigueur et d'abroger les plans antérieurs dans la mesure où ils lui sont contraires (art. 61a al. 1, première et deuxième phrases, LATC). Une déclaration d'intention sur ce point ne saurait à l'évidence avoir quelque portée que ce soit si elle intervient avant même que le projet ait été adopté et approuvé préalablement; elle ne serait au demeurant pas susceptible de recours, dès lors que la décision d'approbation définitive elle-même ne l'est pas (art. 61a al. 1, troisième phrase, LATC).

En tant que l'acte attaqué, présenté comme une décision sujette à recours - et qui émane au surplus du SR, et non formellement du département -, constitue une déclaration d'intention en lien avec l'approbation définitive du projet litigieux, il s'impose ainsi de constater qu'il est nul.

b) Cela étant et par économie de procédure, il convient d'examiner si et dans quelle mesure l'acte attaqué peut être interprété, compte tenu notamment de sa motivation et nonobstant la teneur de la phrase faisant office de dispositif, comme une décision sujette à recours qui s'inscrirait dans la procédure en cours.

aa) Il apparaît que le projet litigieux a aussi la portée matérielle d'une autorisation de construire - en ce sens que, par son approbation et son entrée en force, il permettrait d'entreprendre directement les travaux envisagés (cf. consid. 2a in fine). A la procédure de plan routier, qui suppose notamment un examen préalable par le SR (art. 3 al. 3 LRou) puis une décision d'approbation préalable par le département compétent sur la base d'une pesée globale des intérêts en jeu (cf. consid. 2b supra), se superpose ainsi une procédure de permis de construire, comprenant notamment les décisions relatives aux autorisations spéciales requises (cf. art. 104 al. 2 et 120 ss LATC) - lesquelles font en principe l'objet d'une communication unique de la CAMAC à la municipalité (cf. art. 73a du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 - RLATC; RSV 700.11.1).

Dans ce cadre, il s'impose de constater que, de par sa nature, la décision sur le permis de construire est subordonnée au résultat de la pesée des intérêts qu'implique la procédure de planification (cf. art. 104 al. 1 LATC; consid. 3a supra), à laquelle elle vient s'intégrer. Par application des principes de coordination prévus par l'art. 25a LAT, lesquels sont également applicables à la procédure relative à l'établissement des plans d'affectation (al. 4), il se justifie ainsi de procéder à une notification commune et simultanée des décisions en tant qu'elles portent spécifiquement sur le permis de construire (soit en particulier les décisions relatives aux autorisations spéciales requises) et de la décision d'approbation préalable du plan routier (al. 2 let. d) - ceci afin notamment d'éviter des décisions contradictoires (al. 3); on voit mal en effet qu'il puisse être statué sur les éléments du projet routier qui relèvent du permis de construire alors même que le département ne s'est pas encore prononcé sur le plan routier auquel le permis de construire est soumis.

bb) Compte tenu de sa motivation - laquelle est fondée sur la condition impérative à laquelle le SFFN a soumis l'octroi de l'autorisation spéciale requise, et non sur une pesée de l'ensemble des intérêts en présence dans le cadre d'une approbation préalable par le département (cf. consid. 2b supra) -, il apparaît que l'acte attaqué s'inscrit en l'occurrence dans les éléments du projet routier qui se rapportent au permis de construire, et non directement à la planification de ce projet; par l'acte attaqué, l'autorité intimée s'est ainsi contentée de rappeler que le SFFN avait posé une condition impérative à la délivrance de l'autorisation spéciale requise, dont elle ne pouvait s'écarter. Dans cette mesure, en tant que l'acte attaqué ne fait en définitive que rappeler la teneur du préavis positif avec modifications du 13 septembre 2011 - en tant que ce préavis intègre la condition impérative à laquelle le SFFN a soumis l'octroi de l'autorisation spéciale requise dans le cadre du permis de construire -, lequel n'est pas en tant que tel sujet à recours, le recours apparaît ainsi irrecevable.

On aboutit à la même conclusion si l'on considère, par hypothèse, que l'acte attaqué intégrerait le refus du SFFN de délivrer l'autorisation spéciale requise et que le recours porterait directement sur ce refus. Comme on l'a vu ci-dessus en effet, les éléments relevant du permis de construire sont subordonnés à la planification du projet routier, à laquelle ils sont intégrés; ce n'est ainsi qu'au stade de la notification de la décision d'approbation préalable du département que la décision de refus d'octroi de l'autorisation spéciale par le SFFN pourra le cas échéant être contestée, conformément au principe de coordination rappelé ci-dessus (cf. consid. 3b/aa). L'acte attaqué serait ainsi tout au plus constitutif d'une décision incidente, dans la mesure où l'octroi du permis de construire supposerait dans tous les cas que le plan routier auquel il est soumis ait été adopté par le conseil communal et approuvé par le département et que tel n'est pas encore le cas en l'état; or, une telle décision ne serait pas susceptible de recours, dès lors qu'elle ne serait pas de nature à causer un préjudice irréparable à la recourante
(cf. art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) - cette dernière conservant la possibilité de contester directement la décision du SFFN ultérieurement - et que l'admission du recours ne pourrait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (cf. art. 74 al. 4 let. b LPA-VD) - la décision en tant qu'elle porte sur le permis de construire étant dans tous les cas subordonnée à l'approbation du plan routier dont elle dépend directement.

cc) On se contentera pour le reste de préciser, à toutes fins utiles et pour illustrer la distinction entre les éléments relevant de la planification des éléments relevant du permis de construire telle qu'exposée ci-dessus, que le refus d'autorisation spéciale dans le cadre du permis de construire suppose l'ouverture d'une enquête en vue de classement (art. 17 al. 1 LPNMS) dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés (art. 18 LPNMS). Selon la jurisprudence, le délai de trois mois de l’art. 18 LPNMS est un délai de péremption; dès son expiration, l'autorité est réputée avoir délivré l'autorisation spéciale en cause et n'a pas le pouvoir de la révoquer en ouvrant plus tard une enquête en vue de classement (cf. arrêt AC.2012.0202 du 21 février 2013 consid. 1b et les références).

Ce régime ne concerne toutefois que le permis de construire; les mesures de protection ou de conservation peuvent également être concrétisées directement dans l'élaboration du plan routier (cf. art. 47 al. 2 ch. 2 et 3 LATC), dans le cadre de la pesée des intérêts à laquelle il convient de procéder. Ainsi les arrêtés de classement, qui imposent des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS), ne s'imposent-ils que si les mesures prévues par les plans (et règlements) d'affectation ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (cf. arrêt AC.2001.0220 précité consid. 3c/dd, dans lequel il été jugé que le maintien d'un chemin dont la désaffection était litigieuse constituait une mesure de planification adéquate et conforme aux objectifs de sauvegarde recherchés, alors qu'un arrêt de classement constituerait une mesure disproportionnée en raison des restrictions qu'elle imposerait aux propriétaires).

En d'autres termes, même à supposer, comme le soutient la recourante, que l'autorisation spéciale du SFFN serait réputée délivrée dans le cas d'espèce faute d'ouverture d'une enquête de classement en temps utile (cf. art. 17 al. 1 et 18 LPNMS), cet élément ne serait déterminant que dans le cadre du permis de construire et n'aurait pas pour conséquence, par hypothèse, que le département serait de ce chef tenu d'approuver préalablement le projet litigieux en tant que plan routier - une telle décision d'approbation préalable supposant bien plutôt, comme déjà relevé, une pesée de l'ensemble des intérêts en présence, y compris les objectifs de protection et de conservation recherchés.

c) Dans ces conditions, il s'impose de constater que l'acte attaqué ne s'inscrit pas dans la procédure de plan routier telle que prévue par les art. 57 à 62 LATC (auxquels renvoie l'art. 13 al. 3 LRou), respectivement qu'il ne saurait être interprété, à ce stade de la procédure, comme étant constitutif d'une décision sujette à recours. Il appartiendra le cas échéant au conseil communal d'adopter le projet litigieux, puis au département de se prononcer sur son éventuelle approbation préalable sur la base d'une pesée de l'ensemble des intérêts en présence; c'est le lieu de relever qu'il n'appartient pas à la cour de céans de se prononcer en premier lieu sur ce point, comme s'il était le département - le fait que le dossier apparaisse complet sous l'angle de l'instruction du cas (comme l'ont expressément admis les parties à l'occasion de l'audience du 10 juin 2013; cf. let. F supra) étant sans incidence à cet égard.  

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable, l'acte attaqué étant pour le reste nul en tant qu'il constitue une déclaration d'intention en lien avec l'approbation définitive du projet litigieux.

Compte tenu des circonstances et de l'issue du litige, le présent arrêt est rendu sans frais pour les parties (art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD) ni allocation de dépens
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 La décision rendue le 21 mars 2012 par le Service des routes est nulle en tant qu'elle porte sur l'approbation définitive du projet litigieux.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 26 mai 2014

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.