TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 septembre 2012
Composition	M. Pierre Journot, président;  M. François Gillard, assesseur  et M. Raymond Durussel, assesseur

 

Recourants

Jean-Philippe LANDRY et Danielle HILTY LANDRY, à Mex,

 

 

Autorité intimée

Municipalité de Mex, représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,

  

 

Objet	permis de construire
	Décision de la Municipalité de Mex du 29 mars 2012

 

Vu les faits suivants

A.                                Sur le territoire de la commune de Mex, Jean-Philippe Landry et son épouse sont propriétaires de la parcelle 390 où se trouve leur villa.

Interpellée par Jean-Philippe Landry au sujet de la construction d'une verrière, la Municipalité de Mex lui a indiqué le 28 avril 2009 qu'un cabanon de jardin d'une surface maximale de 10 m² nécessitait une autorisation municipale pour laquelle devait lui être soumis un plan de situation avec l'implantation du cabanon et la signature des voisins si cette installation est en limite de propriété.

Après un échange de correspondance, Jean-Philippe Landry a fourni, daté du 11 mai 2009, un plan de sa main muni des signatures des voisins présentant un couvert de rangement et une verrière disposés parallèlement à la limite de propriété, à 50 cm de celle-ci. L'ouvrage occupe pour l'essentiel un rectangle long de 8,50 m sur une largeur de 2,50 m; au droit du couvert, la face avant, à l'intérieur de la parcelle, présente un ressaut à pans coupés lui donnant une largeur supplémentaire de 1 m. Une coupe sur la verrière indique une hauteur sous la toiture de 2,00 m pour le mur arrière en pierres et de 2,20 m pour la face opposée vitrée.

La municipalité a alors établi le 19 mai 2009 le document suivant :

Le dossier n'indique pas de quelle publicité ce document a fait l'objet. Le 3 juin 2009, constatant l'absence d'opposition ou d'observation durant l'enquête, la municipalité a délivré à Jean-Philippe Landry un permis de construire pour un couvert et une verrière.

B.                               Par lettre du 14 février 2011 faisant suite à un entretien avec un membre de la municipalité, cette autorité a ordonné l'arrêt momentané des travaux et la fourniture d'un dossier complet pour enquête publique officielle.

C.                               L'enquête a eu lieu du 19 mars au 17 avril 2011. Le dossier d'enquête comprend, établis par un géomètre, un plan de situation, une élévation de la façade Nord, des photographies (l'ouvrage est en grande partie achevé mais non encore vitré) ainsi qu'une vue en perspective de la façade sud avec indication des dimensions au sol de l'ouvrage.

L'enquête a suscité l'opposition de trois voisins. La municipalité en a informé Jean-Philippe Landry et lui a demandé un plan de géomètre indiquant la hauteur de l'ouvrage à différents endroits et la pente du toit. Un nouveau plan de géomètre daté du 12 mai 2011, avec ces indications, a été fourni, puis Jean-Philippe Landry a versé au dossier les croquis initiaux fournis au syndic le 11 mai 2009.

D.                               Le 7 juillet 2011, la municipalité, donnant suite à une séance commune suivie d'une rencontre avec les opposants, a rendu la décision suivante :

"-     Votre construction doit être mise en conformité selon le premier projet (tel qu’accepté par vos voisins en date du 11 mai 2009 et la municipalité en date du 3 juin 2009) en utilisant les matériaux prévus (pierres des champs, bois, vitrages, semelle ciment et tuiles terre cuite). Tous les raccordements eau, épuration, électricité doivent être supprimés. Un plan établi par un professionnel doit préciser explicitement cela et porter la signature pour accord de tous vos voisins propriétaires. Un délai au 30 septembre 2011 vous est accordé pour vous mettre en conformité.

Passé ce délai, si les conditions énumérées ci-dessus ne sont pas remplies, nous serons contraints d’exiger la démolition de cette construction.

Libre à vous de soumettre un nouveau projet respectant la réglementation en vigueur, ainsi que les limites de constructions.

La présente décision peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public. (...)"

Rien n'indique que cette décision ait été communiquée aux opposants.

Le 29 juillet 2011, le mandataire technique de la municipalité a établi un rapport selon lequel le projet réalisé, conforme à la réglementation, est semblable à celui de l'enquête administrative dans le gabarit, mais diffère dans les matériaux; les fenêtres au nord devraient être supprimées et le revêtement extérieur être réalisé en pierre naturelle comme dans le projet initial. Il a indiqué par courriel du 8 août 2011, en rappelant l'art. 39 RLATC et la jurisprudence y relative, que le raccordements aux eaux claires et usées mentionné à l'enquête pouvait se justifier pour le nettoyage et l'arrosage d'une orangeraie.

Une délégation de la municipalité a rencontré les constructeurs puis la municipalité a écrit ce qui suit dans une lettre du 1^er septembre 2011 adressée à Jean-Philippe Landry:

" Nous revenons sur l'entrevue du 24 août écoulé (...) et vous confirmons les décisions prises

•    La construction doit respecter les hauteurs prévues sur le plan initial, signé par les voisins, soit 2 m et 2.20 m.

•    La Municipalité accepte l’installation de l’eau et de l’électricité. Toutefois le chauffage central doit être supprimé.

•    Le mur ouest du couvert est accepté, les murets sud peuvent être conservés, mais en aucun cas ne pourront être vitrés.

Vous voudrez bien également nous fournir

•    des projections/vues en 3D de la construction, en différentes couleurs pour que les voisins puissent projeter le volume dans l’espace.

•    de nouveaux plans cotés."

Rien n'indique que ce document ait été communiqué aux opposants.

Après un nouvel échange de correspondance et une réunion organisée le 12 mars 2012 par la municipalité entre les constructeurs et les opposants, ces derniers ont réitéré leur opposition.

E.                               En date du 29 mars 2012, la municipalité a écrit ce qui suit aux constructeurs :

"Comme vous le savez le projet soumis à l’enquête publique du 19 mars au 17 avril 2011 a suscité des oppositions. En effet, conformément au plan signé par une partie des voisins, non seulement les hauteurs, la fermeture du couvert, les matériaux, n'ont pas été respectés, mais l'équipement en EC/EU, en électricité et en chauffage a suscité de vives protestations. Ce projet ne peut donc pas être recevable en l’état. En outre, il n’est pas conforme à l’autorisation municipale qui vous a été délivrée le 19 mai 2009. En conséquence, la Municipalité a décidé de refuser le permis de construire pour cette annexe.

Au vu de la séance du 12 mars dernier, il s’avère que la situation avec les opposants est bloquée. Pour cette raison, la Municipalité vous suggère de déplacer votre construction à un autre endroit de votre parcelle et de soumettre un nouveau projet pour enquête. Etant donné que la Municipalité d’alors vous avait délivré une autorisation municipale sur la base d’un dossier partiellement incomplet, cette dernière reconnait avoir une part de responsabilité. C’est la raison pour laquelle, nous vous proposons un montant forfaitaire de CHF 5’000.- au titre de participation pour la démolition de votre construction actuelle. Cette solution a l’avantage d’éviter toute procédure judiciaire, souvent longue et couteuse pour toutes les parties.

Nous restons à votre disposition pour en discuter et vous présentons, Madame, Monsieur, nos salutations distinguées."

Le verso de cette lettre indique la voie de recours.

F.                                Par lettre du 16 avril 2012, les constructeurs ont recouru contre cette décision. Ils demandent "l'application" du permis de construire du 3 juin 2009 et de la décision municipale du 1^er septembre 2011.

G.                               Le conseil de la municipalité a requis la suspension de la procédure dans l'attente du dépôt d'un projet modifié et d'une nouvelle décision municipale. Le tribunal s'est fait transmettre le dossier municipal. Interpellés, les constructeurs ont demandé par lettre reçue le 5 juin 2012 la délivrance d'un permis de construire conforme à la lettre de la municipalité du 1er septembre 2012 (recte: 2011). En substance, ils s'opposent à la suspension. La municipalité a été invitée a déposé son dossier et sa réponse au recours, ainsi qu'à communiquer ce dernier et diverses pièces aux opposants en les invitant à participer à la procédure, selon la formule habituelle. Les opposants ne se sont pas manifestés.

H.                               La municipalité a requis à nouveau la suspension. Les parties ont été informées que le dossier serait soumis à une section qui déciderait soit de compléter l'instruction, soit de passer au jugement.

Jean-Philippe Landry a encore versé au dossier une lettre du 12 juillet 2012 dans laquelle il demande à la municipalité l'autorisation de couvrir l'ouvrage litigieux à l'aide de tuiles en toile bitumée. La municipalité lui a répondu le 26 juillet 2012 que cela n'était pas conforme au plan signé par les voisins, qui risquaient de s'opposer.

La municipalité s'est déterminée le 17 août 2012. Elle conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.

Les recourants ont demandé la suspension de la procédure, apparemment dans l'attente d'une nouvelle décision devant "réactiver l'autorisation communale du 3 juin 2009". Cette dernière ne correspondant pas à l'objet du litige, le tribunal a décidé de rendre le présent arrêt.

Considérant en droit

1.                                Dans sa teneur  en vigueur depuis le 1^er mars 2008, l'art. 39 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit ce qui suit :

Art. 39    Dépendances de peu d'importance et autres aménagements assimilés

¹ A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.

² Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.

³ Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.

⁴ Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.

⁵ Sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings.

Selon la jurisprudence constante, la condition de l’absence de préjudice pour les voisins ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais doit être interprétée en ce sens que l’ouvrage projeté ne doit pas entraîner d’inconvénients appréciables, c’est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (arrêts AC.2010.0123 du 14 octobre 2010; AC.2009.0292 du 24 juin 2010 ; AC.2009.0116 du 15 février 2010 ; AC.2005.0276 du 23 novembre 2006; AC.2001.0255 du 21 mars 2002). Cette notion doit être considérée dans le cadre d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse (ATF 1P. 411/1999 du 10 novembre 1999; AC.2001.0255 précité). La municipalité est tenue d’analyser les intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de construire (AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La notion d'absence d’inconvénients appréciables est un concept juridique indéterminé qui confère à la municipalité une latitude de jugement étendue, que le tribunal se doit de respecter (AC.2007.0267 du 5 mai 2008 et RDAF 1997 p. 232). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement dont bénéficie la propriété ou encore les nuisances sonores (voir notamment AC.2011.0082 du 27 juillet 2012; AC.2011.0109 du 20 juillet 2012; AC.2010.0346 du 14 mars 2012; AC.2011.0103 du 30 janvier 2012; AC.2011.0018 du 6 juillet 2011 ; v. ég. AC.2005.0276 précité; AC.2003.0144 du 12 novembre 2004; AC.2001.0116 du 8 septembre 2004; AC.2003.0075 précité; AC.2001.0236 du 6 août 2003).

2.                                En l'espèce, la décision attaquée, du 29 mars 2012, refuse le permis de construire pour le motif que le projet mis à l'enquête du 19 mars au 17 avril 2011 n'est pas conforme à l'autorisation municipale délivrée le 19 mai 2009. Elle considère apparemment que seule pourrait être autorisée la construction d'une dépendance qui aurait reçu l'aval des voisins. Force est ainsi de constater que la municipalité n'a pas procédé à la pesée des intérêts prévue par l'art. 39 al 4 RLATC. Elle s'est bornée à constater l'absence d'accord des voisins, ce qui n'est pas conforme au régime instauré par l'art. 39 RLATC. En effet, la jurisprudence a déjà eu l'occasion de juger que les dépendances ne peuvent pas être subordonnées arbitrairement à l'accord du voisin, mais qu'elles doivent être autorisées dès que la condition prévue par l'art. 39 al. 4 RLATC est réalisée, à savoir dès que la pesée des intérêts prescrite par cette disposition permet de constater que l'ouvrage projeté n'entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs selon la jurisprudence rappelée plus haut (AC.2001.0236 du 6 août 2003 ; AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La jurisprudence a également condamné la pratique municipale consistant à considérer que toute construction située à moins de 6 m de la limite, même s'il ne s'agit pas d'un aménagement soumis à enquête publique, doit recueillir l'aval des propriétaires voisins; en effet, en s'en remettant de manière automatique à l'existence d'une opposition pour refuser le permis de construire une dépendance, la municipalité abuse de son pouvoir d'appréciation en n'utilisant pas celui que les dispositions en vigueur lui confèrent (AC.2009.0292 du 24 juin 2010).

3.                                Il est vrai qu'en l'espèce, le droit communal présente une particularité tenant au texte de la disposition suivante du règlement communal approuvé par le département des infrastructures le 18 août 2000 :

"Art. 25 - Dépendance

Le propriétaire peut être autorisée, avec l'accord préalable du voisin, à construire, entre les bâtiments élevés réglementaires, des dépendances conformément à l'article 39 RLATC. Ces petites constructions indépendantes n'auront que 3 m de hauteur à la corniche au maximum ; elles ne pourront en aucun cas servir d'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle. Elles sont prises à 50 % pour le calcul du coefficient d'occupation du sol (COS)."

C'est apparemment de cette disposition que la municipalité tire la nécessité de l'accord du voisin pour la délivrance du permis de construire une dépendance. On se trouverait donc, selon cette interprétation, en présence d'un régime des dépendances qui diffère de celui qu'instaure l'art. 39 al. 4 RLATC.

Comme l'indique l'art. 39 RLATC à son premier alinéa, le régime des dépendances instauré par cette disposition est applicable à défaut de dispositions communales contraires. Le règlement communal peut en effet contenir des dispositions (réservées par l'art. 47 al. 2, ch. 1 à 3 LATC) relatives notamment aux conditions de construction, tels que l'implantation, les distances entre bâtiments ou aux limites, les cotes d'altitude et les limites des constructions par rapport aux voies publiques, ainsi qu'aux sites et aux ensembles ou aux bâtiments méritants protection, de même qu'à l'aménagement des espaces publics. Ces prescriptions relevant du droit des constructions et de l'aménagement du territoire peuvent par exemple interdire les garages ou couverts à voiture pour des motifs de protection d'un site, ou prescrire la construction de garages souterrains en prohibant les places de parc en surface. Le tribunal juge en revanche que, comme cela résulte des arrêts cités plus haut, le droit communal ne peut pas modifier le régime particulier des dépendances créé par l'art. 39 al. 4 RLATC, qui consiste en ceci que contrairement aux constructions qui respectent les distances de la limite, qui doivent être autorisées sans condition, les dépendances qui prennent place dans les "espaces réglementaires" ne sont admissibles que si elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs. En d'autres termes, la décision relative à l'autorisation de construire une dépendance doit toujours procéder, entre autres conditions, d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse. Le règlement communal ne peut pas supprimer cette pesée des intérêts en subordonnant simplement l'autorisation de construire une dépendance à l'accord préalable des voisins. Inversement, l'accord du voisin ne doit pas conduire automatiquement à l'octroi de l'autorisation de construire n'importe quelle dépendance. Il s'agit en effet d'éviter de créer des situations qui, en cas de changement de propriétaire, seront génératrices de conflits entre voisins.

Faute de procéder à la pesée des intérêts prévue par les dispositions applicables, la décision attaquée ne peut pas être maintenue.

4.                                Invoquant leur bonne foi, les recourants se prévalent des décisions municipales notifiées dans la lettre de la municipalité du 1er septembre 2011.

À première vue, la lettre de la municipalité du 1er septembre 2011 acceptait une partie des installations effectuées. Cependant, on ne peut pas accorder au recourant le droit de s'en prévaloir car rien n'indique que ces décisions aient été communiquées aux opposants. Ceux-ci n'ont donc pas été mis en mesure de contester éventuellement les décisions municipales correspondantes. Force est d'ailleurs de constater que même si la municipalité n'a pas ménagé ses efforts pour tenter de concilier les recourants et leurs voisins, les différentes étapes de la procédure suivies depuis la demande initiale des recourants ne respectent pas, pour la plupart, la procédure légale, et sont de nature à créer la confusion. En particulier, le document du 19 mai 2009 reproduit dans l'état de fait paraît indiquer qu'une autorisation a été délivrée mais il comporte un espace destiné à recueillir les oppositions, ceci tout en ouvrant directement une voie de recours au Tribunal Cantonal (dans un délai de 20 jours qui a disparu de la loi depuis plusieurs années). Il faut rappeler à cet égard que la procédure simplifiée de "petit permis" que la jurisprudence considère comme compatible avec les exigences fédérales de l'art. 22 LAT (ATF 1C_157/2011 du 21 juillet 2011, consid. 3.1; ATF 1C_12/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.2) n'existe pas en droit cantonal vaudois et qu'une dispense d'enquête publique (art. 111 LATC) n'est pas possible lorsque, précisément, le projet est susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier ceux des voisins (art. 72d RLATC). En outre, après l'enquête publique du 19 mars au 17 avril 2011, la municipalité a rendu des décisions partielles (sans les communiquer apparemment aux opposants) qui se contredisent en partie puisque celle du 7 juillet 2011 exige la suppression de tous les raccordements en menaçant d'un ordre de démolition tandis que celle du 1er septembre 2011 admet certains raccordements et aménagements, non sans requérir de nouveaux justificatifs laissant supposer que la procédure n'est pas terminée. La situation est finalement si confuse qu'il y a lieu d'annuler la décision municipale du 29 mars 2012 et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle statue conformément à l'art. 114 LATC. On rappellera que selon cette disposition, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire (et non seulement en statuant sur le sort des oppositions) dans une décision motivée qui doit être communiquée dans une teneur identique aux constructeurs et aux opposants (v. p. ex. AC.2011.0082 du 27 juillet 2012; AC.2010.0353 du 23 décembre 2011 et les nombreuses références citées). On précisera encore que le présent arrêt ne préjuge en aucune manière la question de savoir si le projet litigieux est admissible comme dépendance, que ce soit du point de vue de sa configuration ou de celle de la pesée des intérêts, rappelée ci-dessus, qui incombe à la municipalité.

5.                                Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle statue sur le sort du projet litigieux au 17 avril 2011. L'arrêt sera rendu sans frais ni dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Mex du 29 mars 2012 est annulée. Le dossier est renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 septembre 2012

 

                                                          Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.