TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 juin 2014

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Jacques Haymoz et M. Raymond Durussel, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.

 

Recourant

 

Office fédéral du développement territorial (ARE), à Berne,

  

Autorités intimées

1.

Département de l'intérieur, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,  

 

 

2.

Conseil communal de Vuarrens, représenté par la Municipalité de Vuarrens,

  

Propriétaire

 

Isabelle BALITZER, à Vuarrens, représentée par Me Alexandre Reil, avocat à Lausanne,  

  

 

Objet

Plan d'affectation           

 

Recours Office fédéral du développement territorial (ARE) c/ décision du Conseil communal de Vuarrens du 13 mars 2012 (adoptant le “PPA Les Râpes”) et décision du Département de l'intérieur du 2 mai 2012 (approuvant préalablement ce PPA)

 

Vu les faits suivants

A.                                Isabelle Balitzer a fait l’acquisition en date du 2 mars 2006 des parcelles nos 1316 et 1302 du cadastre de la Commune de Vuarrens dans le but d’y développer des activités liées à l’élevage de chevaux de pointe. La première, d’une surface totale de 52'295 m2, supporte plusieurs bâtiments (920 m2), ainsi que des prés-champs (51'375 m2); la seconde est quant à elle entièrement constituée de prés-champs (27'780 m2). Actuellement, ces parcelles sont toutes deux situées en zone agricole selon le Plan général d’affectation communal entré en vigueur le 12 octobre 2006.

A une date indéterminée, Philipe Brot, exploitant agricole et précédent propriétaire du domaine, a procédé au changement d’affectation d’un rural initialement destiné à accueillir des vaches en seize boxes à chevaux (ECA n°381) ainsi qu’à l’aménagement d’un carré de sable de 1'500 m2 sans requérir les autorisations cantonales nécessaires. Une procédure formelle de mise à l’enquête visant le changement d’affectation dudit rural ainsi que la mise en conformité du carré de débourrage par diminution de sa surface à 800 m2 a été initiée à la demande des autorités cantonales en juin 2005. Celle-ci était toujours en cours au moment de la vente du domaine.

B.                               Affirmant avoir tout ignoré du litige entre l’ancien propriétaire et les services de l’Etat, Isabelle Balitzer a sollicité un nouvel examen de la situation dans le but de pouvoir maintenir les installations litigieuses. A cette occasion, le Service du développement territorial (ci-après: SDT) a retenu que, faute de viabilité économique, l’activité de l’intéressée devait être assimilée à de l’élevage d’animaux à titre de loisirs. Dans un document daté du 15 mai 2007, il a ainsi constaté que les activités déployées étaient incompatibles avec la zone agricole et a exigé, sur le principe, une remise en état de l’aire de débourrage et une diminution du nombre de chevaux détenus. Il a toutefois consenti à surseoir à sa décision au profit d’un réexamen de la situation économique de l’exploitante à la fin de l’année 2011.

C.                               Durant le mois d’août 2007, Isabelle Balitzer a approché la Municipalité de Vuarrens (ci-après: la municipalité) en vue de légaliser les constructions litigieuses par le biais d’une mesure de planification. A la suite de ces démarches, la municipalité a sollicité l’accord du SDT le 18 décembre 2007 quant à la transformation des parcelles no 1316 et 1302 en zone spéciale au sens de l’art. 50a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il a justifié comme suit la modification de son plan général d’affectation (ci-après: PGA) adopté peu de temps auparavant: “Il est vrai que notre PGA vient d’être adopté [ndlr: le 12 octobre 2006] et nous n’avons pas intégré cette zone spéciale à notre plan pour la bonne raison que lorsque cet élevage a été créé, notre PGA était en voie de finalisation. Nous n’avons pas voulu retarder son approbation au vu du temps qu’il a fallu pour le mettre sous toit”.

Dans un courrier du 19 mars 2008, le SDT a requis des explications complémentaires quant au statut de l’exploitation d’Isabelle Balitzer, estimant qu’aucune mesure de planification n’était nécessaire si les activités déployées sur les parcelles litigieuses étaient conformes à la zone agricole. A défaut, il s’est dit prêt à envisager la création d’une zone spéciale conformément aux souhaits de la municipalité. Il a néanmoins émis le souhait que les organes régionaux prennent position sur cette demande après avoir examiné les besoins en matière équestre à l’échelle régionale. La municipalité a réaffirmé sa volonté de procéder à une modification de la planification en vigueur par courrier du 22 avril 2008. A l’appui de son argumentaire, elle a fait parvenir à l’autorité intimée le 4 novembre 2008 une prise de position de la “Région Gros de Vaud“ datée du 23 octobre 2008, laquelle, se basant sur le plan directeur régional, évaluait favorablement les retombées, notamment économiques et touristiques, liées aux activités équestres développées par Isabelle Balitzer.

D.                               La municipalité a transmis au SDT le dossier du plan partiel d’affectation “Les Râpes“ (ci-après: “PPA Les Râpes“) et son règlement (ci-après: RPPA) pour examen préalable en date du 27 août 2009. Le projet prévoit la création d’une zone spéciale au sens de l’art. 50a LATC qui se superpose à la zone agricole actuelle. Il affecte les parcelles nos 1302 et 1316 à la zone dite “para-agricole“, laquelle est destinée à des activités liées à l’élevage, à la formation, à la garde et à la présentation pour la vente de chevaux; les manifestations équestres y sont en revanche interdites. Selon les souhaits de la propriétaire, cette nouvelle planification permet également la couverture de l’aire d’activité et de travail existante (carré de sable) pour la présentation des chevaux.

Moyennant quelques adaptations, le SDT a préavisé favorablement le projet dans son rapport d’examen préalable du 26 février 2010 ainsi que dans son rapport d’examen préalable complémentaire du 26 novembre 2010. Il a néanmoins émis des réserves en ce qui a trait à la couverture de l’aire d’activité et de travail sur une surface de 1'300 à 1'500 m2 et a sollicité à ce propos l’avis de l’Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) ainsi que du Haras national d’Avenches (ci-après: Haras national). Dans un courrier daté du 6 décembre 2010, Isabelle Balitzer a contesté la formulation de la lettre adressée le 22 novembre 2010 par le SDT aux instances précitées en arguant pour l’essentiel que, dans une zone spéciale, l’emprise du carré de sable ne devait pas forcément correspondre à la surface qui pouvait être autorisée en zone agricole (800 m2 dont 400 m2 couverts). Dans l’intervalle, elle semble également avoir requis auprès de la municipalité, en plus de la couverture, la possibilité de fermer l’aire d’activité et de travail litigieuse sur ses quatre côtés (cf. réponse de la municipalité du 30 novembre 2010).

Dans sa prise de position du 14 janvier 2011, l’ARE a pour l’essentiel considéré que le problème se rapportait à un élevage de chevaux en zone agricole pratiqué à titre de loisirs dès lors que l’exploitation litigieuse n’atteignait pas la taille d’une entreprise agricole au sens de l’art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). En ce qui concerne spécifiquement les installations litigieuses, l’office a estimé que l’intérêt particulier de l’éleveuse et l’intérêt public à un “élevage chevalin de pointe en Suisse“ ne constituaient pas des motifs suffisants pour justifier la création d’une zone spéciale à l’endroit prévu. Il s’est au demeurant réservé le droit d’intervenir dans le cadre de la procédure en tant qu’autorité habilitée à recourir.

Dans sa prise de position du 21 janvier 2011, le Haras national a quant à lui pour l’essentiel considéré que les dimensions actuelles de l’aire de travail et de détente d’Isabelle Balitzer étaient essentielles pour que ses chevaux puissent prendre suffisamment d’amplitude au saut d’obstacles. Il a également indiqué que la surface de 800 m2 (respectivement 400 m2 de couverture) admise en zone agricole dans l’opuscule de l’ARE “Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval“ (ARE, Berne 2011) se référait essentiellement à l’élevage de chevaux de race Franches-Montagnes. Il recommande, pour l’élevage de chevaux de sport, des surfaces d’aires de travail couvertes de 50 m x 25 m, soit 1'250 m2.

A la suite des déterminations de l’ARE et du Haras national, le SDT a proposé dans son courrier du 25 février 2011 trois alternatives à Isabelle Balitzer en ce qui a trait à l’élevage de ses chevaux destinés à la compétition:

“[…]

1) Mme Balitzer peut démontrer que son élevage de chevaux est viable à long terme en relation avec une exploitation agricole reconnue, et qu’une autorisation selon les articles 16a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire LAT et 34 OAT, peut être délivrée. Le PPA est alors abandonné.

2) La procédure du PPA est poursuivie avec une couverture de la place de débourrage limitée à 400 m2. L’ARE sera avertie de la mise à l’enquête de ce plan.

3) Si Mme Balizer souhaite pouvoir couvrir son paddock avec une surface de toiture dépassant 400 m2, le PPA doit être abandonné et le projet développé sur un autre terrain en continuité avec la zone à bâtir.

[…]“

E.                               Suite à une séance intervenue le 19 avril 2011 en présence de tous les intervenants, le SDT a reconsidéré sa position et a estimé dans une lettre datée du 16 juin 2011 que les règles régissant les plans partiels d’affectation devaient intégrer les besoins avérés des requérants. Sans autres explications, il s’est dès lors déclaré prêt à entrer en matière sur une couverture du carré de sable jusqu’à concurrence d’une surface de 50 m x 25 m, soit 1'250 m2, conformément aux recommandations précédemment émises par le Haras national.

En date du 14 septembre 2011 et du 12 janvier 2012, le SDT a procédé à deux reprises à un ultime contrôle du “PPA Les Râpes“ exigeant certaines modifications d’ordre secondaire. Celui-ci a finalement pu être mis à l’enquête publique du 20 janvier au 20 février 2012. Il n’a pas soulevé d’opposition si ce n’est une prise de position de l’ARE datée du 20 février 2012, dans laquelle celui-ci se réservait le droit d’entreprendre des démarches légales en cas d’approbation de la planification litigieuse par la municipalité.

Par décision du 13 mars 2012, le Conseil communal de Vuarrens a accepté le “PPA Les Râpes“ nonobstant les observations formulées par l’ARE.

Le 20 mars 2012, Isabelle Balitzer s’est adressée directement à l’ARE en soulignant que ses activités en lien avec l’élevage poursuivaient un but lucratif, que celles-ci prenaient place pour l’essentiel dans des constructions existantes et que ses chevaux était nourris en grande partie avec le fourrage provenant de sa propre exploitation.

Par décision du 2 mai 2012, le Département de l’Intérieur a lui aussi approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, le “PPA Les Râpes“. Ce faisant, il a notamment souligné l’expertise de la requérante dans le domaine de l’élevage chevalin.

F.                                Par acte du 4 juin 2012, l’ARE a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du Conseil communal de Vuarrens du 13 mars 2012 adoptant le “PPA Les Râpes“ ainsi que contre la décision du Département de l’Intérieur du 2 mai 2012 approuvant préalablement celui-ci en concluant, sous suite de frais, à l’annulation des décisions précitées ainsi qu’à la constatation que le PPA litigieux ne peut pas être approuvé. En substance, l’ARE fait valoir que le PPA litigieux est principalement destiné à légaliser un carré de sable d’environ 1'350 m2 aménagé sans autorisation (cantonale) et qui n’a pas sa place en zone agricole. Il estime que la création d’une petite zone constructible, éloignée de la zone à bâtir et sans lien avec le tissu bâti existant contrevient aux buts et principes de l’aménagement du territoire. A cela s’ajoute que des intérêts importants relatifs à la protection du paysage et des surfaces d’assolement auraient été insuffisamment pris en compte lors de la mesure de planification litigieuse.

Dans ses déterminations du 21 septembre 2012, Isabelle Balitzer conteste quant à elle la qualité pour recourir de l’ARE. Sur le fond, elle soutient que l’activité d’élevage de chevaux destinés à la pratique du sport de haut niveau requiert l’existence d’une aire de sortie et de travail couverte, indispensable tant du point de vue du bien-être des animaux que des entraînements en vue de la présentation des jeunes chevaux. La propriétaire considère au demeurant que la zone “para-agricole“ prévue par la planification litigieuse ne saurait être assimilée à une zone constructible au vu de sa destination. Selon elle, la détention et l’élevage de 18 chevaux et poulains est une activité conforme à la zone agricole et imposée par sa destination, notamment au vu des nuisances occasionnées, incompatibles avec la présence de telles installations en zone à bâtir. Elle estime ainsi exercer une activité agricole et souligne les efforts déployés en vue de la préservation du paysage et des terres d’assolement sur son exploitation.

Dans sa réponse du 19 juin 2012, le SDT a renoncé à se déterminer et a déclaré s’en remettre à la justice.

Dans sa réponse du 26 juin 2012, la municipalité a indiqué avoir soutenu l’élaboration de la planification litigieuse dès le début de la procédure et maintenir sa position.

Dans ses déterminations complémentaires du 8 mars 2013, la propriétaire s’est référée à une directive de l’Office vétérinaire fédéral (ci-après: OFV) publiée au mois de septembre 2012 concernant notamment les surfaces et les heures de sortie dont devraient pouvoir bénéficier les jeunes chevaux en soulignant leur caractère difficilement conciliable avec les prescriptions régissant la zone à bâtir (OFV, Informations spécifiques, protection des animaux, élevage de jeunes chevaux, Berne 2012). Elle estime ainsi que la mesure de planification litigieuse consistant à créer une zone spéciale en dehors du milieu bâti est imposée par les spécificités liées à son activité.

G.                               La Cour a procédé à une audience et à une vision locale en date du 7 octobre 2013. A cette occasion, la présidente a interpellé les représentants du SDT quant à leur pratique relative à la délimitation de nouvelles zones spéciales, notamment sur la nécessité de prévoir celles-ci dans le cadre de la planification directrice. On extrait ce qui suit du compte-rendu d’audience:

« […], le SDT indique s’en tenir aux considérations contenues dans la planification directrice cantonale en ce qui concerne les zones de hameaux. Il constate en revanche que cette dernière ne dit mot  sur les activités équestres et précise que c’est à l’échelle des plans directeurs régionaux que des secteurs propices au développement des activités en lien avec le cheval devraient être définis, ce qui n’a pas été le cas jusqu’à présent. Dans l’intervalle, la ligne directrice suivie en ce qui concerne l’implantation d’activités équestres consiste à délimiter les nouvelles zones en prolongement de la zone à bâtir existante. Le cas échéant, une mention peut être inscrite au registre foncier visant à la remise en état ultérieure du site. […] » .

Le SDT s’est pour l’essentiel référé à ses précédentes écritures dans le cadre de ses observations finales du 18 octobre 2013.

Dans ses observations finales du 25 octobre 2013, l’ARE maintient que les conditions pour la création d’une zone à bâtir ou d’une zone spéciale ne sont pas remplies en l’espèce. Il estime en effet que l’emplacement retenu pour un élevage de chevaux de pointe est inapproprié au regard de la législation sur l’aménagement du territoire dans la mesure où il n’est pas imposé par sa destination et entraîne un mitage du territoire du fait de son éloignement avec le milieu bâti villageois. L’office recourant relève en outre l’importante concentration de chevaux dans les communes environnantes qui démontre la nécessité d’une planification à l’échelon supra communal, voir régional, permettant de trouver des solutions qui soient conformes au principe constitutionnel de la concentration.

Dans ses observations finales du 1er novembre 2013, la propriétaire insiste quant à elle sur le fait que la zone spéciale prévue serait uniquement destinée à l’élevage, à la formation, à la présentation et à la garde des chevaux, à l’exclusion des activités de sport équestre. Dès lors que la mesure de planification litigieuse concerne une zone para-agricole, elle estime que la jurisprudence relative à la délimitation de petites zones à bâtir n’est pas applicable. Elle évoque également la proximité des (futures) installations avec le village et les mesures d’intégration paysagère qui ont été prises. La propriétaire fait encore remarquer sous l’angle du principe de l’égalité de traitement que dans deux autres cas, en l’absence de plan directeurs régionaux, les autorités cantonales ont interpellé le conseil régional quant à l’opportunité de délimiter de nouvelles zones spéciales en lien avec des activités équestres. Elle s’est encore brièvement exprimée dans une écriture spontanée du 6 décembre 2013.

H.                               Dans un courrier du 9 avril 2014, la propriétaire s’est à nouveau exprimée à propos du principe de l’égalité de traitement soulignant qu’un plan partiel d’affectation destiné à des activités équestres (PPA “Domaine de la Roche à Roux“) avait été récemment adopté dans une commune voisine sans que l’office recourant ne s’y oppose.

Dans son courrier du 28 avril 2014, le SDT a confirmé que les terrains compris dans le périmètre dudit plan avaient bien été affectés en zone équestre (zone spéciale au sens de l’article 50a LATC). Il a toutefois précisé que ce projet répondait aux besoins de la région et que son implantation à l’écart des zones d’habitation était justifiée par la présence d’un élevage et une pension pour chiens dont les nuisances étaient importantes.

Dans sa prise de position du 12 mai 2014, l’office recourant indique pour sa part qu’en matière d’aménagement du territoire, le principe de l’égalité de traitement n’a qu’une importance relative dès lors qu’il suffit que la délimitation des zones soit défendable et non arbitraire. Les zones spéciales hors de la zone à bâtir qui sont délimitées en vue de projets concrets soulèvent à ce titre des problèmes spécifiques. En l’occurrence, il estime que la zone litigieuse est contraire au droit matériel de l’aménagement du territoire, notamment au principe de concentration ainsi qu’aux intérêts de la protection du paysage et de la sauvegarde des surfaces d’assolement. Ce faisant, il renvoie pour l’essentiel aux considérations développées dans son recours.

I.                                   La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après, dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

 

1.                                Dans un premier grief d’ordre formel, la propriétaire conteste la qualité pour recourir de l’Office fédéral du développement territorial (ARE).

a) Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre de l’art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de l’art. 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci (Pierre Tschannen, in: Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Genève 2010, ad art. 33, p. 35).

L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) pour défendre les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le droit fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2013 du 9 août 2013; 1C_35/2011/1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 consid. 1.1).

b) En l’occurrence la mesure de planification litigieuse a bien pour effet de toucher à la division entre zones constructibles et zones inconstructibles dans la mesure où elle soustrait, ne serait-ce que provisoirement, l’essentiel des parcelles concernées à la réglementation régissant la zone agricole. Parmi celles-ci figurent notamment des surfaces d’assolement protégées par l’art. 3 al. 2 let. a LAT et les art. 26 à 30 OAT. L'office recourant peut ainsi se prévaloir d’agir dans son domaine d'attribution. Il est par conséquent légitimé à recourir devant la CDAP en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 111 al. 2 LTF et 75 let. b de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

2.                                a) Les possibilités de réaliser de nouvelles installations en lien avec les chevaux peuvent considérablement différer en fonction de l’utilisation qui est faite de l’animal et de l’affectation de la zone concernée. Il est notamment admis que la détention de chevaux en vue de leur élevage puisse prendre place en zone agricole à condition qu’elle soit rattachée à une exploitation agricole qui soit économiquement viable (cf. art. 34 al. 5 OAT). Cette activité peut également inclure le débourrage des jeunes chevaux et la réalisation d’aires de sortie et de places de débourrage (arrêts du Tribunal fédéral 1C_250/2009 du 13 juillet 2010; 1C_86/2009 du 10 décembre 2009, consid. 2.1 et les références citées). Le débourrage englobe la formation de base des jeunes chevaux à la selle ou à l’attelage, par exemple jusqu’au “test en terrain“ qui peut être pratiqué par des chevaux âgés de trois à quatre ans (ARE, op. cit., p.7). Les spécialisations qui vont au-delà du débourrage ne peuvent en revanche pas prendre place en zone agricole (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1A.84/2006 du 26 janvier 2007). Il en va notamment ainsi de l’élevage de chevaux à des fins commerciales qui nécessite des installations particulières dans la mesure où cette activité n’entretient aucun lien ou un lien ténu avec le sol. A l’image des constructions et des installations destinées à la pratique de l’équitation, ces activités ont en principe leur place en zone à bâtir ou dans les zones spéciales qui y sont exclusivement dédiées (ATF 122 II 160 consid. 3b; 111 Ib 213 consid. 3; arrêts CDAP AC.2011.0255 du 22 août 2012; FO.2011.0013 du 9 février 2012, consid. 3d/dd; AC.2009.0293 du 11 juin 2010; AC.2008.0147 du 10 juin 2009, consid. 2; AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 2 et 3; AC.2007.0209 du 15 avril 2009, consid. 2b et les références citées; cf. également ARE, op. cit., p. 13).

Suite à une initiative parlementaire (04.472), les chambres fédérales ont adopté une révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire lors de la session de printemps de l’année dernière (cf. FF 2013 2207 ss) qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (art. 16bis LAT, 34b et 42b OAT). L’objectif de cette réforme est notamment d’offrir aux petites exploitations agricoles qui ne sont pas reconnues en tant qu’entreprises la possibilité de se diversifier via la garde de chevaux. Dans les grandes lignes, elle prévoit que les installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l’affectation de la zone agricole et sont autorisées dans une entreprise existante si celle-ci dispose de pâturages et d’une base fourragère provenant majoritairement de l’exploitation. Peu importe à ce titre que les animaux appartiennent à l’exploitation elle-même ou à des tiers. Le but de cette réforme étant de faciliter la détention de chevaux en zone agricole à titre d’activité para-agricole, elle exclut l’élevage à des fins commerciales, à tout le moins lorsque celui-ci nécessite la construction de nouvelles installations et que l’exploitation en question n’est pas une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

b) En l’occurrence, s’il est admis que les activités liées à l’élevage en zone agricole puissent également inclure le débourrage des jeunes chevaux (qui englobe la formation de base à la selle ou à l’attelage, v. notamment arrêts du Tribunal fédéral 1C_250/2009 du 13 juillet 2010 et 1C_86/2009 du 10 décembre 2009), la spécialisation des animaux destinés au sport équestre de compétition n’est en revanche pas conforme à ce type d’affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1A.84/2006 du 26 janvier 2006, consid. 2.2 et 2.6). Ces activités relèvent en effet d’un domaine de compétence qui diffère largement de celui d’un agriculteur éleveur traditionnel, lequel n’assure généralement qu’un dressage de base convenable de ses animaux (cf. ARE, op. cit. p. 7 ss; dans le même sens arrêt du Tribunal fédéral 1A.84/2006 précité consid. 2.6). Or, en l’occurrence, on ne saurait considérer que les activités à vocation commerciale autorisées par la mesure de planification litigieuse correspondent à une activité accessoire usuelle et nécessaire à une exploitation agricole traditionnelle (ATF 133 II 370, consid. 4.2; ATF 117 Ib 502, consid. 4a). Provenance du fourrage mise à part, ces installations n’entretiennent en effet qu’un lien ténu avec l’exploitation du sol et présentent des dimensions bien supérieures à ce qui peut être usuellement autorisé, notamment en ce qui concerne la couverture de l’aire de travail. Isabelle Balitzer semble par ailleurs également consciente de l’incompatibilité de ses activités avec l’affectation de la zone agricole dans la mesure où elle a tout le moins implicitement renoncé à établir la viabilité économique de son exploitation au cours de la procédure au profit d’une mesure de planification (cf. courrier de l’autorité intimée du 25 avril 2011).

Il faut donc admettre en l’espèce que la détention et l’élevage de chevaux destinés à la compétition tels que pratiqués par l’intéressée doivent être assimilés à des activités commerciales ou de loisirs qui doivent nécessairement faire l’objet d’une mesure de planification ad hoc (cf. ARE, op.cit., p. 13 ss).

3.                                a) L’art. 18 LAT permet aux cantons de détailler et de compléter la réglementation applicable aux zones agricoles et à bâtir afin que les autorités de planification puissent adopter des mesures d’aménagement appropriées à chaque situation spécifique (Brandt/Moor, in: Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Genève 2010, n°1 ad art. 18). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la planification de zones en lien avec des besoins spécifiques est admissible en présence d’un projet concret si la mesure de planification correspond aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire. La tâche centrale des cantons et des communes consiste donc à délimiter les “autres zones d’affectation“ de manière conforme au principe de la séparation entre le territoire bâti et non bâti (cf. Message du 27 février 1978 concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I 1029 ch. 22; arrêts AC.2009.0215 du 20 mars 2010, consid. 3a; AC.2011.0255 du 22 août 2012, consid. 4). Cette règle résulte du contrôle que le droit fédéral a instauré sur l’octroi de dérogations hors des zones à bâtir pour les constructions non conformes à la destination de la zone (art. 24 ss LAT; Brandt/Moor, op. cit., n°2 ad art. 18).

b) Les dispositions relatives aux constructions hors des zones à bâtir sont réputées contournées lorsque la mesure de planification litigieuse tend à créer une petite zone à bâtir inadmissible ou encore si l’on se trouve en présence d’une pesée d’intérêts non justifiable par des arguments objectifs. Des petites zones à bâtir isolées au sens de l’art. 15 LAT sont en général inadmissibles, car elles contreviennent au principe de concentration (ATF 132 II 408, consid. 4.2a p. 414; 124 II 391, consid. 2c et 3a p. 393 ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303; 116 Ia 339, consid. 4 p. 343; arrêt du Tribunal fédéral 1A.271/2005 du 26 avril 2006, consid. 3.1, in ZBl 2007 p. 30 et RDAF 2008 I p. 526 ; v. ég. Flückiger Alexandre in: Aemissegger/Kuttler/Moor/Ruch (éd.), in: Commentaire ASPAN de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Genève 1999, n° 17 ad art. 15). Conformément à ce principe fondamental, l’urbanisation doit se concentrer dans des zones à bâtir d’un seul tenant. Toutefois si une petite zone à bâtir ou une petite zone spéciale non rattachée à une zone à bâtir ordinaire ne provoque pas d’étalement urbain, mais seulement une faible extension d’un site déjà construit ou un agrandissement modéré de constructions existantes, elle est admissible pour autant qu’elle se base sur une pesée d’intérêts justifiable (cf. notamment l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_153/2007 du 6 décembre 2007, consid. 3). Lors de la réalisation d'un projet de construction concret hors de la zone à bâtir, les mêmes exigences qu'en cas d'application de l'art. 24 LAT doivent en principe être respectées. L'autorité doit donc examiner si l'implantation du projet à l'endroit prévu est imposée par sa destination et procéder à une pesée de tous les intérêts en présence. Une modification du plan d'affectation sous la forme du zonage d'un terrain pour un projet de construction concret n’élude pas l'art. 24 LAT lorsque qu’il est conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (ATF 124 II 391, consid. 2c; 121 I 245; 120 Ib 207, consid. 5; voir aussi arrêt du Tribunal fédéral 1A. 256/2005 du 31 mars 2006).

c) Dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales, ce sont les cantons et les communes qui décident de l’affectation et qui définissent les constructions et installations qui peuvent y être autorisées. L’art. 50a LATC, entré en vigueur le 16 août 2002, prévoit à ce titre que les communes peuvent définir des zones spéciales: (a) pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir ou (b) pour permettre l'exercice d'activités spécifiques dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir. Les zones affectées à ce dernier type d’activités (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) doivent être prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs et être équipées de manière appropriée (al. 3). L’exposé des motifs relatifs à la disposition précitée justifie la délimitation de ces zones sur la base d’une procédure de planification du territoire rural par le fait que “les populations urbaines exercent une pression énorme sur la campagne, la montage, la nature en général“. Dans ce contexte, “la délimitation de telles zones ne devrait [ainsi] être admise qu’au terme d’un processus de planification au cours duquel, comme le précise expressément l’article 3 LAT, on aura procédé à une réelle pesée des intérêts en présence“ (Bulletin du Grand-conseil vaudois, mai 2002, p. 355).

4.                                Il convient en premier lieu d’examiner si la mesure de planification litigieuse, en ce qu’elle consacre une zone spéciale destinée à l’exercice d’activités spécifiques, doit nécessairement être prévue par la planification directrice. 

a) En l’occurrence, le droit cantonal exige expressément que les activités dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir soient définies dans le cadre fixé par les plans directeurs (art. 50a al. 3 LATC). L’observation des objectifs en matière de concentration de l’urbanisation implique en effet de planifier à l’échelle cantonale ou régionale les espaces dédiés aux activités équestres au sens large, notamment celles qui concernent l’élevage de chevaux, de manière à assurer une utilisation mesurée du sol. C’est particulièrement vrai pour les régions situées à proximité des agglomérations qui sont par définition soumises à une importante pression des citadins souhaitant s’adonner à des activités de plein air. Or, on recherche en vain dans la planification directrice cantonale et régionale vaudoise les conditions relatives à la localisation des installations dédiées au sport ou aux autres activités équestres. Le projet de territoire, préalable au plan directeur régional actuellement en voie de révision, se limite en effet à indiquer que la problématique des “zones équestres“ devait faire l’objet d’une étude particulière “dans le courant de 2013“ (Région Gros-de-Vaud, Plan directeur régional, version pour séance publique du 11.09.2013, p. 10). En l’état, on ignore toutefois le stade d’avancement exact de ces travaux. Ainsi, la planification régionale ne semble pas satisfaire aux impératifs fixés par le droit cantonal en matière de zones spéciales.

b) Il est vrai que l’association régionale, organisme en charge de la planification régionale, a préavisé favorablement la mesure de planification litigieuse (cf. prise de position du 23 octobre 2008). On peut toutefois légitimement douter de la possibilité de substituer ce genre de préavis à une étude menée dans le cadre de la planification directrice telle que requise par la loi, même à titre transitoire. La position exprimée par l’association régionale dans le cas d’espèce ne paraît en effet pas à même de fonder une planification territoriale cohérente dans la mesure où elle ne dit rien des critères précis qui président ou présideront à l’avenir au choix des emplacements destinés à accueillir les installations destinées aux activités équestres ou à l’élevage chevalin dans la région. A tout le moins peut-on constater un manque patent de coordination entre les autorités régionales et communales en charge de la planification dès lors que, dans le cadre de la révision du plan d’affectation communal, le périmètre litigieux avait sciemment été maintenu en zone agricole alors même que les activités de la propriétaire et de son prédécesseur étaient connues des autorités communales (cf. plan d’affectation communal du 12 octobre 2006).

c) La question relative à la nécessité de prévoir les zones spéciales pour les activités spécifiques dans le cadre de la planification directrice peut néanmoins demeurer ouverte en l’espèce. En effet, comme en attestent les considérants qui suivent, le projet litigieux ne satisfait de toute manière pas aux exigences du droit fédéral en ce qui a trait à la délimitation entre territoires bâtis et non bâtis.

5.                                Sur le fond, le litige qui oppose les parties porte donc essentiellement sur la possibilité de permettre le développement d’activités commerciales en lien avec la garde et l’élevage de chevaux dans le cadre d’une zone spéciale (a) et sur la question de savoir si celle-ci, au vu de son emplacement, est compatible avec les buts et principes de l’aménagement du territoire (b).   

a) Le PPA "Les Râpes" instaure une zone spéciale destinée "à des activités liées à l’élevage, à la formation, à la présentation et à la garde de chevaux" (art. 1 RPPA). Il comporte principalement deux aires susceptibles d’accueillir des constructions: l’aire d’implantation des constructions et des installations ainsi que l’aire d’activités et de travail. La première comprend les constructions et installations d’exploitation existantes nécessaires à l’élevage, à la formation, à la garde et à la présentation des chevaux. La création d’un carrousel y est permise de même que la démolition et la reconstruction d’un hangar existant (art. 3 al. 1 et 2 RPPA). La seconde est quant à elle réservée aux installations nécessaires à l’entraînement, à l’éducation et à la présentation des chevaux (art. 4 al. 1 RPPA). Elle est principalement destinée à légaliser la présence d’une place de détente et de débourrage préexistante et autorise également sa couverture sur 1'250 m2 ainsi que sa fermeture sur quatre côtés afin de permettre le travail avec les animaux par tous les temps. La planification litigieuse prévoit donc de faire un large usage des structures existantes et de compléter ce dispositif par un carrousel ainsi que par la fermeture de l’aire de travail. Ces constructions, toutes situées à l’extrémité nord-est de la parcelle de la propriétaire, figurent un ensemble bâti relativement compact qui, de par son organisation interne, ne déroge pas fondamentalement au principe de concentration de l’urbanisation. Du point de vue de l’emprise sur le territoire, le zonage prévu n’entraînerait donc qu’une faible extension d’un site déjà construit. La mesure de planification litigieuse demeure toutefois problématique puisqu’elle délimite une zone destinée à des activités non-conformes à la zone agricole à l’écart du milieu bâti villageois et contribue ainsi au mitage du territoire.

b) Selon la jurisprudence, la création d’une zone à bâtir ou d’une zone spéciale en vue de la réalisation d’un projet concret est admissible si la planification est conforme aux buts et principes de l’aménagement du territoire. Dans le cadre de la pesée des intérêts à effectuer, il convient en particulier de veiller au respect du principe fondamental de la séparation entre les territoires bâtis et non bâtis afin de limiter autant que possible le mitage du territoire. La localisation d’un objet concret hors de la zone à bâtir n’est dès lors possible que s’il est imposé par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (cf. art. 24 LAT).

aa) Le fait de déterminer si un élevage de chevaux de pointe, avec toutes les installations que cela implique, est imposé par sa destination à l’endroit prévu est une question d’appréciation. En l’occurrence, la propriétaire souligne la difficulté d’élever des chevaux dans les zones urbanisées du fait des règles relativement contraignantes quant aux espaces dans lesquels ces animaux doivent être détenus et des nuisances que ceux-ci sont susceptibles d’occasionner pour le voisinage (cf. OFV, Informations spécifiques – Protection des animaux, septembre 2012 et les réf. citées). L’office recourant estime pour sa part que la mesure de planification litigieuse est incompatible avec les buts et principes de l’aménagement du territoire dans la mesure où elle contribuerait à créer une petite zone spéciale isolée en zone agricole, ce d’autant plus que le projet emporte également la légalisation de plusieurs installations érigées par le précédent propriétaire des lieux, lequel n’avait sollicité aucune autorisation cantonale lors de leur réalisation ou de leur transformation.

bb) A défaut de planification directrice au niveau cantonal ou régional qui permette de définir les espaces dédiés aux activités équestres de manière à assurer une utilisation mesurée du sol (cf. supra consid. 4), il convient de déterminer la compatibilité de la mesure de planification litigieuse avec les buts et principes de l’aménagement du territoire sur la base de ses caractéristiques et de son emplacement. Il s’agit en particulier de vérifier si des critères objectifs justifient la mesure de planification envisagée.

A ce titre, force est de constater que la zone spéciale délimitée par le plan litigieux ne s’inscrit pas en continuité avec le reste de l’urbanisation. Elle se situe en effet à l’écart du village, distant de plus de 750 mètres, et se trouve complètement enclavée par la zone agricole et par la zone forestière. Il ne semble dès lors guère contestable que les décisions querellées conduisent de facto à la création d’une petite zone spéciale isolée. Elles consacrent de surcroît la réalisation d’installations qui, par leur ampleur, excèdent largement ce qui est usuellement admis hors de la zone à bâtir. On pense notamment à la couverture de l’aire de travail existante sur une surface de plus de 1'200 m2 alors que seuls 400 m2 sont généralement autorisés en zone agricole. On entend bien qu’une telle surface répond aux besoins spécifiques de l’élevage chevalin de pointe qui diffèrent notablement de ceux des éleveurs agriculteurs traditionnels (cf. déterminations du Haras national du 21 janvier 2011). La possibilité de délimiter une zone spéciale en vue de la réalisation d’un projet concret hors de la zone à bâtir n’est toutefois possible que si l’emplacement choisi est imposé par sa destination. Or, les critères qui président en l’espèce à la délimitation du plan litigieux semblent davantage reposer sur les convenances personnelles de la propriétaire des lieux que sur une incompatibilité fondamentale entre son activité lucrative et le tissu bâti existant. Nonobstant les exigences élevées en matière de détention de jeunes chevaux (cf. OFV, Informations spécifiques – Protection des animaux septembre 2012 et les réf. citées), rien ne permet en effet d’établir que l’élevage en cause ne pourrait pas prendre place dans le cadre des zones constructibles existantes ou dans le prolongement de celles-ci. Les exemples de plans partiels d’affectation qui consacrent de petites zones à bâtir isolées et qui sont cités par la recourante dans ses différentes écritures sont à ce titre éloquents. L’un d’eux est en effet situé quasiment en prolongement de la zone à bâtir (PPA « Villars-le-Terroir »), tandis que l’autre, en plus du sport équestre, fonctionne également comme chenil (PPA « Domaine de la Roche à Roux »).

Dans ces conditions, force est de constater que la localisation des installations prévues par la mesure de planification litigieuse n’est pas imposée par sa destination (art. 24 LAT). La délimitation d’une petite zone spéciale isolée dans le but de permettre l’élevage de chevaux à des fins commerciales à l’emplacement prévu est ainsi contraire au principe de la distinction entre les territoires bâtis et non bâtis et viole le droit fédéral. Au vu de l’illicéité de la mesure de planification litigieuse, nul n’est besoin d’examiner les autres griefs relatifs à l’égalité de traitement, à la protection du paysage et à la sauvegarde des surfaces d’assolement soulevés par l’office recourant.

6.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours déposé par l’office fédéral du développement territorial doit être admis et les décisions querellées émanant de la municipalité et du canton, annulées.

Conformément aux art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Selon la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à cette partie adverse déboutée, à l’exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d’assumer les frais et dépens (cf. notamment AC.2013.0234 du 20 février 2014, AC.2011.0052 du 30 avril 2012 consid. 5 et les références citées). En l’occurrence, la propriétaire des parcelles, invitée à participer à la procédure en tant que tiers intéressé s’est déterminée par écrit sur le recours et a pris des conclusions formelles. Il se justifie dès lors de mettre à sa charge les frais de la cause à l’exclusion du Département de l’intérieur et de la commune, eux aussi déboutés. L’office recourant n’ayant pas été représenté par un mandataire professionnel dans le cadre de la présente procédure, il n’y a en outre pas lieu de lui allouer de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions rendues le 13 mars 2012 par la Municipalité de Vuarrens, respectivement le 2 mai 2012 par le Département de l’intérieur, sont annulées.

III.                                L’émolument judiciaire, fixé à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge d’Isabelle Balitzer.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 30 juin 2014

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                    

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.