TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 février 2013
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Renée-Laure Hitz et M.   Raymond Durussel, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

Jean ANEX, à Aigle,

  

Autorité intimée

Municipalité d'Aigle, représentée par  Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Service du développement territorial,

  

 

Objet
	Recours Jean ANEX c/ décision de la Municipalité d'Aigle du 27 mars 2012 rejetant sa demande de modification de la limite des périmètres du plan des zones (1ère partie) et de la zone viticole A selon le PEP 3-01 légalisé le 3 avril 1985 sur la parcelle 1668

 

Vu les faits suivants

A.                                Jean Anex est propriétaire de la parcelle 1668 du territoire de la Commune d'Aigle, au chemin des Noyers, au pied du coteau. D'une surface de 12'438 m², ce bien-fonds comporte des vignes pour 7'057 m², une place-jardin de 4'972 m², une maison de maître, un dépôt et une fontaine. Le parc, la maison de maître et le dépôt sont tous en note *2* au recensement architectural. La fontaine est en note *3*.

B.                               Historiquement, la détermination des zones s'est ainsi déroulée:

Le 28 avril 1961, le plan d'extension communal a été approuvé par le Conseil d'Etat.

Une modification du plan d'extension partiel (PEP 3-01, 1^ère partie portant en substance sur les zones destinées à l'agriculture, à la viticulture et aux forêts) a été adoptée par le Conseil communal le 20 octobre 1982 et approuvée par le canton le 3 avril 1985. Elle se fonde sur un plan des zones du 30 octobre 1981, qui consiste en un plan général au 1:5000 et, pour certains secteurs, en des extraits de plan détaillé au 1:2000. Sur le plan général, le périmètre du plan des zones est délimité par un trait rouge, alors que les périmètres des secteurs faisant l'objet d'un extrait de plan détaillé sont délimités par un trait jaune. Les plans prévoient notamment une zone viticole, teintée en brun.

S'agissant de la parcelle 1668, seule sa partie amont a été intégrée dans le PEP de 1985, en zone viticole. Sa partie aval est restée dans le plan d'extension communal de 1961, en zone à bâtir. Sa partie amont intégrée dans le PEP est en outre incluse dans l'un des secteurs faisant l'objet d'un plan détaillé au 1:2000.

Ainsi, pour la parcelle 1668, sur le plan général au 1:5000, la teinte brune désignant la zone viticole est bordée en aval à la fois par le trait rouge marquant la limite du PEP et par le trait jaune marquant la limite de plan détaillé. Le bord de la teinte brune (et le trait rouge) passe sur le mur supportant la deuxième raisse (terrasse de vigne soutenue par un mur). Selon le plan général au 1:5000, la première raisse, en aval, est par conséquent en zone à bâtir, alors que la seconde, en amont, est en zone viticole.

En revanche, sur le plan détaillé au 1:2000, le trait jaune, marquant dans ce secteur non seulement la limite de plan détaillé, mais encore la limite séparant la zone viticole de la zone à bâtir, passe sur le mur soutenant la première raisse de la parcelle 1668. La limite de la zone viticole est ainsi tracée plus en aval, de quinze à vingt mètres, que sur le plan général au 1:5000. Elle colloque par conséquent la première raisse en zone viticole. Pour les parcelles adjacentes, de part et d'autre de la parcelle 1668, le trait jaune marquant la limite séparant la zone viticole de la zone à bâtir passe plus en amont, toujours en suivant les murs de vignes. Cette limite connaît ainsi, sur la parcelle 1668, un décrochement vers l'aval.

C.                               Le 7 décembre 2011, Jean Anex a requis de la municipalité la modification de la limite de la zone viticole instituée en 1985 sur sa parcelle 1668, selon une ligne rouge qu'il avait tracée sur un croquis annexé, reliant de manière rectiligne (sans le décrochement), les limites de la zone viticole figurant sur les parcelles adjacentes, de part et d'autre de son bien-fonds. Il s'agissait ainsi de repousser vers l'amont, soit plus haut encore que le prévoit le plan général au 1:5000, la limite de la zone viticole tracée sur sa parcelle, de manière à y étendre la portion de zone à bâtir. Celle-ci engloberait dès lors la première raisse de vigne, ainsi qu'une partie non négligeable de la seconde. Se prévalant des art. 53, 63 et 75 LATC, ainsi que de l'art. 21 LAT, Jean Anex affirmait que sa parcelle était la seule où la zone viticole - inconstructible - avait été abaissée jusque tout en bas du coteau viticole, à la limite du terrain naturel plat. L'égalité de traitement exigeait de réparer, après trente ans, cette anomalie.

D.                               Interpellé par la municipalité, le SDT (ci-après: Service du développement territorial) a rendu un préavis négatif le 25 janvier 2012, en suggérant de plus à la municipalité de mener une évaluation de la zone à bâtir actuellement en secteur viticole, ceci de manière générale dans le cadre de la révision du plan général d'affectation. A l'appui, il relevait que la limite de la zone viticole, définie dans le plan des zones, se calait sur un mur figurant sur le plan détaillé à l'échelle 1:2000. Le SDT ne constatait ainsi pas d'anomalie dans la délimitation de la zone viticole sur la parcelle 1668. Le tracé des zones se basait sur des éléments du site qui avaient été jugés cohérents en 1985 et qui avaient mené à l'approbation du plan à cette époque. De plus, il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui qui nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone viticole. Le plan directeur cantonal adopté en 2008 demandait au contraire une concentration de l'urbanisation à l'intérieur des périmètres bâtis et pas au-delà. La délimitation correspondait au tracé du "périmètre du centre" adopté par la municipalité et approuvé par le SDT respectivement le 28 mars 2011 et le 16 mars 2011. Le secteur avait fait l'objet d'un plan partiel d'affectation en 1985, qui rendait à la zone viticole des zones initialement en zone à bâtir.

E.                               Le 29 février 2012, Jean Anex a demandé à la municipalité une décision motivée et la remise en copie de toutes les pièces fondant cette décision.

En réponse, la municipalité a, par décision du 27 mars 2012, formellement refusé, sans communiquer de pièces, la requête de Jean Anex tendant à la modification de la limite de la zone viticole. Se référant au préavis du SDT, ainsi qu'à une visite sur place qu'elle avait elle-même effectuée, elle a relevé que la topographie des lieux confirmait l'appréciation portée en 1985, notamment la présence des murs de vignes et la déclivité. Elle répétait, à l'instar du SDT, qu'il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui qui nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone viticole. De part et d'autre de la zone concernée, aucune nouvelle construction n'avait été exécutée. La délimitation du périmètre du centre concordait avec le changement de zones approuvé en 1985.

F.                                Agissant le 26 avril 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), Jean Anex a recouru contre le prononcé de la municipalité du 27 mars 2012, concluant à ce que la nullité de la décision soit constatée, respectivement que la décision soit annulée, que la limite de la zone viticole A soit modifiée selon sa demande du 7 décembre 2011 (limite à quelques mètres en amont du mur soutenant la 2^ème raisse), en tout état de cause à ce qu'il soit constaté que la limite est celle indiquée sur le plan au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 2^ème raisse), non sur le plan au 1:2000 (limite sur le mur soutenant la 1^ère raisse).

De son avis, sur le plan formel, la décision incriminée est "radicalement nulle", dès lors que la municipalité se réfère à des prises de positions du SDT et à un "périmètre du centre" sans lui avoir fourni de copie, alors qu'il l'avait invitée à le faire le 29 février 2012. Le prononcé en cause n'est pas rendu dans le respect des règles procédurales LAT/LATC. En outre, s'il y a eu visite des autorités, elle aurait dû faire l'objet d'une information au recourant.

Par ailleurs, toujours selon le recourant, près de trente ans après le plan adopté en 1985, il est grand temps de supprimer l'inégalité de traitement dont lui seul pâtit. La limite de la zone constructible ne doit pas être ponctuellement et artificiellement, soit arbitrairement, abaissée sur la parcelle 1668, elle doit suivre la ligne générale de la courbe de niveau qui est la sienne sur les parcelles voisines le long du coteau s'étendant de Vers-Pousaz à La Fontaine. Contrairement à ce que soutient la municipalité, de nouvelles constructions ont été érigées dans le secteur depuis 1985. La référence à la présence des murs de vigne et la déclivité est hors de propos d'une part par rapport à la situation des parcelles voisines et d'autre part par rapport à l'état et à l'aspect du seul mur concerné implanté dans la vigne sur la parcelle 1668, qui ne présente aucun intérêt. En outre, la lecture du plan général au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 1^ère raisse) doit être préférée à celle de l'extrait au 1:2000 (limite sur le mur soutenant la 2^ème raisse). C'est en effet le premier qui a été mis en l'enquête, adopté et légalisé. Et cela gomme en majeure partie l'irrégularité et l'inégalité de traitement incriminées, réduisant de manière non négligeable l'écart entre la proposition faite le 7 décembre 2011, à l'aide d'un croquis, et la décision attaquée.

G.                               Le 11 mai 2012, le SDT a renoncé à se déterminer, dès lors que le recours était dirigé contre une décision de la municipalité.

La municipalité a déposé sa réponse le 13 juin 2012, en concluant au rejet du recours, sous suite de frais et dépens, et en déposant le plan du "périmètre de centre cantonal Agglo Chablais Aigle Ollon" adopté par la municipalité le 28 mars 2011 avec l'approbation du SDT du 16 mars 2011. De son avis, la délimitation entre la zone viticole et la zone à bâtir ne souffre pas d’une inégalité de traitement. La limite a été fixée en 1985 en tenant compte de la configuration des lieux, en particulier de la vigne et de la topographie du terrain, ainsi que des aménagements et des murs. Il n'existe aucun motif d'intégrer une partie de la vigne du recourant dans la zone constructible. Le tracé du périmètre de centre, datant de 2011, qui certes ne vaut pas plan d'affectation, a confirmé la délimitation résultant du plan. Par ailleurs, le plan de détail du PEP au 1:2000 a été établi précisément pour expliciter le plan général au 1:5000, celui-ci ayant une échelle ne permettant pas la précision requise. C'est donc bien le plan de détail qui sert de référence.

Par avis du 27 juin 2012, la juge instructrice a transmis au recourant, à toutes fins utiles, le document intitulé "Méthode pour délimiter le périmètre des centres", édité par le SDT et l'ancien Département de l'économie (DEC).

H.                               Le 13 septembre 2012, le recourant a déposé un mémoire complémentaire, maintenant ses conclusions.

Pour le recourant, le refus de la municipalité de lui transmettre les pièces qu'il avait requises le 29 février 2012 constitue une violation du droit d'être entendu qui ne peut être réparée dans la présente procédure de recours.

Par ailleurs, le recourant soutient que les photographies déposées par la commune, pratiquement toutes prises depuis le côté Sud de la parcelle 1668, ne montrent pas la majeure partie de la bande de terrain concernée, au Nord-Ouest du bâtiment. Seule une vue aérienne serait décisive. Selon l’ancien plan adopté en 1961, dont le recourant requiert la production complète, la limite de la "zone rurale" et de la "zone ordre non contigu deux sur rez" était à peu près rectiligne et au même niveau, donc égalitaire pour tous, depuis l'entrée du quartier de Vers-Pousaz jusqu'à l'extrémité orientale de celui de la Fontaine. Toute la partie inférieure du coteau de vignes était colloquée en zone constructible, également pour chacun. Le plan de 1985 a de manière générale rétréci la zone constructible, mais l’a maintenue pour tout le ruban au bas des vignes, ainsi que l’atteste le plan général au 1:5000. Sur celui-ci, la limite passe sur le mur soutenant la deuxième raisse. Elle part en droite ligne vers le Nord-Ouest non pas depuis la partie inférieure de la maison au niveau du verger, mais depuis la partie Nord de la construction (local de sulfatage). Bref, il n'y a d'après le plan général aucune rupture de ligne/limite entre la parcelle 1668 et les parcelles adjacentes. Cela correspond du reste à l'état de la planification antérieure de 1961. Par conséquent, dans la mesure où il est différent, l'extrait de plan est le résultat d'une erreur.

Toujours selon le recourant, les risques de débordement de la Grande Eau selon un rapport Stucky du 26 janvier 2012 - dont le recourant demande la production - justifient pleinement ces conclusions: une construction éventuelle sur la partie constructible de la parcelle 1668 doit, au titre de prévention des inondations, pouvoir se faire dans le bas de la pente (actuelle raisse inférieure) et non dans le fond du verger, sans préjudice de l'intérêt à la sauvegarde de l'ensemble de l'ancienne demeure et du jardin.

Enfin, le recourant relève que la prétendue décision des 16 et 28 mars 2011 définissant le "périmètre de centre" est sans validité juridique, dès lors qu'elle n'a pas été prise selon les règles régissant l'adoption des plans d'affectation, exigeant notamment la participation de la population.

I.                                   Une audience suivie d'une inspection locale a été aménagée le 7 novembre 2012. On extrait du compte-rendu ce qui suit:

"Les parties sont entendues dans leurs explications respectives.

Il est fait référence à un rapport Stucky du 26 janvier 2012, déposé dans le cadre d'un dossier d'enquête concernant une autre parcelle et relatif à un risque de débordement de la Grande Eau. Le recourant produit le magazine de la municipalité (Aigle infos) du 4 octobre 2012, comportant une article intitulé "La Grande eau sous contrôle", relatif à un plan d'alerte et d'intervention établi en attendant la réalisation - en 2015 - de travaux de correction. L'article atteste des crues survenues, souligne le danger potentiel pendant les travaux et comporte une carte de la zone inondable, en y distinguant les crues trentennales des crues centennales. Selon le recourant, il en résulte que la Grande Eau est susceptible de déborder sur sa parcelle, ce qui restreint les possibilités de construction sur celle-ci.

La municipalité distribue aux parties une photographie aérienne sur laquelle figurent un tracé jaune correspondant à la limite existante (selon le plan du périmètre du secteur du lieu-dit "La Fontaine"de 1985 au 1:2000) séparant la zone constructible de la zone viticole, et un tracé rouge représentant la limite demandée par le recourant. Elle explique que le père du recourant avait à l'époque fait opposition au plan d'affectation dans un sens contraire à la requête actuelle, à savoir afin de déplacer la limite en aval, de manière à colloquer davantage de zone viticole dans la parcelle 1668.

Le recourant expose qu'il se considère victime d'une inégalité de traitement dès lors qu'il est le seul propriétaire dont la limite viticole borde le verger, pratiquement au pied du coteau; d'après lui, tous ses voisins ont vu la partie inférieure de leurs parcelles être affectée dans une proportion plus importante en zone constructible.

Le plan d'extension de la Commune d'Aigle approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985 est déployé. Il est constaté que la limite de la zone viticole sur le plan général à l'échelle 1:5000, correspondant à l'extrémité de l'aire teinte en brun, est implantée plus en amont que celle tracée sur le plan de périmètre à l'échelle 1:2000. L'assesseur Raymond Durussel, qui est géomètre, fait remarquer aux parties que le plan du périmètre à l'échelle 1:2000 est deux fois et demie plus précis que le plan général à l'échelle 1:5000. Il souligne, exemples à l'appui, que le plan du périmètre s'écarte à plusieurs endroits, non pas seulement sur la parcelle du recourant, et dans les deux sens, des limites fixées par le plan général.

La municipalité relève que le plan à l'échelle 1:2000 est incorporé dans le plan d'extension à l'échelle 1:5000. Il a donc nécessairement suivi la même procédure d'adoption que le plan général et a la même valeur contraignante.

Le recourant est d'avis, quant à lui, que les divergences existant entre le plan général et le plan de détails ne relèvent pas de la précision, mais d'évidentes contradictions.

Ensuite est abordée la question de l'existence de circonstances nouvelles qui justifieraient de modifier la limite actuelle de la zone viticole sur la parcelle 1668.

Le recourant explique que de nouvelles maisons ont été construites. La municipalité objecte que ces nouvelles constructions ont été érigées dans la zone constructible si bien qu'il n'y a aucune raison objective de revoir le plan d'extension de 1985.

Le recourant affirme qu'il convient, après plus de vingt-cinq ans, de corriger la différence de traitement entre sa parcelle et celle contiguë au Nord-Est. Le SDT rappelle que son examen a porté sur les périmètres entre la zone à bâtir et la zone non constructible. Il relève qu'une extension de la zone à bâtir sur la parcelle 1668, aux dépens de la zone viticole, ne se justifie pas selon le plan directeur cantonal.

Le recourant déclare que les projets d'agglomération qui comportent [...] un élément intercantonal, tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon, sont inconstitutionnels car ils portent atteinte à la souveraineté cantonale.

Le recourant produit une attestation du 30 octobre 2012 d'Henry Badoux SA, selon laquelle cette maison, vigneron tâcheron et acheteur de la récolte, atteste que la "raisse" inférieure, jouxtant le verger sur la partie Nord-Ouest de la parcelle 1668, est régulièrement la moins bonne du domaine de M. Anex, tant par la qualité que par le sondage de la marchandise récoltée.

L'audience en salle est levée à 15h 12.

L'audience est reprise sur la parcelle 1668 où les parties poursuivent leurs explications à l'occasion de la visite des lieux.

Il est constaté que sur la parcelle 1609 voisine de celle du recourant au Nord-Est, la limite de la zone viticole n'est pas fixée au droit de la façade du bâtiment, mais suit le mur soutenant la deuxième raisse. Elle correspond à la limite de propriété. Plus à l'Est, sur la parcelle 1617, la limite de la zone viticole passe également, suivant la limite de propriété, au large du bâtiment.

Le tribunal poursuit l'inspection locale dans la partie aval Nord-Ouest de la parcelle 1668 qui abrite des arbres, dont certains de très grande taille et qui sont de ce fait protégés. Il s'agit en partie d'un parc d'agrément et en partie d'un verger. […]

Le recourant explique qu'il voudrait densifier sa parcelle, non pas dans la partie aval arborisée et exposée aux inondations, mais au bas du coteau, sur la vigne qui délivre de toute façon un raisin de moindre qualité.

Le SDT rappelle la double fonction des murs de vignes: ils soutiennent les parchets et marquent simultanément la limite de la zone viticole. Il explique que dans la situation actuelle, la présence d'éléments nouveaux irait dans le sens d'une protection accrue des terrains viticoles et non l'inverse (mesure F11 du plan directeur cantonal, visant à préserver les terres les plus favorables pour l'agriculture, y compris celles situées en zone à bâtir).

Le tribunal poursuit sa visite dans la partie viticole Nord-Ouest de la parcelle 1668. Il est constaté que sur la parcelle 1665, la limite de la zone viticole se trouve nettement en amont. Elle suit le mur supportant la deuxième raisse. Il aurait été concevable qu'elle suive le mur soutenant la première raisse, mais une portion non négligeable de celle-ci (soit une bande d'une trentaine de mètres de largeur) se trouve dans la plaine, sous la rupture de pente. La présence de nouvelles constructions est constatée dans le secteur, mais il s'agit de bâtiments se trouvant en zone à bâtir.

Le recourant rappelle les difficultés des vignerons qui peinent à vendre leur production si bien que c'est à se demander s'il faut véritablement protéger les zones viticoles, voire les agrandir. Dans ces circonstances, le recourant discute du "périmètre du centre" Agglo Chablais Aigle Ollon adopté par la municipalité et calqué, dans le secteur de sa parcelle, sur la limite de la zone viticole.

Le SDT explique que le plan directeur cantonal veut consolider le réseau de centres dans les régions, plus particulièrement par une mesure B11. Selon cette mesure, le canton définit les centres cantonaux et régionaux, qui forment la structure de base du réseau. Parmi les centres cantonaux figure Aigle - Monthey. Le périmètre des centres ne se recouvre pas nécessairement avec la zone à bâtir. Il comporte les quartiers à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de transports publics sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population. Les projets d'agglomération - tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon - définissent le périmètre à considérer comme un centre cantonal (périmètre compact). Ces périmètres servent uniquement d'instrument de planification aux autorités. Ils sont destinés à être intégrés, suivant la procédure prévue par la LATC, dans les plans directeurs communaux et les plans d'affectation. Ils ne lient pas les particuliers tant qu'ils n'ont pas été reportés dans un plan d'affectation."

J.                                 Le recourant a déposé ses ultimes observations le 13 janvier 2013, maintenant ses conclusions. En substance, il relève que les possibles crues de la Grande Eau et les possibles difficultés/restrictions de construction sur la partie inférieure de sa parcelle résultent clairement du tous-ménages "Aigle Info" produit à l'audience. Il précise qu'il n'a pas trouvé trace, ni souvenir de l'opposition prétendument formée par son père; celle-ci est de toute façon sans incidence. Quant au plan au 1:2000, il n'est nullement plus précis que le plan au 1:5000, mais tout au plus mieux détaillé. Par ailleurs, la partie inférieure de sa parcelle 1668 répond manifestement aux critères présidant à la définition du périmètre de centre selon les mesures B1 et B11 du plan directeur cantonal. Enfin, le recourant dénonce le non respect des règles formelles et matérielles LAT/LATC dans la détermination du périmètre de centre.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit

1.                                Le recourant dénonce des violations du droit d'être entendu. Il reproche à la municipalité de ne pas l'avoir informé de l'inspection locale menée et de ne pas lui avoir transmis les pièces relatives au "périmètre de centre" adopté.

La municipalité a mené une inspection locale en vue de rendre la décision attaquée, sans la présence du recourant. Elle n'a pas davantage transmis au recourant le plan du périmètre de centre adopté, alors qu'elle entendait s'y référer dans la décision querellée. Il n'est donc pas exclu que le droit d'être entendu du recourant, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., ait été violé.

Cas échéant, cette violation ne conduit pas toutefois pas à l'annulation de la décision attaquée ni, a fortiori, à la constatation de sa nullité. En effet, le grief relatif à l'absence de participation du recourant à l'inspection locale a été guéri à suffisance devant la présente instance, la CDAP ayant procédé elle-même à une telle inspection, en présence de toutes les parties (ATF 135 I 279 consid. 2.6; 133 I 201 consid. 2.2 et les réf. citées). De même, la municipalité a produit pendant la présente procédure (n° 12 du bordereau du 13 juin 2012) le plan de périmètre de centre Agglo Chablais Aigle Ollon, pièce sur laquelle le recourant a pu s'exprimer.

2.                                Le recourant demande la production du plan d'affectation de 1961, antérieur à celui adopté en 1985, ainsi que celle du "rapport Stucky" relatif aux risques de débordement de la Grande Eau.

Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

En l'espèce, les pièces demandées ne sont pas susceptibles d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent (cf. consid. 4b et 5b infra), de sorte que leur réquisition est rejetée.  

3.                                Le recourant demande la révision du plan d'affectation adopté en 1985, en ce sens que la limite séparant sur sa parcelle la zone à bâtir de la zone viticole soit repoussée quelques mètres au-delà du mur soutenant la deuxième raisse. Subsidiairement, il requiert que la limite soit reportée directement sur le mur précité.

a) D'après l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 du l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans d’affectation font l’objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées.

Selon l’art. 75 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan tous les quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L'autorité saisie de la demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le département pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois dès réception de la demande.

Lorsque la demande de révision porte, comme en l'espèce, sur un transfert d'une portion de terrain de la zone agricole à la zone à bâtir, entre également en considération l'art. 53 al. 3 LATC. Selon cette disposition, les zones agricoles et viticoles ne peuvent être modifiées avant un délai de 25 ans dès leur approbation par le département, sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Pour les zones agricoles et viticoles conformes à la présente loi et approuvées avant son entrée en vigueur, le délai part de cette approbation. L’octroi d’une dérogation peut être subordonné à la condition que la commune impose une péréquation réelle au sens de l’al. 2. En l'occurrence, le plan dont la révision est demandée a été approuvé en 1985, de sorte que le délai de 25 ans est largement écoulé. Seul entre ainsi en ligne de compte l'art. 21 al. 2 LAT.

b) La modification d’un plan selon l'art. 21 al. 2 LAT suppose que les circonstances aient changé depuis son adoption, que ce changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et qu’il soit important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire. Le droit cantonal vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC: les plans d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut consister en une modification de données purement factuelles du type modifications topographiques, mouvements démographiques, développement économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités (Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 135 s., citant l’ancien Office fédéral de l’aménagement du territoire [OFAT]).

Dans ce sens, une pesée globale de l’ensemble des intérêts publics et privés en présence doit être opérée (ATF 1A.56/1999 du 31 mars 2000; 123 I 175 consid. 3a p. 182/183 et les références citées). Même si le texte légal ne le laisse pas apparaître d'emblée, celui-ci suppose ainsi deux pesées d'intérêts successives. En premier lieu, il s'agit en effet d'examiner la nécessité ou non d'entrer en matière quant à une révision du plan d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe effectivement des circonstances nouvelles importantes pour la planification. Dans un second temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux, examinera si ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui préférer un nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n° 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts sans avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer sur la seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de décrire ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue qu'ils sont étroitement imbriqués, sinon indissociables (AC.2006.0253 du 26 juillet 2007 consid. 2b).

c) S'agissant de la pesée des intérêts nécessaire à apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, l’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Plus un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus les exigences permettant une modification seront élevées (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198; 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; 113 Ia 444 consid. 5b p. 455; 1C_202/2009 du 12 octobre 2009 consid. 3.3). Dans l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures. En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199 et les références citées). L'adaptation de la planification à la situation effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement, même récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le cadre du plan directeur (ATF 121 I 245 consid. 6 p. 247 ss et les arrêts cités; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, p. 512). Quoi qu'il en soit, l'art. 21 al. 2 ne trouve pas application si les circonstances ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues lors de la première planification (ATF 123 I 175 consid. 3g p. 191; 119 Ib 480 consid. 5c p. 485 s.; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 16 ad art. 21 LAT et les références citées).

Lorsque la contestation porte sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une certaine durée d’application, le plan général d’affectation d’une commune n’offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Il convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Comme l’art. 15 LAT relatif aux zones à bâtir prescrit d’évaluer les besoins pour les quinze années à venir (let. b), une adaptation d’un plan d’affectation quinze ans après son entrée en vigueur n’est pas insolite (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 précité consid. 5.2.3 p. 10). Pour ce qui est de la modification d’un plan général d’affectation dans le sens d’une extension des zones à bâtir, le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 let. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 114 Ia 364 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 339 consid. 3a; 115 Ia 358 consid. 3f/bb).

4.                                Il sied d'abord d'examiner si, comme l'affirme le recourant, la limite séparant sur sa parcelle la zone à bâtir en aval de la zone viticole en amont, se fonde sur une erreur qui entache depuis son adoption le plan d'extension partiel actuellement en vigueur (PEP), au point que cette méprise devrait maintenant être corrigée.

a) On rappelle que le PEP, approuvé en 1985, comporte un plan général au 1:5000 et, pour certains secteurs, des extraits de plan détaillé au 1:2000. S'agissant de la parcelle 1668, sur le plan général, la limite entre la zone à bâtir et la zone viticole passe sur le mur soutenant la deuxième raisse. La première raisse, en aval, est ainsi en zone à bâtir, alors que la deuxième, en amont, est en zone viticole. En revanche, sur le plan détaillé, la limite séparant la zone à bâtir de la zone viticole est abaissée vers l'aval, et passe sur le mur soutenant la première raisse. La première raisse est ainsi en zone viticole.

Il est par conséquent exact que le plan détaillé au 1:2000 a retranscrit le plan général au 1:5000 en abaissant la limite viticole, soit en la faisant passer du mur soutenant la deuxième raisse au mur soutenant la première raisse, à raison de quinze à vingt mètres en aval. Toutefois, le plan détaillé, figurant sur la même planche que le plan général, a suivi la même procédure d'adoption que celui-ci, partant a la même valeur contraignante. Le plan détaillé au 1:2000 constitue de surcroît, par définition, une représentation deux fois et demie plus grande que le plan général au 1:5000. Il permet ainsi une précision deux fois et demie plus élevée. S'agissant de la parcelle 1668, la différence entre les deux plans est indubitable, mais elle n'est pas grossière et peut s'expliquer par l'épaisseur des traits dessinés sur le plan général, ainsi que par le but poursuivi par celui-ci, qui visait à donner une vision d'ensemble, non pas à fixer les limites de zones pour chaque parcelle, cette tâche étant justement attribuée aux plans détaillés. Au demeurant, les constatations faites à l'audience selon lesquelles le plan détaillé s'écarte à plusieurs endroits, pas seulement sur la parcelle du recourant, et dans les deux sens, des limites fixées par le plan général, n'ont pas été contestées.

Dans ces conditions, le choix de la municipalité d'interpréter le plan d'affectation adopté en 1985 en privilégiant le plan détaillé, plutôt que le plan général, ne résulte pas d'une erreur et ne prête pas le flanc à la critique.

b) Pour le surplus, hors de certains cas d'erreur, la procédure de révision d'un plan d'affectation ne sert pas à faire valoir des arguments qui auraient pu et dû être soulevés au moment de son adoption. En ce sens, il n'y a pas lieu de remettre en cause, sous réserve d'un changement de circonstances, les choix du planificateur de 1985 transcrits dans le plan détaillé. Les arguments du recourant visant à démontrer qu'une inégalité de traitement avait été commise à cette époque sont dès lors vains. La teneur du plan antérieur de 1961 est ainsi sans portée pour la présente procédure, d'autant plus que la volonté du planificateur communal de 1985 était précisément de le modifier.

5.                                La seule question qui demeure est ainsi de savoir si, depuis l'adoption du plan de 1985, les circonstances ont changé, cas échéant si ce changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et s'il est important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire. On rappelle à cet égard que les conclusions du recourant reviennent à étendre la zone à bâtir sur sa parcelle 1668, aux dépens de la zone viticole.

a) Le fait que de nombreux bâtiments aient été érigés dans les secteurs sis de part et d'autre de la parcelle 1668, ne constitue pas une modification décisive. Ces constructions ont en effet été effectuées dans les zones à bâtir délimitées en 1985, ainsi que l'avait voulu et prévu le planificateur de cette époque.

b) Le risque d'inondation allégué, fondé sur un "rapport Stucky" de 2012 ainsi que sur les informations et le plan du tous-ménages distribué par les services communaux sous la rubrique "La Grande Eau sous contrôle", n'est pas davantage déterminant.

Une carte des dangers naturels n'a pas été encore été établie pour le secteur de la parcelle 1668, de sorte que sous cet angle, les possibilités de bâtir sur la parcelle 1668 ne sont pas compromises en l'état (cf. AC.2011.0270 du 31 mai 2012 consid. 5; AC.2010.0356 du 27 octobre 2011 consid. 5). Pour le surplus, il n'est certes pas exclu que, selon les circonstances, une révision de la planification communale soit nécessaire lorsqu'il s'avère que certains secteurs sont soumis à des dangers naturels élevés. Cela ne signifie toutefois pas que le propriétaire dont la parcelle jusque-là librement constructible ferait, pour ce motif, l'objet d'une restriction ou d'une interdiction de construire puisse exiger en compensation le classement en zone à bâtir d'une autre surface lui appartenant, colloquée en zone agricole. Du reste, à lire le tous-ménages produit par le recourant, il est prévu que des travaux de correction de la Grande Eau soient réalisés en 2015.

La production du rapport Stucky est par conséquent superflue.

c) La décision attaquée relève dans ses motifs que la municipalité a adopté dans sa séance du 28 mars 2011 et après approbation par le SDT le 16 mars 2011, un plan intitulé "Agglo Chablais Aigle Ollon - Centre cantonal, Commune d'Aigle". Elle précise que dans le secteur de la parcelle 1668 la délimitation du "périmètre de centre" suit la zone à bâtir existante.

La notion de "périmètre de centre" découle du Plan directeur cantonal (PDCn) en vigueur. Selon la ligne directrice A1 du PDCn, un développement judicieux des centres est nécessaire afin de remédier à une offre foncière surabondante. Est un centre au sens du PDCn un quartier, construit ou projeté, duquel les principaux équipements et services, ainsi que les stations de transports publics (gares, arrêts de bus ou de car postal), sont facilement accessibles à pied (environ 500 mètres). Le développement des centres doit s'appuyer en particulier sur la valorisation du potentiel inutilisé dans les zones à bâtir et/ou sur une densification sélective, qui favorise la mixité et la flexibilité des usages (surélévation de bâtiments existants, réduction des distances aux limites, utilisation des combles et des toitures-terrasses, etc.). Dans les centres, toujours selon la ligne directrice A1, la création de nouvelles zones à bâtir et la densification des zones à bâtir existantes sont encouragées, sans seuil maximal prédéfini, dans le respect du droit en vigueur. La mesure B1 du PDCn distingue ainsi les centres cantonaux, notamment Aigle-Monthey, et les centres régionaux. Selon le document intitulé "Méthode pour délimiter le périmètre des centres", édité par DEC/SDT et communiqué au recourant, le canton et les autorités communales parviennent à un accord sur le tracé du périmètre. Le dossier fait l’objet d’une validation technique en étant approuvé par la municipalité et le chef du SDT qui y apposent leur signature. Les périmètres sont reportés sur la carte du PDCn (mesures B11 et B12) et sont formellement adoptés par le Conseil d’Etat lors de la révision régulière de celui-ci. L'élaboration ou la mise à jour des périmètres est intégrée aux planifications communales lors de la révision du plan directeur communal ou lors de l'élaboration d'un plan d'affectation (PGA ou PPA).

Il résulte de ce qui précède que ces périmètres de centre découlent du PDCn. Les travaux menant à leurs délimitations ne font pas l'objet d'une participation du citoyen. Seule leur intégration dans le PDCn, dans les plans directeurs communaux et dans les plans d'affectation suivent les procédures prévues par la LAT et la LATC.

Quoi qu'il en soit en l'espèce, la municipalité s'est référée au périmètre de centre qu'elle a tracé avec le SDT pour se borner à confirmer qu'il n'existe à ce jour aucun changement de circonstance devant conduire à modifier la planification en vigueur sur la parcelle du recourant. On relèvera pour le surplus qu'en l'état, le périmètre de centre n'a aucune valeur contraignante sur la parcelle du recourant et ne déploie pas d'effet anticipé sur celle-ci, ni positif, ni négatif.

d) En conclusion, l'instruction n'a pas permis de déceler un changement décisif de circonstances, qui justifierait non seulement d'étendre la zone à bâtir du PEP, mais encore de procéder à cet agrandissement, hors de toute révision globale, sur la parcelle 1668 du recourant.

6.                                Sous l'angle du principe d'égalité de traitement invoqué par le recourant, on relèvera encore à toutes fins utiles ce qui suit.

a) Selon la jurisprudence fédérale, une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 125 I 166 consid. 2a in fine p. 168 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation, parce que l'analyse comparative des parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus large, celui des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux buts, principaux et objectifs, de l'aménagement du territoire (Pierre Moor, Commentaire LAT, n. 42 ad art. 14; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162; 116 Ia 193 consid. 3b p. 195; 114 Ia 254 consid. 4a p. 257 et les arrêts cités). Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

b) Il est vrai que sur la parcelle 1668, la séparation entre zone à bâtir et zone viticole est tracée plus en aval que sur les parcelles adjacentes. Le décrochement est particulièrement bien marqué par rapport à la parcelle 1665, au Nord-Ouest. Toutefois, même ce tracé largement en amont sur la parcelle 1665 ne constitue pas une inégalité de traitement au sens exposé au consid. 6a supra Comme cela a effet été constaté en audience (cf. procès-verbal), le planificateur communal, qui entendait à juste titre se caler sur les murs de vigne pour tracer la limite, pouvait opter s'agissant de la parcelle 1665 soit pour le mur supportant la première raisse, soit pour celui supportant la deuxième raisse. Or, la première solution aurait conduit à classer en zone viticole l'intégralité de la première raisse de la parcelle 1665, alors qu'une portion non négligeable de celle-ci (soit une bande d'une trentaine de mètre de largeur) se trouve dans la plaine, sous la rupture de pente. Le planificateur communal pouvait ainsi choisir la seconde solution, sans que cela ne crée pour la parcelle 1665 un privilège illicite par rapport à la parcelle 1668.

7.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, aux frais du recourant qui succombe. La municipalité a droit à des dépens, à charge du recourant.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité d'Aigle du 27 mars 2012 est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Le recourant est débiteur d'un montant de 2'000 (deux mille) francs en faveur de la Commune d'Aigle, à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 11 février 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.