TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 5 février 2013
Composition	M. Pascal Langone, président; M. François Gillard et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourante

SULZER VORSORGEEINRICHTUNG, à Winterthur, représentée par Me Philippe RICHARD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours SULZER VORSORGEEINRICHTUNG c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 10 avril 2012 refusant d'autoriser les transformations intérieures avec changement d'affectation de locaux du bâtiment sis sur la parcelle n° 2'868.

 

Vu les faits suivants

A.                                Sulzer Vorsorgeeinrichtung est propriétaire depuis le 6 août 1987 de la parcelle n° 2'868 de la Commune de Lausanne. D'une surface de 2'393 m², ce bien-fonds sis à l'avenue du Parc-de-la-Rouvraie supporte un bâtiment commercial (n° ECA 17'135) de 1'483 m², le solde de la parcelle étant en nature de place-jardin.

La parcelle n° 2'868 est située dans un secteur soumis à plan spécial d'affectation selon le Plan général d'affectation de la Commune de Lausanne (PGA) et son règlement (RPGA) mis en vigueur le 26 juin 2006. Plus précisément, cette parcelle est incluse dans le périmètre du Plan de quartier n° 481 "des terrains compris à l'ouest de la Route du Pavement et de l'Avenue Vulliemin et au sud de la Route Aloys Fauquex" (ci-après: Plan de quartier n° 481), approuvé par le Conseil d'Etat le 26 août 1966. Le bâtiment commercial n° ECA 17'135, désigné comme "bâtiment VIII L" par ledit plan de quartier, est régi par le chapitre IV du règlement du Plan de quartier n° 481, qui prévoit ce qui suit:

"Le centre commercial sera conçu comme un seul bâtiment de 1 niveau (1'400 m² de surface constructible admise), dont la toiture sera aménagée en terrasse partiellement engazonnée et plantée d'arbustes (0,50 mètres de terre végétale au minimum). Cote du niveau fini des terrasses: 590,10.

Le front Est du rez-de-chaussée du bâtiment sera complètement enterré. Cet aménagement se fera d'entente avec la Municipalité. Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m²."

B.                                Le bâtiment n° ECA 17'135 comporte un rez-de-chaussée occupé par des commerces pour 419 m² (épicerie PAM avec dépôt de pain), des dépôts pour 355 m² (notamment électroménager et aménagement de cuisine), des bureaux (299 m²) et enfin une salle de cours (98 m²) de la Fondation Intégration Pour Tous (IPT), fondation privée reconnue d'utilité publique. Quant au premier étage du bâtiment, il comporte, d'une part, les bureaux, salle de cours et cafétéria de la société Ofico Fiduciaire SA (ci-après: Ofico) pour environ 655 m² et, d'autre part,  les locaux de  314 m² occupés anciennement par un restaurant.

Il ressort du dossier que l'exploitation du restaurant - anciennement Restaurant de La Rouvraie - a cessé le 16 août 2011 et que les locaux sont depuis lors vacants. A la demande de Sulzer Vorsorgeeinrichtung, Gastroconsult SA - fiduciaire pour l'hôtellerie et la restauration - a établi le 12 avril 2012 un rapport relatif au maintien de ce restaurant dont l'analyse devait "se focaliser sur le bien-fondé du maintien d'un établissement à cet emplacement et si [Gastroconsult] le recommander[ait] à des tiers / restaurateurs potentiels"; ce rapport comporte les conclusions suivantes:

"Il est difficile de trouver de bons professionnels actuellement, compte tenu également des faibles marges et du climat morose dans la restauration. En outre, ces derniers recherchent en principe des emplacements plus attractifs que le restaurant de la Rouvraie.

L'ouverture d'un restaurant dans ce quartier relève plus du côté social que de celui de la rentabilité. De ce fait, nous estimons que le maintien du restaurant de la Rouvraie sous sa forme actuelle ne se justifie pas.

Nous avons établi ce rapport en toute objectivité, en nous basant sur les renseignements fournis et notre expérience en la matière."

C.                               Par lettre du 15 septembre 2011, IPT a fait part à Sulzer Vorsorgeeinrichtung de son intérêt à louer les locaux vacants du restaurant afin d'y aménager des bureaux et salles de cours et, partant, d'augmenter la superficie de ses locaux ainsi que le nombre de places de travail qu'elle offrait.

D.                               Le 27 septembre 2011, Sulzer Vorsorgeeinrichtung a déposé une demande de permis de construire portant sur des transformations intérieures (création de quatre salles désignées comme "conférence", "colloques", "bureau/réunion" et "atelier emploi ordi") avec changement d'affectation des locaux du restaurant du bâtiment n° ECA n° 17'135. Elle a requis les dérogations suivantes: "dérogation sur les affectations définies au chapitre IV du PQ 481. Demande d'application de l'article 80 "Dérogations mineures" du PGA Commune de Lausanne, règlement du 26 juin 2006". Soumis à enquête publique du 24 janvier au 23 février 2012, le projet n'a suscité ni opposition ni observation. Le 30 janvier 2012, la Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse comportant l'autorisation spéciale du service cantonal consulté.

E.                               Par décision du 10 avril 2012, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé d'autoriser les transformations intérieures avec changement d'affectation du bâtiment  n° ECA 17'135. Se fondant sur le chapitre IV al. 2 du règlement du Plan de quartier n° 481, elle a retenu que la présence d'un restaurant à cet endroit était une exigence dudit plan; le changement d'affectation requis ne pouvait être admis.

F.                                Par acte du 8 mai 2012, Sulzer Vorsorgeeinrichtung a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont elle demande principalement la réforme en ce sens que le permis de construire est délivré et, subsidiairement, l'annulation.

Dans sa réponse du 3 juillet 2012, l'autorité intimée a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

La recourante s'est encore déterminée les 3 septembre et 20 novembre 2012; l'autorité intimée en a fait de même le 10 septembre 2012.

Le tribunal a tenu audience le 20 novembre 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les parties ont été entendues dans leurs explications. Il ressort du compte-rendu d'audience notamment ce qui suit :

"L'audience est ouverte sur la parcelle n° 2'868 qui supporte un bâtiment de deux niveaux. Il est constaté que le rez-de-chaussée est occupé par un centre commercial ("PAM"), des bureaux et salles de réunion/conférence (différentes institutions à but d'utilité publique, notamment IPT - "Intégration Pour Tous") et un dépôt (appareils électroménagers et agencement de cuisines). A l'étage supérieur se trouvent des bureaux et salles de réunion/conférence (IPT) ainsi que les locaux inoccupés d'un restaurant. C'est dans ces derniers locaux qu'IPT projette la création de salles de conférence et de colloque ainsi que de bureaux.

La représentante de la municipalité indique ne pas être opposée à la création de salles de conférence et de colloque dans une partie des locaux du restaurant, celui-ci devant toutefois subsister. Elle expose les différentes pratiques relatives à l'application du plan de quartier. Ainsi, dans les années 1960, l'application était relativement souple: en l'absence d'opposition, il n'était pas appliqué "à la lettre". Dès 1995 au plus tard (création du Service de l'urbanisme), les plans de quartier ont été appliqués de manière stricte. Me Richard relève que le locataire IPT loue les locaux depuis leur construction.

La représentante de la municipalité confirme que le plan de quartier n'exige pas une surface minimale s'agissant du restaurant. Elle explique que lors de son adoption, le but du plan de quartier était de créer un restaurant pour fédérer le nouveau quartier alors en création. A cette époque, on ne parlait pas de nuisances en lien avec les établissements publics. Il n'est pas certain qu'un tea-room, en lieu et place du restaurant, serait admis. Elle ajoute qu'aucune demande de révision du plan de quartier n'a été déposée dans ce dossier.

Me Richard soulève la problématique de la viabilité économique des commerces installés dans le bâtiment, et plus généralement le quartier. L'enseigne "PAM" fermera probablement bientôt, l'exploitant prochainement retraité n'ayant à l'heure actuelle pas trouvé de successeur. D'autres enseignes (boucherie, boulangerie, fleuriste) ont également cessé leurs activités dans le quartier, faute de chiffre d'affaires suffisant.

Après une brève suspension d'audience, Me Didisheim indique qu'il n'est pas certain que les bureaux existants aient été autorisés, alors que M. Kern précise qu'ils existent depuis 2004 à tout le moins.

Me Didisheim invite la recourante à soumettre un nouveau plan d'architecte si elle entend obtenir une décision relative à la possibilité d'affecter les locaux du restaurant à un tea-room et des salles de réunion."

Après avoir encore produit une écriture et diverses annexes le 4 décembre 2012, la recourante s'est déterminée sur le contenu du compte-rendu d'audience le 17 décembre 2012. L'autorité intimée a déposé ses observations finales le 20 décembre 2012.

G.                               Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit

1.                                a) L'autorité intimée a refusé de délivrer un permis de construire pour la transformation des locaux du restaurant - inexploité depuis le 16 août 2011 - en locaux désignés comme "bureau/réunion", "colloques", "conférence" et "atelier emploi ordi", considérant en bref que ces travaux constituaient un changement d'affectation prohibé par le Plan de quartier n° 481.

b) Le bâtiment litigieux est régi par le chapitre IV du  règlement du Plan de quartier n° 481, qui prévoit ce qui suit:

"Le centre commercial sera conçu comme un seul bâtiment de 1 niveau (1'400 m² de surface constructible admise), dont la toiture sera aménagée en terrasse partiellement engazonnée et plantée d'arbustes (0,50 mètres de terre végétale au minimum) (…).

Le front Est du rez-de-chaussée du bâtiment sera complètement enterré. Cet aménagement se fera d'entente avec la Municipalité. Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m²."

c) Selon l'autorité intimée, la troisième phrase de l'alinéa 2 de cette disposition ("Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m²") serait claire : si la construction d'un bâtiment sur les terrasses du centre commercial est admise sans être obligatoire, en revanche l'affectation de ce bâtiment est imposée, celui-ci étant destiné impérativement à un restaurant et à des salles de réunion, à l'exclusion d'autres activités de type tertiaire (administratives, comptables, etc.). Quant à la recourante, elle considère que la disposition précitée doit être interprétée en ce sens que l'aménagement d'un restaurant et de salles de réunion est autorisé ou "permis", mais non obligatoire.

2.                                a) La Cour de céans n'est pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 127 I 49 consid. 3c p. 52; 127 II 289 consid. 3a p. 292; 126 I 122 consid. 5 p. 129 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et les arrêts cités).

b) En l'occurrence, le texte incriminé ("Sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné à un restaurant et à des salles de réunion (salle de paroisse, etc.), dont la surface ne devra pas être supérieure à 1'050 m²") n'est pas absolument clair. L'interprétation de l'autorité intimée et celle de la recourante sont toutes les deux admissibles. A noter toutefois que si la commune avait voulu non seulement autoriser mais imposer un restaurant, elle aurait utilisé une autre formulation moins ambiguë telle "sur ces terrasses, il est admis un bâtiment de 1 niveau destiné obligatoirement à un restaurant et à des salles de réunion, à l'exclusion d'autres activités de type tertiaire (administratives, comptables, etc.)", tout en indiquant la surface minimale des locaux affectés au restaurant par rapport à celle des salles de réunion. Point n'est besoin cependant d'examiner plus avant le texte incriminé, du moment que l'autorité intimée n'a de toute manière pas interprété ni appliqué la réglementation en cause à la lettre, quand bien même elle a affirmé en audience - sans toutefois le démontrer - que sa pratique était devenue plus sévère et qu'elle appliquait les plans de quartier de manière stricte depuis 1995. Quoi qu'elle en dise, elle a jusqu'ici (même après 1995) autorisé  - voire toléré - des locaux qui ne répondaient pas strictement aux affectations telles que définies par le chapitre IV du règlement du Plan de quartier n° 481. L'inspection locale a permis de constater que le rez-de-chaussée - qui est destiné en principe à un centre commercial - comportait aussi des bureaux et une salle de cours sans lien direct avec le centre commercial; quant à l'étage supérieur, il  comprenait déjà des bureaux, alors même qu'il était censément voué à des salles de réunions et à un restaurant.

c) Dans ces circonstances, c'est à tort que l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de construire requis au motif que le changement d'affectation ne serait pas admis. 

A cet égard, il est du reste douteux que la transformation de locaux initialement dévolus à un restaurant en bureaux et salles de réunion constitue un changement  fondamental de la catégorie d'affectation (activité tertiaire). De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes. En l'absence de travaux, on ne se trouve ainsi en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement. De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite (voir notamment arrêt AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 3 et les nombreuses références citées). En l'occurrence, il est manifeste que la transformation d'un restaurant en bureaux et autres locaux similaires (salles de colloque, de conférence, de réunion et d'"atelier emploi" avec des ordinateurs) n'occasionnera pas une augmentation mais une diminution notable des nuisances pour le voisinage; une telle transformation n'entraîne donc pas de changement significatif du point de vue de l'environnement. A supposer même que l'on considère que la transformation des locaux initialement occupés par un restaurant en locaux pour bureaux constitue un changement  de la catégorie d'affectation, il n'existe aucun motif sérieux et objectif de ne pas mettre la recourant au bénéfice de l'art. 80 RPGA, prévoyant que la Municipalité peut accorder des dérogations d'importance mineure aux prescriptions réglementaires des plans spéciaux notamment lorsque de telles dérogations ne portent pas atteinte - comme c'est le cas en l'espèce - aux objectifs principaux poursuivis.

d) A cela s'ajoute que l'application stricte de la réglementation incriminée aurait pour conséquence de porter atteinte à la garantie de la propriété, consacrée à l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Les restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.; cf. ATF 135 I 176 consid. 4 p. 181, 126 I 219 consid. 2a et 2c pp. 221 s.). Or, en l'espèce, telle qu'elle est rédigée, la disposition réglementaire litigieuse ne constitue pas une base légale suffisamment claire et précise pour justifier une restriction à la propriété.  La décision attaquée ne se justifie pas non plus du point de vue de l'intérêt public. Si, au moment de l'adoption du plan de quartier dans les années 1960, le but d'un restaurant était - comme l'a expliqué l'autorité intimée en audience - de fédérer les habitants d'un quartier alors en création, force est de constater que les circonstances tant sociales qu'économiques se sont profondément modifiées depuis lors. Comme le relève Gastroconsult, fiduciaire pour l'hôtellerie et la restauration, dans son rapport établi le 23 avril 2012 à la demande de la recourante: "la rentabilité de cet établissement n'est possible qu'avec un professionnel reconnu de la branche, qui réussirait par sa renommée à faire venir les gens de l'extérieur. Est-ce le but? L'historique […] et les nombreux changements de locataires de ce restaurant prouvent que son exploitation est difficile. Les habitants d'un quartier ne fréquentent pas nécessairement les restaurants proches de leur logement, d'autant plus en temps de crise" (p. 3); plus loin on lit que "il est difficile de trouver de bons professionnels actuellement, compte tenu également des faibles marges et du climat morose dans la restauration. En outre, ces derniers recherchent en principe des emplacements plus attractifs que le restaurant de la Rouvraie. L'ouverture d'un restaurant dans ce quartier relève plus du côté social que de celui de la rentabilité. De ce fait, nous estimons que le maintien du restaurant de la Rouvraie sous sa forme actuelle ne se justifie pas" (p. 5). Il n'est pas contesté que le restaurant en question a connu de nombreux changements d'exploitants et demeure inexploité depuis l'expulsion pour défaut de paiement de loyer du dernier d'entre eux en août 2011, faute de repreneur sérieux. Obliger la recourante à affecter le local en question uniquement à un restaurant, dont la viabilité économique n'est pas assurée, consacrerait non seulement une restriction inadmissible à la garantie de la propriété mais également à la liberté économique.

g) Compte tenu de l'ensemble des circonstances,  l'autorité intimée a fait preuve d'arbitraire en refusant d'autoriser la transformation des locaux - vacants - du restaurant en bureaux et salles de réunion.

3.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. Succombant, l'autorité intimée supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la recourante, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du 10 avril 2012 de la Municipalité de Lausanne est annulée.

III.                                Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Lausanne.

IV.                              La Municipalité de Lausanne versera à la recourante Sulzer Vorsorgeeinrichtung une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 février 2013

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.