TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 novembre 2012
Composition	M. François Kart, président;  M. Antoine Thélin, assesseur  et Mme Dominique von der Mühll, assesseur ; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

 

recourants

1.

Fabiène GOGNIAT LOOS, à Yverdon-les-Bains,

 

2.

Roland LOOS, à Yverdon-les-Bains,

  

autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

  

autorité concernée

Section monuments et sites Service Immeubles, Patrimoine et, Logistique,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Fabiène GOGNIAT LOOS et Roland LOOS c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 4 juillet 2012 (refusant la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur la façades sud et délivrant le permis de construire pour la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur la terrasse ouest)

 

Vu les faits suivants

A.                                Fabiène Gogniat Loos et Roland Loos sont copropriétaires de la parcelle no 1736 du cadastre de la Commune d’Yverdon-les-Bains. Ce bien-fonds, d’une surface de  1486 m², se trouve en zone résidentielle 1 selon le Plan général d’affectation (ci-après : PGA) et le Règlement du plan général d’affectation (ci-après : RPGA) approuvés tous deux par le Conseil d’Etat le 17 juin 2003. Il supporte une villa d’une surface de 247 m² ainsi qu’une piscine. La villa, construite en 1936, a reçu la note 3 (objet intéressant au niveau local) au recensement architectural prévu par l’art. 30 du règlement d’application du 22 mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS ; RSV 450.11.1).

B.                               Le 14 avril 2012, Fabiène Gogniat Loos et Roland Loos ont déposé auprès de la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) une demande d’autorisation pour la pose de panneaux solaires photovoltaïques, soit 12 m² en façade de leur villa et 22.8 m² sur la terrasse.

C.                               Le projet en question a été mis à l’enquête publique du 25 avril au 24 mai 2012. Il n’a suscité aucune opposition.

D.                               Dans le cadre de la synthèse établie le 9 mai 2012 par la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures (ci-après : la synthèse CAMAC no 13241), le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après : SIPAL) a formulé un préavis dont la teneur était la suivante :

Protection du site bâti :

L’inventaire des sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Yverdon comme un ville d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment ECA 2650 fait partie du « périmètre 20, quartier résidentiel en marge du parc de l’Hôtel de la prairie datant de l’entre-deux guerres » caractérisé par l’ « authenticité de la structure d’origine ». Au vu de la forte valeur spaciale, monumentale, et de l’entité, l’ISOS recommande la « sauvegarde de la substance et de la structure » de ce périmètre.

Recensement architectural :

La villa construite en 1936 par l’architecte Decoppet, ECA 2650, a obtenu la note *3* lors du recensement architectural  de la commune d’Yverdon en novembre 1993. D’importance locale, ce bâtiment mérite d’être conservé. Des transformations peuvent être envisagées à condition qu’elles n’altèrent pas ses qualités spécifiques.

Mesure de protection légale :

L’ensemble est sous protection générale depuis le 01.12.1993 au sens des art. 46 et suivants de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites.

Préavis de la Section monuments et sites :

La demande d’installer des panneaux photovoltaïques sur la terrasse ouest peut être acceptée car ceux-ci ne seront pas visibles. Par contre, les panneaux accrochés à l’extérieur du garde-corps de la terrasse sud altéraient cette façade. En conséquence, la Section monuments et sites préavise négativement  pour ceux-ci et elle encourage les propriétaires de s’inscrire auprès de la commune d’Yverdon qui a lancé un projet de centrale solaire participative.

E.                               Par décision du 4 juillet 2012, la municipalité a autorisé les panneaux solaires prévus sur la terrasse ouest au motif qu’ils n’étaient pas visibles et refusé ceux prévus en façade sud. La décision précisait que des solutions alternatives pouvaient être envisagées, telles que la souscription d’un contrat pour la garantie de l’obtention d’un courant vert ou l’inscription au projet de centrale solaire participative de la ville.

F.                                Le 14 juillet 2012, Fabiène Gogniat Loos et Roland Loos (ci-après: les recourants) ont interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent implicitement à sa réforme en ce sens que les panneaux photovoltaïques situés en façade soient autorisés au même titre que ceux prévus sur la terrasse.

Le SIPAL s’est déterminé le 26 juillet 2012 en confirmant son préavis négatif. La municipalité a pour sa part déposé sa réponse le 14 septembre 2012, en concluant au rejet du recours.

Le 10 octobre 2012, les recourants ont déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit

1.                                Les recourants font valoir que la pose des panneaux solaires est l’aboutissement d’une démarche familiale initiée en 2005 en vue de rendre leur maison la plus écologique possible, que le dimensionnement de l’installation permet d’exploiter au maximum les possibilités d’implantation sur leur maison avec une production théorique développée correspondant à leur consommation annuelle d’électricité, que l’architecture de leur maison était dès l’origine résolument moderne et tranchait avec l’architecture classique des bâtiments environnants, que la pose de panneaux solaires permet à leur maison de rester à l’avant-garde comme c’était le cas au moment de sa construction grâce à un apport résolument moderne et contemporain à la façade, que le positionnement des panneaux a été réfléchi quant à leur intégration dans le bâti et qu’il ne s’agit pas d’une installation fixée à demeure impliquant une atteinte irréversible pour le bâtiment. Les recourants disent au surplus ne pas comprendre la position du service cantonal compte tenu de la décision des autorités fédérales d’abandon de l’énergie nucléaire.

Dans sa réponse au recours, la municipalité salue la volonté des recourants de contribuer au développement durable et leur volonté de se rendre autonome sur le plan de la consommation électrique. Elle indique ne pas remettre en cause le fait que les recourants ont étudié soigneusement la position et l’intégration des panneaux solaires. La municipalité relève cependant que le classement du bâtiment en note 3 dans l’inventaire des sites construits n’est pas de la responsabilité communale, que l’appréciation quant à l’altération du caractère du bâtiment appartient au service cantonal dès lors qu’il est compétent pour garantir la sauvegarde des intérêts publics de protection et qu’elle est par conséquent contrainte par la décision rendue par le SIPAL.

2.                                Il convient d’examiner en premier lieu si c’est à juste titre que la municipalité se considère comme liée par la prise de position du SIPAL, étant précisé que ce dernier fonde son intervention sur le fait que le bâtiment destiné à accueillir les panneaux photovoltaïques a reçu la note 3 au recensement architectural et qu’il est sous protection générale au sens de l'art. 46 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).

a) aa) Selon l'art. 46 al. 1 LPNMS, tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi.

Ainsi que cela résulte de la jurisprudence, la protection générale des monuments historiques et des antiquités résultant de l’art. 46 LPNMS consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires (art. 47 LPNMS) en faveur d'objets répondant à la définition de l'art. 46 al. 1 et que l'on aurait omis de mettre à l'inventaire (art. 49 LPNMS) ou de classer (art. 52 LPNMS). A contrario, un objet qui n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par la LPNMS (cf. notamment AC. 2012.0057 du 18 octobre 2012 consid. 2 ; AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 2b/aa ; AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2b).

bb) Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. Celui-ci trouve son fondement à l’art. 30 RLPNMS, qui dispose que le département établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS. Le recensement architectural implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en mai 2002), qui sont les suivantes: *1*: monument d'importance nationale; *2*: monument d'importance régionale; *3*: objet intéressant au niveau local; *4*: objet bien intégré; *5*: objet présentant des qualités et des défauts; *6*: objet sans intérêt; *7*: objet altérant le site. Le recensement architectural ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en principe tous les bâtiments (voir pour les détails la plaquette précitée, p. 6) et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le cadre de la protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS (arrêt AC. 2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2b).

Pour ce qui est des objets en note 3, le Tribunal cantonal a eu l’occasion de relever qu’en renonçant systématiquement, après 1987, à porter ces objets à l'inventaire, le département a introduit une contradiction irréductible dans l'application de la LPNMS: si l'objet mérite d'être sauvegardé, il doit être porté à l'inventaire, et la seule manière d'imposer sa sauvegarde contre la volonté du propriétaire dans le cadre restreint de la LPNMS, est en définitive de le classer (arrêt AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 4c).

cc) Il résulte de ce qui précède que la protection d’un bâtiment recensé en note 3 relève exclusivement de l’art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) - dont l’alinéa 2 prévoit que la municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle - et des dispositions du règlement communal relatives à la protection du patrimoine bâti. On relève sur ce point que la LPNMS ne régit pas de manière exhaustive la protection de la nature, des monuments et des sites dans le canton de Vaud. Conformément à l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC, les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection. Ceci permet aux communes d’intégrer dans leur réglementation des règles matérielles visant des buts comparables à la LPNMS pour la protection des bâtiments dignes d’intérêt. Ces règles matérielles ne sont plus subordonnées à l’inscription d’un objet à l’inventaire ou à l’adoption d’un arrêté de classement, mais résultent des objectifs de protection propres arrêtés par la municipalité sur son territoire communal. C’est la municipalité qui est compétente en première ligne pour l’application de ces règles (art. 17 et 104 LATC), l’intervention du département étant limitée à un droit d’opposition (art. 110 LATC) et à un droit de recours (art. 104a LATC) lui permettant de contester une décision municipale qui ne serait pas conforme à la réglementation communale concernant la protection des ensembles bâtis ou des bâtiments dignes d’intérêt (arrêt AC.2010.0127 du 6 janvier 2011 consid. 2c et les références). Si un projet de transformation ou de démolition va à l’encontre des objectifs de sauvegarde mentionnés dans la directive concernant le recensement, et si le SIPAL ne prend pas les mesures conservatoires de l’art. 47 LPNMS en vue du classement, il doit ainsi formuler des observations ou une opposition durant l'enquête publique, opposition sur laquelle la municipalité statuera en se fondant sur le règlement communal  (arrêts AC.2010.0241 du 16 novembre 2011consid 4c ; AC 2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2c).

b) aa) En l’occurrence, le bâtiment destiné à accueillir les panneaux solaires, qui porte la note *3* selon le recensement et n’est pas inscrit à l’inventaire, ne bénéfice pas d’une protection particulière (art. 16 et 17 LPNMS a contrario). L’autorité intimée n’était ainsi pas contrainte de consulter le SIPAL avant de rendre la décision attaquée, pas plus qu’elle n’était tenue de respecter ce préavis. Il lui appartenait en revanche d’examiner si les conditions qui ressortaient de sa compétence, et notamment le respect de son règlement communal, étaient remplies et qu’elle statue ensuite sur cette base. On note à cet égard que la Commune d’Yverdon-les-Bains a fait usage de la faculté que lui donne l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC en prévoyant une protection spécifique de certains bâtiments sis dans le périmètre du PPA. L’art. 95 RPGA a en effet la teneur suivante :

Article 95 – Bâtiments (objets) de valeur architecturale, à l’extérieur de la ville ancienne

¹ Les bâtiments et éléments de valeur architecturale figurant au plan des données du site sont protégés.

² Les règles de la zone de la ville ancienne concernant les bâtiments « A » sont aussi applicables pour les bâtiments « A » hors ville ancienne.

³ Les articles 22, 23, 24, 26 alinéas 1 et 3, 19, 20, 21 et 31 de la zone de la ville ancienne concernant les bâtiments « B » sont aussi applicables pour les bâtiments « B » hors ville ancienne.

Dès lors qu’il semble résulter du plan des données du site du PGA que le bâtiment en cause a été désigné comme bâtiment de valeur architecturale « B » au sens de l’alinéa 3 de la norme précitée, il appartenait ainsi a priori à la municipalité d’examiner le projet litigieux notamment au regard de l’art. 95 al. 3 RPGA en tenant également compte de l’art 122 RPGA qui prévoit que la municipalité encourage l’utilisation d’énergies renouvelables (al. 1) et qu’elle peut dans ce sens déroger au règlement communal dans les limites du respect du site et de la maîtrise des nuisances (al. 2), les dispositions du droit cantonal (LATC et RATC) étant au surplus applicables (al. 3).

Il appartenait également à l’autorité intimée d’examiner le projet au regard des dispositions spécifiques de la législation sur l’énergie relatives aux installations de capteurs solaires, soit plus particulièrement l’art. 29 de la loi sur l'énergie du 16 mai 2006, (LVLEne; RSV 730.01) qui prévoit que les communes doivent encourager l'utilisation de l'énergie solaire et peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales et l’art. 30 du règlement d'application de la LVLEne (RLVLEne RSV 730.01.1) qui prévoit que les installations de capteurs solaires doivent être adaptées aux constructions, notamment par la position et la proportion des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Aurait dû enfin être examiné par la municipalité le respect de l’art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) qui prévoit que, dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale.

bb) En l’occurrence, dès lors que la décision dont est recours est purement motivée par le fait que le SIPAL a rendu une décision négative, elle ne repose sur aucun fondement valable et est constitutive d’un excès négatif de pouvoir d’appréciation (pour un cas comparable voir arrêt AC.2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2c). Selon la jurisprudence, il y a excès de pouvoir négatif lorsqu'une autorité s'estime liée par une norme, alors que la compétence que lui donne la loi est discrétionnaire: lorsque la norme confère un certain pouvoir d'appréciation, pour que puisse être tenu compte de circonstances particulières, l'administré a en effet aussi le droit qu'il soit effectivement exercé (ATF 102 Ib 187; RDAF 1994 p. 145; Pierre Moor, Droit administratif vol. I, 2^e éd., Berne 1994, p. 376). Cette jurisprudence s'applique également aux règlements communaux (AC.2010.0125 précité ; AC.2007.0108 du 20 mai 2008).

Dans le cas d’espèce, en ne procédant pas à l’examen du projet au regard des dispositions précitées et en s’estimant liée par le préavis du SIPAL, la municipalité a commis un excès de pouvoir négatif.  

3.                Le recours doit par conséquent être admis et le dossier retourné à la municipalité pour nouvelle décision. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la Commune d’Yverdon-les-Bains. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens dès lors qu’aucune des parties n’a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 4 juillet 2012 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                                Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.

Lausanne, le 28 novembre 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.