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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. François Kart, président; Mme Renée-Laure Hitz, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur. |
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Recourants |
1. |
Ivo SOLLBERGER, |
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2. |
Corinne WASSMER, |
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3. |
Jürg FROEHLICH, tous représentés par Me Leila DELARIVE avocate à Lausanne, |
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Autorités intimées |
1. |
Département de l’intérieur, à Lausanne |
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2. |
Conseil communal de Vully-les-Lacs, représenté par Me Alain THEVENAZ avocat à Lausanne, |
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3. |
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Objet |
plan d’affectation |
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Recours Ivo SOLLBERGER, Corinne WASSMER et Jürg FROEHLICH c/ décision du Département de l’intérieur du 27 février 2012, décision du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011 et décision du Service des eaux, sols et assainissement du 7 mars 2012 (plan partiel d’affectation « Les Garinettes » et remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages) |
Vu les faits suivants
A. Le quartier dit « des Roches » se situe au dessus de la route cantonale 502c Salavaux-Môtier longeant la rive Nord-Ouest du lac de Morat, principalement sur le territoire de l’ancienne Commune de Vallamand, en limite avec l’ancienne commune de Mur. Ce quartier, qui comprend 15 maisons construites entre 1957 et 1972 et trois maisons indépendantes construites ultérieurement, est surplombé par un versant boisé.
Depuis quelques dizaines d’années, des phénomènes naturels (glissements de terrain et chutes de pierre) affectant ce versant boisé ont été constatés. Un syndicat d’améliorations foncières des Roches de Vallamand (ci-après : le syndicat AF) s’est constitué le 16 juillet 1999 avec pour but les études et travaux, comprenant les coupes de bois et les travaux de confortation du versant des Roches (purge et ancrage de blocs, drainages, ouvrages de protection, mesures sylvicoles). Le syndicat AF a fait effectuer différents travaux entre 1999 et 2001 afin d’essayer de stabiliser le versant boisé et de sécuriser le quartier sis directement en aval.
Au mois de mars 2001, d’importants glissements de terrains ont eu lieu, qui ont causé de graves dégâts au versant et au quartier des Roches (destruction d’une maison, dégâts importants à d’autres maisons, route de quartier bloquée par des éboulements, écoulement de boue sur la route cantonale), ce qui a conduit à l’évacuation temporaire des habitants du quartier. A la suite de cet évènement, un groupe de travail interdépartemental a été formé sous l’égide du Département de la sécurité et de l’environnement. Ce dernier est parvenu à la conclusion qu’il fallait dézoner une grande partie du quartier des Roches avec la démolition et la délocalisation des constructions sises dans cette zone. Pour atteindre ces nouveaux buts, le syndicat AF a été transformé en un syndicat d’entreprise de grands travaux au sens des art. 27,28 et 94 à 98 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11). Par décision du 28 novembre 2005, le chef du Département des infrastructures a ordonné la transformation du syndicat volontaire d’améliorations foncière des Roches de Vallamand en syndicat obligatoire dont les buts sont les suivants (cf. art. 3 des statuts) :
a. l’aménagement de la propriété foncière en corrélation avec la déconstruction du site bâti et son indemnisation ;
b. la modification de l’affectation des terrains ;
c. la déconstruction du site bâti et la construction d’ouvrages de protection ;
d. l’achat des terrains en vue du remplacement du terrain abandonné dans la zone d’éboulement.
Les permis d’habiter les maisons concernées par le risque de dangers naturels ont été retirés le 30 mai 2006. Le 29 mai 2007, le Grand Conseil a accordé un crédit de 4’971’000 francs « pour la déconstruction et le transfert, dans un endroit sûr, de seize maisons, la protection de deux maisons demeurant habitables, ainsi que la protection de la route cantonale Salavaux-Môtier, suite aux glissements de terrain survenus au lieu dit « Les Roches », sur les communes de Vallamand et Mur ». L’exposé des motifs et projet de décret relatif à ce crédit précise que la variante retenue implique le déclassement en zone agricole du secteur comprenant les seize maisons qui seront abandonnées et démolies pour des raisons de sécurité et l’affectation d’une surface agricole de la commune de Vallamand pour fournir la zone à bâtir en compensation. Etaient ainsi prévus la modification du plan général d’affectation de la Commune de Vallamand et du plan général d’affectation de la Commune de Mur, l’abrogation de la modification du plan général d’affectation de la Commune de Mur au lieu dit « Les Roches » et l’élaboration d’un plan partiel d’affectation sur le territoire de la Commune de Vallamand pour permettre le « transfert » des immeubles. Le concept d’assainissement du quartier des Roches a été approuvé par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) par décision du 3 décembre 2010. Ce concept consiste dans le dézonage de la plus grande partie du quartier, le déplacement de quinze habitations ne pouvant être sécurisées sur place, la désaffectation du chemin de desserte, la protection de trois bâtiments maintenus sur place et des mesures visant à assurer une sécurité suffisante pour la route cantonale.
B. Le déclassement en zone agricole du secteur « Les Roches » implique le déclassement d’une surface de 13’200 m2 sur le territoire de l’ancienne commune de Vallamand et d’une surface de 3’400 m2 sur le territoire de l’ancienne commune de Mur. Afin de compenser ce déclassement, il a été décidé d’affecter en zone à bâtir deux secteurs distincts actuellement en zone agricole :
• un secteur de 10’827 m2 sis en dessus du village de Vallamand, le long de la route de Cudrefin (RC 507d). Ce secteur a fait l’objet du projet de PPA « L’Epine » comprenant les parcelles n° 563, 951 et 867 de Vallamand. Le PPA comprend 7’924 m2 d’aire d’habitation, 544 m2 d’aire de verdure à vocation écologique et 2’144 m2 d’aire de construction ancienne (correspondant à une ancienne ferme).
• un secteur de 4’182 m2 se trouvant au sud-est de la RC 502c, au nord-ouest du port des Garinettes dans le secteur sud du lieu-dit « Les Garinettes », à l’angle de la route de Guévaux et du port, à proximité du lac de Morat. Ce secteur est entouré à l’ouest par une zone de villas, sise de l’autre côté de la route, à l’est par trois villas construites au bord du lac de Morat utilisées comme résidences secondaires, au sud par le port des Garinettes et ses installations et au nord par une ligne de fortifications (Toblerone) et un ruisseau bordé d’un cordon boisé. Il fait l’objet du projet de PPA « Les Garinettes » correspondant à la parcelle n° 287 de Vallamand (actuellement parcelle n° 8287 de Vully-les-Lacs). Le PPA prévoit une aire d’habitation de 3’416 m2, divisée en 5 parcelles de 650 à 740 m2. Chaque périmètre de construction peut comporter au maximum deux logements dont l’un est limité à une surface brute de plancher de 60 m2. Le PPA prévoit également des aménagements paysagers comprenant une rangée d’arbres côté port et un secteur de plantations obligatoires le long de la route du Lac. Le périmètre du plan est traversé par le ruisseau des Ferrages, dont la remise à ciel ouvert est prévue.
C. Lors de l’examen préalable par les services de l’Etat du PPA « Les Garinettes », le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : SESA – actuellement Direction générale de l’environnement -) a constaté que les terrains compris dans le périmètre du plan ainsi que tous les terrains situés dans le cône de déjection du ruisseau des Ferrages étaient inclus dans la carte indicative des dangers liés aux inondations. Une étude a par conséquent été confiée par le syndicat AF au bureau B+C ingénieurs SA à Montreux (ci-après : le bureau B+C), auteur de la carte indicative des inondations du Canton de Vaud, avec le mandat suivant :
• confirmer et préciser la nature des dangers sur la base d’une interprétation revue des données ayant servi à l’établissement de la carte indicative des dangers liés à l’eau et de visites sur le terrain,
• aboutir à une première vision sommaire des dangers liés aux inondations pour l’état actuel,
• évaluer la pertinence et les besoins en matière de protection contre les dangers liés à l’eau (proposition de mesures),
• définition et recommandations,
• rédiger un rapport de synthèse avec les cartes d’inondation mises à jour tout en illustrant les effets des mesures proposées.
Le bureau B+C a établi un rapport daté du 10 décembre 2009 (ci-après : le rapport B+C). Ce dernier constate que le périmètre du PPA « Les Garinettes » se trouve dans le cône de déjection du ruisseau des Ferrages et que, selon la carte indicative des inondations, il est concerné par les inondations. La visite de terrain effectuée par l’expert a confirmé l’inondabilité du périmètre des Garinettes. Le niveau de vraisemblance des inondations est qualifié de moyen pour la partie amont du périmètre du PPA et de fort pour la partie aval (cf. rapport B+C p. 13). Dans le secteur suivant le périmètre du PPA en direction du lac, la partie sud est soumise à un risque fort et la partie nord à un risque faible. Pour une crue centennale, le périmètre des Garinettes est menacé par des débordements directs du bief à ciel ouvert le traversant, liés à des déficits de capacité des berges. Il est également soumis aux débordements liés à la faible capacité et à l’obstruction du tuyau en amont du lac de Morat (cf. rapport B+C p. 20). Le rapport propose par conséquent des mesures pour gérer la crue centennale et la crue extrême. Le principe est de gérer au mieux les apports de matériaux par une meilleure exploitation des dépotoirs existants voire par des mesures supplémentaires de confinement pour augmenter les capacités de stockage actuellement disponibles. En aval, les mesures visent à garantir les transits d’une crue centennale jusqu’au lac. Pour des crues plus importantes, des mesures complémentaires de confinement sont proposées (cf. rapport B+C p. 20).
Les différentes mesures sont décrites dans une notice technique du 15 décembre 2009 du géomètre Jean-Paul Parisod à Avenches intitulée « Remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages », qui distingue différents tronçons du ruisseau (tronçon à ciel ouvert en amont du point A, tronçon A-B, tronçon B-C, tronçon C-D, tronçon D-E). Pour le tronçon à ciel ouvert en amont du point A (soit le tronçon le plus en amont), la notice technique propose un réhaussement et un entretien des dépotoirs existants ; pour le tronçon A-B, elle constate que la canalisation existante d’un diamètre de 900 mm permet d’écouler la crue centenaire ; pour le tronçon B-C (correspondant au passage sous la RC 502c), elle propose de remplacer la canalisation existante d’un diamètre de 700 mm par un collecteur de diamètre 1100 mm assurant le passage de la crue centenaire ; pour le tronçon C-D (soit celui qui traverse le PPA « Les Garinettes »), elle propose un reprofilement du cours d’eau de manière à permettre également le passage de la crue centenaire. Pour ce qui est du tronçon aval D-E (correspondant au dernier tronçon avant l’arrivée dans le lac de Morat), la notice technique relève un sous-dimensionnement de ce tronçon de ruisseau sous tuyau, qui était déjà mentionné dans l’étude du plan général d’évacuation des eaux de la Commune de Vallamand. Une remise à ciel ouvert est par conséquent proposée avec un aménagement du ruisseau de part et d’autre de la limite entre les parcelles n° 288 et 294. Il est précisé que le ruisseau aura une profondeur par rapport au terrain naturel variant entre 80 cm et 1m 30, que la largeur du lit sera de 1 m 20, que la berge sera surélevée afin d’avoir une profondeur d’au minimum 1 m 30 et que la hauteur maximale de l’eau sera de 1 m 02 pour un débit de 4.4 m3/sec. Des enrochements sont prévus pour garantir la stabilité du ruisseau, qui seront posés à une profondeur d’environ 40 cm sous le lit du ruisseau, ainsi qu’une protection des berges de type herbacée, graminée + géotextile (cf. notice technique p. 4). La notice technique propose également de mettre en oeuvre les mesures préconisées dans l’étude nature-paysage-environnement effectuée par le bureau Maillefer et Hunziker à Yverdon-les-Bains, qui sont les suivantes :
• ensemencer les berges avec un mélange pour milieux humides, semis MST 450, variante Humida,
• planter quelques boutures de saule taillé en têtard,
• mettre une natte de coco agrafée,
• créer des zones d’élargissement du lit dans des endroits favorables.
D. Les projets de PPA « L’Epine » et « Les Garinettes » ont fait l’objet d’un rapport au sens de l’art. 47 de l’ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) (ci-après : le rapport 47 OAT). Au chapitre 2.2, ce rapport mentionne ce qui suit :
« Secteurs de remplacement
Afin de reloger les habitants ayant abandonné leur logement, une surface de terrain comparable à celle des Roches a été recherchée à proximité. Sur décision du Conseil d’Etat, un syndicat AF obligatoire « Les Roches » a été mis en place le 2 décembre 2005 et, d’entente avec la commune de Vallamand, un relocalisation de la zone de villas a été entreprise sur le territoire communal.
Les zones déjà affectées à la construction ont tout d’abord été analysées. Toutefois les secteurs potentiels non construits et disponibles immédiatement d’après l’aperçu de l’état d’équipement, approuvés le 10 février 2004, ne sont pas disponibles de suite ou ne conviennent pas pour plusieurs raisons. En effet, les variantes déjà situées en zone à bâtir ne sont pas à vendre, ou comportent des aménagements qui les rendent indisponibles, ou ne conviennent pas pour des raisons de coût.
Une solution a alors été cherchée hors zone à bâtir. L’emprise sur la zone agricole sera compensée par la restitution de la zone des Roches à la zone agricole et à l’aire forestière. Une surface de 13’200 m2 est déclassée à Vallamand et 3’400 m2 à Mur. Toutefois, afin d’éviter au maximum une dispersion de l’urbanisation, contraire aux principes d’aménagement du territoire, la recherche de terrains de compensation a été restreinte à une couronne autour du tissu bâti existant. La compensation sur la commune de Mur ne concerne que les parcelles bâties. Les parcelles non bâties sont à considérer comme une compensation future dans le cadre de la révision du PGA.
Parmi les secteurs attenants au tissu bâti plusieurs autres critères ont été considérés:
• surface comparable à celle des Roches;
• minimisation de l’impact paysager et environnemental;
• situation proche de celle du secteur des Roches en termes de dégagement et vue sur le lac;
• stabilité des terrains et dangers naturels;
• acquisition à un prix raisonnable;
• possibilité de construire dans les plus brefs délais étant donné le contexte particulier de compensation suite à des catastrophes naturelles;
• minimisation de la construction de nouveaux équipements (coût élevé et occupation irrationnelle de l’espace), utilisation des équipements existants (accès, canalisations) ou raccordement facilité à ces derniers;
• minimisation des procédures foncières (éventuellement parcelle en propriété de l’Etat de Vaud ou de la commune) et autres contraintes d’aménagement.
Par rapport à ces critères, trois propositions ont été émises (en jaune sur l’extrait qui suit):
Extrait Plan J.-P. Parisod, Avenches
Le secteur situé en aval des Roches (1) à l’avantage d’être en propriété de l’Etat de Vaud, mais il est nettement détaché du tissu bâti et franchit la limite que constitue le Bois des Ferrages. Ce secteur a été écarté.
L’aire proposée sur la Route du Tertre sise au-dessus du village (3) est également détachée du village. De plus, son affectation en zone à bâtir comporte le risque d’une extension du village sur le plateau en direction du hameau du Tertre, si sa limitation n’est pas claire au nord. Ce site bénéficie toutefois de la proximité d’une zone d’utilité publique comprenant une place de jeux et un petit terrain de football. De plus, sa situation au bord de la RC 507, dont la densité de trafic est faible (TJM de 700 véhicules) assure une intégration aisée dans le réseau de transports individuels tout en ne causant pas de nuisances aux futures habitations.
Quant au secteur des Garinettes (2), il a l’avantage d’être délimité à l’est et à l’ouest par des zones de villas déjà largement bâties, au sud par le port des Garinettes, et au nord par une ligne de fortification (Toblerone) et un ruisseau bordé d’un cordon boisé.
Après examen de la situation, et en fonction des possibilités d’acquisition, deux secteurs sont retenus:
• le secteur situé sur la Route du Tertre au lieu-dit « l’Epine », sans la partie nord. Ce secteur comporte certains désavantages qu’il s’agira de maîtriser afin de s’assurer de l’intégration du nouveau quartier dans son contexte et de la conformité aux principes de l’aménagement du territoire;
• le secteur des Garinettes, partiellement. »
E. Les modifications des plans généraux d’affectation de Vallamand et de Mur et les PPA « L’Epine » et « Les Garinettes » ont été mis à l’enquête publique du 22 mars 2010 au 26 avril 2010. Simultanément, ont été mis à l’enquête publique, par la Commission de classification du syndicat AF, les périmètres et sous-périmètres, l’avant-projet et le projet d’exécution des travaux collectifs et privés pour l’équipement des zones de remplacement de l’Epine et des Garinettes et la sécurisation du secteur des Roches, ainsi que les estimations et le nouvel état et, par le SESA, le projet de remise à ciel ouvert du tronçon aval (D-E) du ruisseau des Ferrages, au lieu-dit « les Garinettes », sur le territoire de l’ancienne Commune de Vallamand.
F. Neuf oppositions ont été déposées durant l‘enquête publique, dont celle déposée conjointement par Corinne Wassmer, Ivo Sollberger, Jürg Frölich et Bruno Giraudi. Corinne Wassmer et Ivo Sollberger sont propriétaires de la parcelle n° 8288 de Vully-les-Lacs et Jürg Frölich de la parcelle n° 8294. Ces deux parcelles contiguës bordent le lac de Morat et supportent chacune une maison actuellement utilisée comme résidence secondaire. Elle se trouvent dans le prolongement du périmètre du PPA « Les Garinettes » et sont également traversées par le ruisseau des Ferrages qui, à cet endroit, est actuellement sous terre et passe dans un tuyau de 600 mm. D’après la notice technique du 15 décembre 2009 du géomètre Jean-Paul Parisod, la capacité hydraulique de ce tuyau est de 0,9 m3, ce qui correspond à un temps de retour d’une année, ce calcul étant attesté par des débordements très fréquents à cet endroit (cf. notice technique p. 3). Corinne Wassmer, Ivo Sollberger et Jürg Frölich s’opposaient, d’une part, au PPA « Les Garinettes » en invoquant une inégalité de traitement, une violation de l’art. 15 LAT et des lacunes dans le rapport 47 OAT et, d’autre part, à la remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages, qui traverse leurs parcelles. Par la suite des modifications ont été apportées au règlement du PPA « L’Epine », qui ont fait l’objet d’une enquête publique complémentaire.
G. Le 1er juillet 2011, les communes de Bellerive, Chabrey, Constantine, Montmagny, Mur, Vallamand et Villars-le-Grand ont fusionné pour devenir la commune de Vully-les-lacs.
H. Le 27 octobre 2011, la Municipalité de Vully-les-lacs (ci-après : la municipalité) a établi un préavis à l’attention du Conseil communal (préavis municipal No 2011/06, ci-après : le préavis municipal) dans lequel elle proposait notamment l’adoption des PPA « L’Epine » et « Les Garinettes » et la levée des oppositions sur la base de projets de réponse motivés. Dans sa séance du 23 novembre 2011, le Conseil communal a décidé d’adopter les deux PPA et de lever les oppositions en adoptant les projets de réponse établis par la municipalité. Par décisions du 27 février 2012, notifiées aux opposants avec la décision communale levant leur opposition le 7 mars 2012, le Département de l’intérieur a approuvé préalablement les PPA « L’Epine » et « Les Garinettes ».
I. Par décision du 7 mars 2012, le SESA a délivré l’autorisation spéciale requise par l’art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP ; RSV 721.01) pour la réalisation du projet de remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages, au lieu dit « Les Garinettes » et levé l’opposition formée par Corinne Wassmer, Ivo Sollberger, Jürg Frölich et Bruno Giraudi. Par décision du 12 mars 1012, la Commission de classification du syndicat AF a également levé les oppositions.
J. Par acte conjoint du 23 avril 2012, Corinne Wassmer, Ivo Sollberger, Jürg Frölich et Bruno Giraudi ont déposé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dirigé contre la décision du Département de l’intérieur du 27 février 2012 d’approuver préalablement le PPA « Les Garinettes », accompagnée de la décision du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011 levant leur opposition aux projets de modification du plan général d’affectation de Vallamand et d’adoption du PPA « Les Garinettes » et contre la décision du SESA du 7 mars 2012 levant leur opposition et délivrant l’autorisation spéciale pour la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages. Ils concluent à l’annulation de la décision du SESA, subsidiairement à sa réforme en ce sens que le diamètre des canalisations sur le tronçon D-E du ruisseau des Ferrages est augmenté de manière à résoudre le problème de la crue centenaire, et à l’annulation des décisions du Département de l’intérieur et du Conseil communal de Vully-les-Lacs.
Le Conseil communal de Vully-les-Lacs a déposé sa réponse le 8 juin 2012. Il conclut au rejet du recours. Le SESA a déposé sa réponse le 15 juin 2012. Le Service du développement territorial (ci-après : SDT) en a fait de même le 26 juin 2012. Les recourants et le SESA ont déposé des observations complémentaires les 1er octobre et 8 novembre 2012.
Le 8 août 2012, Bruno Giraudi a retiré son recours. La cause a été rayée du rôle en ce qui le concernait par décision du juge instructeur du 15 août 2012.
Le tribunal a tenu audience le 23 janvier 2013 en présence de parties. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l’audience et différentes pièces produites à l’audience ont été transmis aux parties le 25 janvier 2013. Invitée le 31 janvier 2013 à se déterminer sur l’application dans le Canton de Vaud du nouvel art. 38a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20) relatif à la revitalisation des cours d’eau, la Direction générale de l’environnement (DGE) a déposé des observations sur ce point le 8 février 2013. Elle indiquait que le Canton avait établi un programme de revitalisation et avait constitué un inventaire des projets de revitalisation, assorti d’un calendrier, pour la période 2012-2015, en précisant que le ruisseau des Ferrages figurait dans ce document. La DGE ajoutait que le projet de remise à ciel ouvert de ce ruisseau visait au premier chef la protection contre les crues, coordonnée à un projet de renaturation. Elle précisait encore que l’art. 38a LEaux marquait une étape dans la démarche de revitalisation engagée déjà bien auparavant par les services de la Confédération et de plusieurs cantons et que l’élaboration d’un projet de loi d’application intégrant des nouvelles dispositions de la LEaux et son ordonnance d’exécution était prévue.
Par courriers des 8 et 11 février 2013, le Conseil communal et les recourants se sont déterminés sur le procès-verbal de l’audience. A cette occasion, les recourants ont souligné que le projet de remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages implique notamment l’abattage de deux arbres d’essence majeure, soit deux pins, venant s’ajouter à douze arbres fruitiers. Ils ont relevé que le plan d’enquête établi par le géomètre Parisod ne mentionnait pas ces deux pins mais uniquement les neuf arbres fruitiers. Le Conseil communal a relevé pour sa part que la pose d’une canalisation en lieu et place de la remise à ciel ouvert du ruisseau impliquerait également l’abattage des deux pins. Le 8 mars 2013, les recourants se sont encore déterminés sur la prise de position de la Direction générale de l’environnement (ci-après : DGE) relative à l’art. 38a LEaux.
Considérant en droit
1. En relation avec leur recours contre la décision du SESA de remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages, les recourants contestent que l’on soit en présence d’un cours d’eau au sens de la LPDP. Ils font valoir que la notion de ruisseau ne peut être retenue que dans la mesure où l’on est en présence d’une source alimentant un cours d’eau, ce qui implique que l’eau doit avoir une provenance souterraine, qu’elle doit jaillir à la surface du sol et que le jaillissement doit avoir un caractère permanent. Selon eux, ces conditions ne seraient pas remplies par le ruisseau des Ferrages dans la mesure notamment où le jaillissement n’aurait pas de caractère permanent. Les recourants contestent également l’argument du SESA selon lequel la remise à ciel ouvert serait imposée par la LEaux, sans possibilité de dérogation. Ils invoquent en outre une violation du principe de l’égalité de traitement dès lors que, en amont, la remise à ciel ouvert du ruisseau n’est pas prévue. Ils invoquent enfin une violation de l’art. 2c al. 4 LPDP.
a) La mesure litigieuse se fonde notamment sur la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau (LACE ; RS 721.100) et sur la LPDP, qui règle l’application dans le canton de Vaud de la LACE (art. 1er al. 1 LPDP). Aux termes de son art. 1er al. 1, la LACE a pour but de protéger des personnes et des biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues). Aux termes de son art. 1er al. 2, la LACE – et par conséquent la LPDP - s’appliquent à toutes les eaux superficielles. L’art. 2f LPDP précise cependant que les art. 2a à 2e LPDP ne s’appliquent pas aux écoulements de minime importance en termes de débit et de valeur naturelle.
b) Le ruisseau des Ferrages constitue une eau superficielle et il entre par conséquent dans le champ d’application de la LACE et de la LPDP. Dès lors qu’il présente selon le rapport B+C des risques de débordement avec un risque de dommage potentiel pour les personnes et les biens, on ne saurait au surplus considérer qu’il s’agit d’un écoulement de minime importance au sens de l’art. 2f LPDP, ce d’autant plus que, comme le relève l’autorité intimée, il s’agit d’un cours d’eau intégré au réseau hydrographique cantonal, qui est pris en compte dans la carte indicative des dangers du Canton de Vaud. Dans ces circonstances, le fait que, selon les recourants, le cours d’eau n’aurait pas une provenance souterraine avec un jaillissement permanent à la surface du sol n’est pas déterminant. De même, n’est pas déterminant le fait qu’il serait à sec à certaines périodes de l’année.
2. Les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété. Sous l’angle du principe de la proportionnalité, ils soutiennent que la mesure imposée, soit la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages sur certains de ses tronçons seulement, n’est pas apte à atteindre le but d’intérêt public visé, soit parer aux risques d’inondation. Même si on devait considérer qu’elle est apte à atteindre ce but, cette mesure va entraîner selon eux une atteinte disproportionnée à leurs bien-fonds (destruction des plantations et des aménagements extérieurs existants, impossibilité de s’abriter les uns du regard des autres, séparation entre les propriétés plus clairement délimitées, condamnation de l’accès au garage d’un des recourants), ceci alors que le but visé pourrait être atteint en augmentant le diamètre de la canalisation existante, sans remise à ciel ouvert du cours d’eau.
a) Aux termes de l’art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), la propriété est garantie. Cette garantie n’est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l’art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
b) aa) La couverture ou la mise sous terre des cours d’eau est régie par l’art. 38 LEaux, dont la teneur est la suivante :
« Les cours d’eau ne doivent ni être couverts ni mis sous terre.
L’autorité peut autoriser des exceptions pour:
a) les canaux des déversoirs de crues et les canaux d’irrigation;
b) les passages sous des voies de communications ;
c) les passages sous des chemins agricoles ou forestiers;
d) les petits fossés de drainage à débit non permanent;
e) la réfection de tronçons couverts ou mis sous terre, dans la mesure où un écoulement à l’air libre ne peut pas être rétabli ou causerait d’importants préjudices à l’agriculture. »
La revitalisation des eaux fait pour sa part l’objet de l’art. 38a LEaux, entré en vigueur le 1er janvier 2011, dont la teneur est la suivante :
« Revitalisation des eaux
Les cantons veillent à revitaliser les eaux. Ils tiennent compte des bénéfices de ces interventions pour la nature et le paysage, ainsi que de leurs répercussions économiques.
Les cantons planifient les revitalisations et en établissent le calendrier. Ils veillent à ce que les plans directeurs et les plans d’affectation prennent en compte cette planification. La disparition de surfaces d’assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l’art. 13 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ».
A son art. 4 let. m, la LEaux définit la revitalisation comme le rétablissement, par des travaux de construction, des fonctions naturelles d’eaux superficielles endiguées, corrigées, couvertes ou mises sous terre. La remise à ciel ouvert des cours d’eau fait notamment partie des mesures de revitalisation au sens de cette disposition (cf. Luc Jansen ; Renaturation et adaptation du droit cantonal aux nouvelles dispositions de la législation fédérale sur la protection des eaux, in DEP 2012 p. 126 ss, spéc. p. 134). En l’état, l’art. 38a LEaux ne crée qu’une obligation pour les cantons de planifier les mesures de revitalisation et d’en établir le calendrier. Il appartient aux cantons d’édicter des dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation. La réalisation des mesures consiste en des travaux spécifiques qui sont déjà définis dans la législation spéciale, qu’elle soit fédérale ou cantonale. Après avoir édicté les dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation, il appartiendra ainsi aux cantons d’engager les procédures spécifiques mais déjà existantes dans leur droit formel pour réaliser les mesures de revitalisation. Aucune nouvelle obligation directement applicable n’est dès lors imposée pour les propriétaires fonciers ou la population (Jansen, op. cit. p. 134).
bb) En l’occurrence, on constate que le canton de Vaud n’a pas encore édicté les dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation. On ne saurait toutefois déduire de cette absence de législation d’application de l’art. 38a LEaux que la mesure incriminée ne repose pas sur une base légale suffisante. En effet, la remise à ciel ouvert litigieuse peut se fonder directement sur les art. 38 et 38a LEaux, ainsi que sur l’art. 3 LACE qui exige que les cantons prennent des mesures d’entretien et de planification pour assurer la protection contre les crues. On peut également mentionner les art. 4 al. 2 LACE et 2c al. 2 LPDP qui prévoient que, lors d’interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut reconstitué. On relèvera enfin que, selon l’art. 37 al. 1 LEaux, un cours d’eau ne peut être endigué que si cette intervention s’impose pour des motifs énumérés exhaustivement, soit notamment pour protéger des personnes ou des biens importants. A fortiori, une mise sous terre d’un cours d’eau n’est admissible que si les mêmes conditions sont remplies. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque la remise à ciel ouvert contestée est précisément proposée comme une mesure destinée à gérer le risque d’inondation qui a été identifié dans le secteur.
cc) Il résulte de ce qui précède que la mesure contestée repose sur une base légale suffisante. La remise à ciel ouvert d’un cours d’eau répond au surplus à un intérêt public. Dans son message du 29 avril 1987 relatif à la LEaux (FF 1987 II p. 1081ss), le Conseil fédéral relevait ainsi dans son commentaire relatif au projet d’art. 38 LEaux que la couverture d’un tronçon de cours d’eau soustrait une partie du volume du cours d’eau au régime des eaux d’une région, élimine les échanges entre eaux superficielles et eaux souterraines, réduit à l’extrême la capacité d’auto-épuration d’un cours d’eau et rend impossible aux animaux toute migration du cours inférieur vers le cours supérieur. La remise à ciel ouvert contestée répond par conséquent à des intérêts publics importants liés à la protection des eaux et de la nature. Elle répond en outre à un intérêt paysager puisqu’elle permet de reconstituer un élément naturel de qualité à un endroit sensible, soit l’embouchure du cours d’eau dans le lac de Morat. Enfin, elle répond à un intérêt public lié à la sécurité publique puisqu’il s’agit d’une mesure préconisée par l’expert mis en œuvre afin de gérer les risques de crue et d’inondation dans le secteur.
c) Il convient encore d’examiner si la mesure mise en cause respecte le principe de la proportionnalité.
aa) Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à atteindre les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts, ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; 135 I 176 consid. 8.1).
bb) Pour ce qui est de la règle de l’aptitude, les recourants soutiennent que la mise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages sur certains tronçons seulement, à savoir dans le secteur des « Garinettes », ne permet pas de régler les risques d’inondation et n’est ainsi pas apte à atteindre le but d’intérêt public visé. En se fondant sur le rapport B+C, le SESA relève pour sa part que des mesures de protection sont prévues sur toute la zone urbanisée traversée par le ruisseau des Ferrages et non sur le seul tronçon bordé par les parcelles des recourants. En amont de ce tronçon, sont notamment prévus l’entretien des dépotoirs, la création d’une digue de confinement et la création d’autres ouvrages de confinement. L’autorité intimée relève ainsi que l’on se trouve en présence d’une approche globale, conformément à ce que prévoit l’art. 3 LACE, qui vise également au respect des exigences de l’art. 4 LACE.
Lorsqu’il s’agit d’examiner des questions de nature technique, le tribunal s’impose une certaine retenue, notamment à l’égard des préavis des services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d’experts. Le tribunal ne peut s’écarter de l’avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (cf. notamment arrêts AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5 b/bb ; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6 c et références ; en matière d’études d’impact: Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l’environnement; Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudences citées). A cela s’ajoute en l’espèce que les mesures préconisées, notamment la remise à ciel ouvert contestée, se fondent sur un rapport établi par le bureau d’ingénieurs qui a établi la carte indicative des inondations du canton de Vaud, rapport qui a valeur d’expertise. Or, si les expertises sont soumises à la libre appréciation du juge, le tribunal ne peut cependant pas, dans les questions techniques, s’écarter d’un avis d’experts sans motifs pertinents (ATF 136 II 539 consid. 3.2).
En l’occurrence, s’agissant de la question de savoir si les mesures prévues sur le ruisseau des Ferrages sont adéquates pour lutter contre le risque d’inondation, il n’existe pas de raison de mettre en cause les propositions faites par le bureau B+C, qui ont été avalisées par le SESA. Apparaît notamment pertinent l’avis de l’autorité intimée selon lequel l’efficacité des mesures proposées doit être appréciée en tenant compte de ce qui est prévu sur l’ensemble du cours d’eau, sans isoler l’une ou l’autre des mesures. On note au surplus que, à l’appui de leur affirmation selon laquelle les mesures préconisées par l’expert et le SESA ne seraient pas aptes à atteindre le but d’intérêt public visé - notamment la protection contre la crue centenaire - les recourants n’invoquent aucun avis d’expert ni aucune analyse scientifique susceptible de mettre en cause l’appréciation de l’expert mis en œuvre par le syndicat AF et celle du service cantonal spécialisé.
cc) Pour ce qui est de la règle de la nécessité, il n’apparaît pas contesté qu’une augmentation du diamètre de la canalisation existante de manière à avoir une capacité d’écoulement suffisante permettrait également d’atteindre le but d’intérêt public visé en matière de protection contre les inondations. Cette mesure ne permettrait toutefois pas de répondre aux autres intérêts publics que vise la remise à ciel ouvert du cours d’eau en matière de protection de la nature et du paysage. On rappellera que la remise à ciel ouvert répond aux exigences de l’art. 38a LEaux entré en vigueur le 1er janvier 2001 qui demande aux cantons de veiller à la revitalisation des eaux. A cela s’ajoute que différentes dispositions (art. 37 al. 2 LEaux, 4 al. 2 LACE et 2c al. 3 LPDP) requièrent que les cours d’eau soient aménagés de manière à ce qu’ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiée, qu’une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives et que les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible. Or, ces objectifs ne peuvent pas être atteints si un cours d’eau et maintenu sous-terre, ce qui justifie une remise à ciel ouvert là où elle est possible.
dd) Sous l’angle du principe de la proportionnalité au sens étroit, il convient d’examiner s’il faut renoncer à la remise à ciel ouvert là où elle est prévue compte tenu des dommages que cette mesure entraîne pour les propriétés des recourants (cf. également sur ce point les art. 4 al. 3 LACE et 2 c al. 4 LPDP). A cet égard, les recourants invoquent le fait que les plantations existantes (arbres fruitiers et arbres anciens) seront décimées, la destruction des aménagements extérieurs, le fait que la séparation entre les propriétés ne sera plus clairement délimitée (suppression de la végétation leur permettant de s’abriter les uns du regard des autres) et la condamnation de l’accès au garage d’un des recourants.
Lors de la vision locale, le représentant du SESA a admis que les travaux liés à la remise à ciel ouvert du cours d’eau entraîneraient la disparition d’une partie de la végétation et des arbres existants sur les parcelles des recourants, plus particulièrement sur la parcelle du recourant Sollberger. Cet impact doit toutefois être relativisé dès lors que, d’une part, les travaux d’agrandissement de la canalisation suggérés par les recourants auraient également des impacts sur la végétation et que, d’autre part, tout ou partie de la végétation sera reconstituée lorsque la remise à ciel ouvert aura été effectuée. On peut en outre relever que, de manière générale, la revitalisation du cours d’eau constituera une plus-value importante pour l’intérêt naturel et paysager des parcelles concernées. Dans ces circonstances, le projet ne saurait être remis en cause au seul motif qu’il pourrait éventuellement entraîner la disparition de deux arbres protégés par le règlement communal, l’intérêt à la protection de ces arbres devant s’effacer devant l’intérêt général de l’opération sur le plan de la protection de la nature et du paysage.
Le fait que, selon les recourants, la mesure incriminée affaiblira la délimitation qui existe actuellement entre leurs propriétés n’apparaît au surplus pas déterminant. Pour ce qui est de l’accès au garage du recourant Sollberger, le géomètre Parisod a affirmé lors de l’audience que la réalisation de la remise à ciel ouvert du cours d’eau sera effectuée de manière à ce que cet accès demeure possible. Ce point étant contesté (notamment en raison d’une divergence au sujet de la manière dont le garage - non cadastré - a été relevé sur les plans figurant au dossier), il convient de réformer la décision du SESA du 7 mars 2012 en ce sens que la condition suivante est ajoutée au chiffre 3 du dispositif: « l’accès au garage sis sur la parcelle n° 8288 de Vully-les-Lacs est garanti ». Sur ce point, le recours est par conséquent partiellement admis.
3. En relation avec la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages, les recourants invoquent encore une violation du principe de l’égalité de traitement. Ils relèvent que, en amont de leur propriété, le ruisseau est maintenu sous terre alors que rien ne justifie un traitement différent.
a) Il y a inégalité de traitement au sens de l’art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).
b) En l’espèce, la vision locale a permis de constater que la situation des différents tronçons est différente. Le tronçon A-B en amont de la route qui restera sous terre se trouve ainsi dans un secteur où le bâti est beaucoup plus important que dans le secteur litigieux. Le tronçon B-C où la canalisation existante d’un diamètre de 700 mm sera remplacée par un collecteur de diamètre 1100 mm correspond au passage sous la route, soit un endroit où une remise à ciel ouvert n’est pas envisageable. Dès lors que les différentes mesures ont été prises en fonction de situations de fait qui sont clairement différentes, le grief relatif à l’inégalité de traitement n’est pas fondé.
4. Les recourants soutiennent que le PPA « Les Garinettes » n’est pas conforme à l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700).
a) L’art. 15 let. a LAT prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis. La notion de « terrains déjà largement bâtis » de l’art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de constructions ; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d’une « agglomération », avec les infrastructures habituelles (« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique. Il convient de faire une distinction entre les notions de « brèche ou d’espace vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l’intérieur du milieu bâti » parmi lesquelles il faut compter les espaces verts destinés à aérer l’espace bâti ; dans ce dernier cas de figure, les terrains n’appartiennent pas au territoire déjà largement bâti. Plus la brèche dans le tissu bâti est étendue, moins le contexte environnant prend de l’importance (ATF 132 II 218 consid. 4.1 ; 121 II 417 consid. 5a ; 116 Ia 197 consid 2b). Les brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) sont des surfaces non bâties de peu d’importance, adjacentes aux constructions, en règle générale déjà équipées, comprises dans un milieu bâti, contribuant à la qualité de ce milieu et empreintes dans les constructions existantes. La notion de terrain déjà largement bâti doit être interprétée à une échelle plus large que celle de la parcelle (ATF 132 II 218 consid. 4.2 ; 121 II 417 consid. 5a ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, 2009, n. 90 ad art. 15 LAT).
Les terrains déjà largement bâtis doivent en principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417 consid. 4B ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 94 ad art. 15 LAT). Si des terrains propres à la construction ne sont pas déjà largement bâtis, ils ne peuvent être classés en zone à bâtir que dans la mesure où ils seront « probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps » (cf. art. 15b LAT ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 98 ad art. 15 LAT). Le critère du besoin en terrains constructibles – à l’instar des autres exigences de l’art. 15 LAT – ne peut cependant pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir (ATF 2004 I 121 consid. 3.3 p. 130 ; ATF 120 Ia 227 consid. 2c) ; il doit être mis en balance avec les autres objectifs de l’aménagement du territoire dans le cadre d’une pesée globale des intérêts, prévue expressément par les art. 2 et 3 OAT (Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 119 ad art. 15 LAT et réf.).
b) En l’espèce, la vision locale a montré que le PPA des Garinettes se situe à proximité d’une zone bâtie relativement importante sise à l’Ouest, de l’autre côté de la RC 502 c. Le périmètre du PPA est en outre bordé du côté Est par quelques maisons construites le long de la rive du lac de Morat. On trouve également à proximité le port et les aménagements qui lui sont liés. Le secteur choisi est enfin bordé par une route existante, qui permet d’accéder au port. On se trouve ainsi dans un environnement déjà largement bâti, ce qui permet de considérer que les exigences de l’art. 15 let. a LAT sont remplies.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à une violation de l’art. 15 LAT doit également être écarté.
5. Les recourants font valoir que le syndicat AF aurait dû prioritairement rechercher des terrains en zone constructible, ce qui n’aurait pas été le cas. En outre, les études de variantes auraient dû s’étendre aux territoires des communes fusionnées.
a) Aux termes de l’art. 2 al. 1 let. b OAT, « lors de la planification d’activités ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte ». Selon la jurisprudence, le droit fédéral n’oblige pas, de façon générale, l’auteur du projet à élaborer des projets alternatifs et il n’exige de toute manière pas une analyse des variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (cf. ATF 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4 ; 1A.1/1998 du 22 décembre 1998 publié in RDAF 1999 I 371 consid. 4c). La LAT fixe également certains principes au sujet de la procédure d’établissement des plans d’affectation qui ont une incidence sur la question des variantes, ceci concernant plus particulièrement l’examen que l’autorité de recours peut exercer à cet égard. La LAT prévoit ainsi que les cantons doivent instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou autres personnes concernées par la planification et prévoir, selon les termes de l’art. 33 al. 2 let. b LAT « qu’une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d’examen ». Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. S’agissant notamment des plans d’affectation communaux, l’autorité cantonale de recours doit toutefois aussi préserver la liberté d’appréciation dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée ; l’autorité de recours n’est ainsi pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; ATF 1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2).
b) En l’occurrence, il résulte du rapport 47 OAT que, dans le cadre de la recherche de terrains de remplacement pour les biens-fonds qui devaient être déclassés, les terrains en zone à bâtir ont tout d’abord été analysés et que cette démarche n’a pas abouti. Même si le rapport 47 OAT et les décisions attaquées n’indiquent pas le détail des terrains en zone à bâtir qui ont été examinés, le tribunal n’a pas de raison de mettre en doute les affirmations des représentants du syndicat AF et des autorités communales, réitérées à l’audience, selon lesquelles aucun terrain en zone à bâtir répondant aux exigences, notamment en matière de taille et de disponibilité, ne pouvait entrer en considération. Le grief des recourants selon lequel aucune recherche n’aurait été effectuée pour trouver des terrains en zone à bâtir n’est par conséquent pas fondé.
c) Il convient encore d’examiner si, comme le soutiennent les recourants, une étude complémentaire de variantes s’imposait à la suite de la fusion de communes ayant donné naissance à la Commune de Vully-les-Lacs.
Parmi les intérêts qui ont dû être pris en compte par les autorités en charge de trouver des terrains pour compenser ceux qui devaient être abandonnés figurait notamment le souci de trouver des terrains de remplacement dans un délai raisonnable dès lors que les propriétaires, dont certains sont relativement âgés, attendaient depuis le mois de mai 2006. Or, cet intérêt s’opposait à ce que les études pour trouver des terrains de remplacement soient reprises « ab ovo » après la fusion des communes intervenue le 1er juillet 2011. Cette reprise des études s’imposait d’autant moins si les terrains choisis répondaient aux exigences posées par la loi et la jurisprudence en matière de planification de nouvelles zones à bâtir, ce qui est le cas en l’espèce.
6. Les recourants invoquent encore une violation des exigences relatives aux surfaces d’assolement.
a) aa) Les cantons doivent désigner les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Selon l’art. 26 OAT, les surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75’800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d’assolement perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; ATF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JT 1990 I 429).
La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1, voir aussi arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).
bb) La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal est consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est formulée dans les termes suivants :
« Le Canton et les communes protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de les maintenir libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise en compte des surfaces d’assolement (SDA) dans les plans d’aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée.
Des surfaces d’assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en présence d’intérêts prépondérants et sur la base d’une pesée complète des intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d’assolement à fournir par le canton reste garanti de façon durable. L’examen par le Canton de tout projet susceptible d’empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier si des intérêts prépondérants le justifient.
Les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants et justifier l’atteinte à la protection des SDA si les autres conditions susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation partielle des emprises ou alors y renoncer. La diminution est alors prise sur la marge de manœuvre cantonale.
Pour assurer une gestion durable de ses surfaces d’assolement, le Canton tient à jour l’inventaire des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les projets du Canton, des régions et de communes.
Les planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des SDA.
Le Canton et les communes protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à la zone agricole (art. 16 LAT). »
Les principes de mise en œuvre de la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit :
« Principes de mise en oeuvre
Actuellement, le canton de Vaud dispose d’un contingent de surfaces d’assolement qui couvre le quota fixé par la Confédération. S’agissant d’une ressource non renouvelable qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du Canton, ce capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre cantonale aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d’assolement. Afin d’assurer un équilibre entre protection des SDA et développement urbain, développement économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions suivantes :
A. Emprises
Les emprises sur les SDA sont limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de moins bonne qualité (qualité II).
Il n’y a pas d’emprises lorsque les conditions d’utilisation des terres garantissent que celles-ci puissent être remises en culture à tout moment si l’approvisionnement du pays l’exige. Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent inventoriées en SDA. Pour autant que les modalités de réversibilité soient expressément prévues et aussi longtemps que les terres répondent aux caractéristiques des SDA, cette utilisation ne fait pas l’objet de compensation.
B. Compensation
Les emprises sont en principe entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui répondent aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité que celles qui subissent l’emprise. Elle est abordée de manière globale pour l’ensemble du projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet touche plusieurs communes, le Canton peut exiger une approche intercommunale. Les compensations peuvent être effectuées hors des frontières communales concernées.
Les types de compensation sont classés ci-dessous par ordre de priorité ;
1. La reconversion ; l’emprise est compensée par l’affectation en zone agricole d’une zone à bâtir (art. 15 LAT)
2. La pérennisation : il y a pérennisation lorsque des surfaces d’assolement sises précédemment en zone intermédiaire ou en zone affectée au sens des articles 17 et 18 LAT sont affectées à la zone agricole, agricole protégée, viticole ou viticole protégée.
Lorsqu’une mesure de compensation des emprises nécessite un changement d’affectation, celui-ci doit être réalisé de manière simultanée.
En présence de projets d’intérêt public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation n’est possible, le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer à exiger la compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l’autorité en charge du projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F ci-après), le Département en charge de l’aménagement du territoire peut exempter partiellement ou totalement une autorité de son obligation de compensation dans le cadre de la procédure d’approbation.
(…)
C. Intérêts cantonaux - Dispositions particulières
Les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn concernent en particulier les projets et les planifications relatifs aux :
§ Centres cantonaux, régionaux et locaux ;
§ Développement des villages conformément aux critères du PDCn ;
§ Pôles de développement;
§ Travaux hydrauliques et renaturations de cours d’eau ;
§ Mesures de valorisation du patrimoine naturel ;
§ Infrastructures de transports publics, mobilité douce et réseaux routiers.
Pour autant que le quota cantonal soit garanti durablement et sur la base d’une pesée complète des intérêts, ces intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et justifier l’atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes :
1. Lorsque plusieurs territoires communaux sont concernés par un projet intercommunal, le Canton peut exiger une réflexion intercommunale afin de traiter la protection et la compensation des SDA sur l’ensemble des communes concernées ;
2. Un périmètre de projet doit être identifié. Il doit tenir compte de la présence des SDA en évitant d’englober celles qui ne sont pas absolument nécessaires au développement territorial souhaité. A l’intérieur de ce périmètre, l’intérêt cantonal est en principe prépondérant ;
3. Le principe de la compensation des emprises s’applique ;
4. Les mesures compatibles avec le maintien des surfaces d’assolement doivent être privilégiées ;
5. Les surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter LPN) et reboisements ne doivent pas être réalisés au détriment des SDA à moins qu’ils ne s’inscrivent dans un projet cantonal, régional ou communal de mise en valeur du patrimoine naturel (par exemple sous la forme d’amélioration de réseau écologique ou de projet de renaturation de cours d’eau). Ils doivent en principe prendre place sur les terres les moins intéressantes pour la production agricole. Dans la mesure du possible, les surfaces de remplacement sont maintenues en SDA.
(…)
F. Rapport explicatif accompagnant les projets et les planifications locales (plans partiels d’affectation et plans de quartier)
Tout projet nécessitant des emprises sur les SDA est accompagné d’un rapport explicatif comprenant au minimum :
§ Le bilan communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de cartes et de données chiffrées ;
§ L’identification de tous les intérêts en présence ;
§ La justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles ;
§ La proposition de compensation.
Sur la base de ce rapport, l’autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des intérêts qui statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces d’assolement et fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport constitue un chapitre du rapport 47 OAT. »
Ainsi, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan directeur cantonal-Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281).
b) aa) En l’espèce, la légalisation du PPA « Les Garinettes » porte atteinte à des surfaces d’assolement. A cet égard, on relève l’absence au dossier du rapport explicatif qui est désormais exigé lorsqu’on porte atteinte à des surfaces d’assolement, le dossier ne contenant notamment aucun bilan communal des surfaces d’assolement. Cela étant, le SDT a expliqué dans sa réponse au recours qu’il a considéré lors de l’examen préalable des PPA que l’emprise sur la zone agricole était compensée par le déclassement du secteur des Roches et qu’il ne s’agissait pas d’étendre la zone constructible de manière globale mais de trouver des emplacements pour la relocalisation et la reconstruction de biens immobiliers perdus. En l’absence de terrains déjà affectés disponibles, le choix s’était porté sur des parcelles jouxtant des zones à bâtir et pouvant être équipées à moindre frais. Le SDT a ultérieurement précisé que la pesée des intérêts à laquelle il avait procédé l’avait amené à proposer que la marge de manœuvre cantonale soit sollicitée. Parmi les intérêts pris en compte, il mentionne l’urgence commandée par la question des dangers naturels sur le site des Roches et la difficulté de trouver des périmètres de remplacement d’environ 1, 5 hectares et des situations équivalentes. Il indique que l’intérêt cantonal prépondérant identifié par le plan directeur cantonal dans le cas d’espèce est la problématique des dangers naturels (mesure E 13) qui oblige à rendre inconstructibles des terrains fortement menacés.
bb) Même si l’on peut regretter l’absence d’un rapport explicatif conforme à ce qui est désormais requis par le plan directeur cantonal lorsqu’on porte atteinte à des surfaces d’assolement, le tribunal de céans n’a pas de raison de remettre en cause la pesée des intérêts qui a été effectuée. Il y a lieu de relever encore une fois qu’on se trouve dans le cadre d’une opération particulière, liée à des évènements naturels exceptionnels, qui impliquait notamment de trouver à relativement bref délai des terrains de remplacement disponibles pour la construction. Compte tenu des différentes contraintes auxquelles les autorités responsables de cette opération étaient confrontées, on peut admettre que ces dernières n’aient eu d’autre solution que d’utiliser des surfaces d’assolement, ceci sans réelle possibilité de compensation, ce qui justifie le recours à la marge de manœuvre cantonale.
7. Les recourants invoquent une inégalité de traitement au motif que les propriétaires du futur PPA « Les Garinettes » disposeront de droits à bâtir plus importants que ceux dont ils bénéficient et qu’ils ne seront pas soumis aux mêmes restrictions sur le plan architectural. Ils soutiennent que leurs parcelles auraient dû être intégrées dans le périmètre du PPA.
a) Le principe de l’égalité de traitement n’a qu’une portée réduite dans l’élaboration des plans d’affectation. Il est en effet dans la nature de l’aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains dans la même situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d’utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c’est-à-dire qu’elle ne soit pas arbitraire (ATF 1C_80/2007 du 6 septembre 2007 ; ARF 121 I245 consid. 6e/bb).
b) En l’espèce, le PPA litigieux a pour objectif d’affecter des terrains à la zone à bâtir en remplacement des biens-fonds qui ont dû être déclassés pour des raisons de sécurité. Dans ce cadre, l’autorité communale a notamment dû respecter les principes du nouveau plan directeur cantonal en matière d’indice d’utilisation du sol minimum qui s’imposent pour toutes les nouvelles zones à bâtir (cf. réponse du SDT du 26 juin 2012), ce qui a eu pour conséquence d’augmenter les droits à bâtir par rapport aux secteurs voisins régis par le plan général des zones de 1983. Cette opération, limitée à un objectif précis de compensation, n’impliquait pas nécessairement de revoir la réglementation des terrains environnants ou de les englober dans le PPA dès lors que des surfaces suffisantes avaient été trouvées. Sur ce point, la planification litigieuse ne saurait en tous les cas être qualifiée d’arbitraire. Partant, le grief relatif à l’inégalité de traitement doit également être écarté.
8. Les recourants soutiennent que les questions de circulation, de mobilité et de sécurité n’ont pas été suffisamment étudiées. Ils relèvent en outre des insuffisances en ce qui concerne l’accès aux transports publics.
a) La question de la sécurité des accès doit en principe être examinée au stade du permis de construire (art. 22 al. 2 let. b LAT). Aux termes de l’art. 104 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RS 700.11), la municipalité n’accorde en effet ledit permis que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d’autrui sont au bénéfice d’un titre juridique. Régi par l’art. 19 al. 1 LAT, l’équipement est réputé suffisant lorsque qu’un terrain est desservi de manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées. La jurisprudence a précisé que ce n’est que lorsqu’un plan partiel d’affectation est à ce point précis qu’il permet d’appréhender les problèmes de trafic que la question de l’équipement en accès doit être résolue au stade de l’adoption du plan et non au stade ultérieur du permis de construire (ATF 1C_298/2007 consid. 8.1; RDAF 2000 I 427 consid. 5; ATF 120 Ib 436 consid. 2d/bb et 118 Ib 66 consid. 2a s’agissant du respect des prescriptions en matière d’environnement).
b) En l’occurrence, on constate que le plan est suffisamment précis pour que la question des accès doive être résolue au stade du plan d’affectation.
aa) La vision locale a montré que l’accès au site (qui est pour l’essentiel le même que l’accès au port) sera aisé, avec notamment une bonne visibilité, et ne posera pas de problème particulier de sécurité, que ce soit pour les automobilistes ou les piétons. Pour ce qui est des piétons, la création de trottoirs et d’un passage piéton pour traverser la RC 502c est prévue, ce qui garantira le niveau de sécurité requis. Vu le nombre de nouveaux logements et le fait que leurs occupants bénéficieront de places de parc privées, la mise en œuvre du PPA ne devrait au surplus pas créer de problème significatif avec les usagers du port, notamment en ce qui concerne le stationnement.
bb) La question du raccordement aux transports publics est régie par l’art. 47a LAT. Cette disposition prévoit que pour l’élaboration et l’application des plans d’affectation, la municipalité doit favoriser le recours aux transports publics (al. 1). L’accès aux transports publics ne doit toutefois être garanti que pour les installations à forte fréquentation (al. 2).
En l’occurrence, le plan litigieux concerne dix logements au maximum, dont cinq devraient plutôt être des studios. Un accès aisé aux transports publics n’a par conséquent pas à être garanti. Cela étant, l’absence d’accès aux transports publics constitue un élément négatif, qu’il convient de prendre en compte dans la pesée des intérêts. En l’espèce, compte tenu du nombre restreint de logements concernés, cet élément négatif ne saurait toutefois à lui seul remettre en question le choix du site.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à une insuffisance des études en matière de circulation, de mobilité et de sécurité n’est pas fondé.
9. Les recourants soutiennent que l’intégration des constructions permises par le PPA par rapport aux rives du lac et aux constructions environnantes n’a pas suffisamment été étudiée.
a) L’adoption d’un plan d’affectation est le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a ; cf. arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid 2b).
Pour ce qui est du paysage, l’art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que, dans l’accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question. S’il s’agit d’un site sensible, porté à l’inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d’intégration ne peut se justifier qu’en présence d’un paysage de moindre intérêt (Bernhard Waldmann, Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou une installation s’intègre dans le paysage lorsque son implantation et ses dimensions n’affectent ni les caractéristiques ni l’équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l’originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne, 1981, n. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu’un projet puisse être condamné sur la base de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d’une valeur particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d’une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (ATF 134 II 117 consid. 6.3 et réf.).
b) En l’espèce, le tribunal a pu constater lors de la vision locale que la parcelle qui doit accueillir le PPA « Les Garinettes » ne présente pas d’intérêt particulier au plan paysager. Dès lors que cette parcelle, d’une part, jouxte le port et les aménagements qui lui sont liés et, d’autre part, s’inscrit dans un environnement déjà marqué par la présence de nombreuses constructions, la réalisation des constructions permises par le PPA ne devrait notamment pas avoir d’impact particulier sur le paysage lacustre à protéger. Au contraire, la mise en œuvre du PPA, avec notamment les aménagements prévus en ce qui concerne le ruisseau des Ferrages, devrait plutôt apporter une plus-value paysagère au site. Le grief relatif à l’impact paysager des constructions permises par le PPA litigieux doit dès lors également être écarté.
10. Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis en ce sens qu’une condition est ajoutée au dispositif de la décision su SESA du 7 mars 2012. Les autres décisions sont maintenues. Vu le sort du recours, un émolument est mis à la charge des recourants, le solde des frais de la cause étant laissé à la charge de l’Etat. Les recourants verseront en outre des dépens à la Commune de Vully-les-Lacs, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les décisions du Département de l’intérieur du 27 février 2012 et du Conseil communal de Vully-les-Lacs du 23 novembre 2011 sont confirmées.
III. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 7 mars 2012 est réformée en ce sens que la condition suivante est ajoutée au chiffre 3 du dispositif: « l’accès au garage sis sur la parcelle n° 8288 de Vully-les-Lacs est garanti ». Cette décision est confirmée pour le surplus.
IV. Un émolument de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants Corinne Wassmer, Ivo Sollberger et Jürg Frölich, solidairement entre eux.
V. Les recourants Corinne Wassmer, Ivo Sollberger et Jürg Frölich, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Vully-les-Lacs une indemnité de 3’000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 avril 2013
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis d’envoi ci-joint.
Il peut faire l’objet, dans les trente jours suivant sa notification, d’un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.