TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 31 janvier 2013

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et M. Victor Desarnaulds, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

 

Yves RUCHTI, à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

 

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

  

autorité concernée

 

Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN),

  

Exploitant

 

Eusebio CERQUEIRA LOUREIRO, à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,

  

propriétaires

1.

Fernando ARMADA, à Yverdon-les-Bains,

 

 

2.

Marie-Claire ARMADA, à Yverdon-les-Bains, représentée par Fernando ARMADA,

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours Yves RUCHTI c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 2 juillet 2012 constatant que les travaux d'aménagements intérieurs réalisés dans la boulangerie exploitée sur la parcelle 2120 ne nécessitent pas la délivrance d'une autorisation

 

Vu les faits suivants

A.                                Marie-Claire et Fernando Armada (ci-après: les propriétaires) ont acquis le 22 mars 1990, en copropriété pour une demie chacun, le bien-fonds 2120 d'Yverdon-les-Bains, situé rue de la Plaine 35. Cette parcelle comporte un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 317 m2 (ECA 420), une place-jardin de 249 m2 et un garage souterrain. Elle appartenait auparavant aux époux Madeline et Francisco Armada.

Yves Ruchti est propriétaire depuis le 25 juin 1979 de la parcelle 2119 d'Yverdon-les-Bains, située rue de la Plaine 33, sur laquelle sont érigés un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 92 m2 (ECA 421), une habitation de 44 m2 (ECA 422) et une habitation de 48 m2 (ECA 423). Ces immeubles sont loués.

Les bâtiments des biens-fonds 2120 (Armada) et 2119 (Ruchti) sont contigus. Les parcelles sont colloquées dans la zone de la ville ancienne (habitat/activités), dotée d'un degré de sensibilité au bruit de III. Leur configuration - très allongée - est la suivante (cf. www.geoplanet.vd.ch):

B.                               Le bâtiment ECA 420 abrite notamment une boulangerie/tea-room de manière non contestée depuis plus de 60 ans. L'exploitation a été assurée par les époux Madeline et Francisco Armada de 1967 à 1990 (cf. leur attestation du 11 décembre 2012), puis par les époux Marie-Claire et Fernando Armada jusqu'en 2009. Elle a ensuite été reprise par Eusebio Cerquiera Loureiro, locataire des locaux (ci-après: l'exploitant).

S'agissant de l'historique du bâtiment ECA 420, le dossier de la cause comprend un plan de situation mis à l'enquête publique en mars 1938, relatif à la transformation de la devanture. Il en découle que le bâtiment ECA 420 était déjà contigu, comme aujourd'hui, à deux des trois bâtiments érigés sur la parcelle 2119.

Le dossier comporte également un plan du rez-de-chaussée de l'immeuble ECA 420 du 18 janvier 1983 mis à l'enquête publique en mars 1983 et autorisé par un permis de construire, faisant état de transformations (nouveaux collecteurs d'eaux usée et de surface en lien avec l'aménagement de WC/lavabos du tea-room). Il en résulte que la partie avant (Sud) du bâtiment ECA 420 comportait côte à côte la boulangerie et le tea-room. La boulangerie était prolongée à l'arrière, le long de la limite de propriété d'avec la parcelle 2119, en enfilade et moyennant une succession de portes internes, par un office, un four, un laboratoire et un dépôt. Un atelier était encore accolé à l'arrière du dépôt, toutefois sans communication interne.

C.                               Le 7 novembre 2009, les locataires du bâtiment d'habitation sis sur la parcelle 2119 s'étant plaints du bruit des machines de la boulangerie installée dans l'immeuble voisin ECA 420 sis sur la parcelle 2120, une séance a été aménagée entre Yves Ruchti, Fernando Armada, l'exploitant Eusebio Cerquiera Loureiro et un représentant de la gérance. Un procès-verbal - au dossier - a été établi et des mesures envisagées.

Le 14 janvier 2011, la société PPLUS Sàrl a établi une note technique suite à la réalisation de mesures sonores entre le 22 et le 23 décembre 2010 dans la chambre du 1er étage d'un appartement loué sur la parcelle 2119, étant précisé que le laboratoire de la boulangerie est situé au rez-de-chaussée du bâtiment ECA 420. Ce premier rapport, qui relève que le laboratoire donne directement contre le mur mitoyen séparant les deux bâtiments, parvient à la conclusion que "l'évaluation de la mesure selon les normes SIA 181, édition 2006 et 1988 a montré le dépassement des exigences pour les deux normes".

A la demande des propriétaires Marie-Claire et Fernando Armada, la société a21 Sàrl a rédigé le 27 octobre 2011 un deuxième rapport, retenant que l'évaluation devrait être réalisée à l'aune de l'ancienne norme SIA 181 de 1976.

Le 21 novembre 2011, la société PPLUS Sàrl a complété son rapport, en estimant que la norme SIA 181, édition 2006, s'appliquait aux bâtiments nouveaux ou transformés, donc à l'immeuble en cause dès lors que "des travaux d'entretien ont récemment été faits dans le laboratoire de la boulangerie afin de rénover la chambre à pâtisserie". Il convient, en outre, d'extraire le passage suivant:

"3.          EVALUATION

3.1          Protection contre les sons aériens et les bruits de chocs

Sons aériens

On constate que l'isolement au bruit aérien ne respecte pas les exigences (norme SIA 181 édition 2006 et 1988) pour le mur mitoyen entre la salle 3 de la boulangerie et la chambre. Toutefois, l'isolation mesurée est proche de l'exigence et nous estimons que cette isolation correspond à l'état de la technique en prenant en compte le vieillissement de la construction.

Par contre, on constate que l'isolement au bruit aérien respecte les exigences (norme SIA 181 édition 2006 et 1988) pour le mur mitoyen entre la salle 2 de la boulangerie et la chambre.

Bruits de chocs

On constate que la valeur globale pour le bruit de choc est respectée pour les deux mesures effectuées. Toutefois, on remarque que l'isolation au bruit de choc du mur mitoyen est moins performante entre la salle 3 et l'appartement qu'entre la salle 2 et l'appartement.

3.2          Protection contre les installations techniques

On remarque, pour l'ensemble des bruits émis dans la boulangerie, que les exigences (norme SIA 181 édition 2006 et 1988) sont respectées. En appliquant les exigences accrues des normes SIA 181 édition 2006 (LH,tot <= 25 dB) et 1988 (LH,tot <= 25 dB), on constate que celles-ci sont toujours respectées. (…)

Depuis les mesures réalisées en janvier 2011 (dépassement des exigences; cf. § 1.1), M. Loureiro a acheté une nouvelle "petite" batteuse et un nouveau "petit" pétrin. L'ancienne batteuse et l'ancien pétrin sont actuellement toujours entreposés dans la salle 2 de la boulangerie. Seul l'ancien "grand pétrin" est encore utilisé par M. Loureiro qui a fait installer des silent-blocks sous les 4 pieds.

Par conséquent, l'achat de nouvelles machines et la pose de silent-blocks sous le grand pétrin ont permis de faire respecter les exigences de la norme SIA 181 édition 2006 et 1988.

(…)

4.                       CONCLUSION

(…)

L'étude a démontré que les exigences sont respectées pour la valeur globale du bruit de chocs et pour l'ensemble des installations techniques.

Pour l'isolement au bruit aérien le mur mitoyen entre la salle 3 de la boulangerie et la chambre ne respecte pas les exigences. Toutefois, nous constatons, au vu de l'âge de la construction, que l'isolement au bruit aérien du mur mitoyen correspond à l'état de la technique.

(…)

Remarques

Pour les installations techniques au sein de la boulangerie, il ne faut plus utiliser les anciennes installations (sauf le "grand" pétrin posé sur silent-blocks) sous peine de ne pas respecter les exigences. De plus pour les petites installations techniques situées au plus près du mur mitoyen ("petite" batteuse, "grand" et "petit" pétrin), il faut éviter qu'elles touchent le mur (transmission des vibrations).

Le niveau sonore mesuré, en période calme, au sein de la chambre du 1er (...) atteint 20 dBA (bruit du four). Dès lors, certains bruits émis dans la boulangerie peuvent être audibles sans pour autant dépasser les exigences."

En annexe, la société PPLUS Sàrl a dressé le croquis suivant:

Il résulte ainsi de ce croquis que le "dépôt" selon l'intitulé des plans de 1983 abrite actuellement le laboratoire et que l' "atelier", toujours selon les mêmes plans, accueille notamment un congélateur. Une porte a en outre été créée entre les anciens dépôt et atelier.

D.                               Dans l'intervalle, soit le 14 novembre 2011, Yves Ruchti est intervenu auprès de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) au motif que ses locataires étaient dérangés par des bruits, vibrations et trépidations produits par les machines de l'exploitant de la boulangerie, fonctionnant essentiellement de nuit. A cette occasion, l'intéressé a transmis une copie du rapport précité du 21 janvier 2011 du bureau PPLUS. Il a signalé que l'exploitant semblait avoir engagé ou était en train de réaliser divers travaux qui n'avaient fait l'objet d'aucune demande d'autorisation et dont le résultat conduisait à "empirer" encore la situation au niveau de la transmission du bruit et des vibrations. Yves Ruchti a dès lors demandé à la municipalité de lui faire connaître ses intentions en lien avec une mise en conformité du parc d'installations de la boulangerie qui était aussi obsolète que les locaux.

Le 18 novembre 2011, l'exploitant a transmis à la municipalité une copie du rapport d'expertise du 27 octobre 2011 de la société a21 Sàrl, en remarquant que les conclusions de ce rapport divergeaient de celles du 14 janvier 2011 du bureau PPLUS. Le 25 novembre 2011, les propriétaires ont, quant à eux, fait part à la municipalité de leur étonnement compte tenu du fait que pendant plus de vingt ans, ils avaient eux-mêmes exploité la boulangerie sans problème. Ils ont allégué que les seuls travaux effectués depuis la remise de leur commerce à l'exploitant actuel - leur ancien collaborateur -, avaient consisté dans la pose d'un carrelage neuf sur un mur présentant des fissures. Les propriétaires ont fait valoir qu'il appartenait à Yves Ruchti, qui avait aménagé un appartement supplémentaire à côté du laboratoire existant, d'entreprendre des travaux d'isolation phonique à ses frais. Le 29 novembre 2011, la municipalité a reçu une copie du rapport du 21 novembre 2011 de la société PPLUS Sàrl.

Interpellé par Yves Ruchti, le SEVEN lui a écrit le 21 mars 2012 ce qui suit:

"(…) Selon l'étude [PPlus du 21 novembre 2011] l'existence de la boulangerie remonte à 60 ans. Si aucune transformation n'a été effectuée jusqu'à présent, l'isolation phonique entre les locaux ne doit pas obligatoirement respecter les exigences de la norme SIA 181, étant donné que cette norme n'était pas encore en vigueur à cette époque.

Des travaux d'entretien ont été réalisés dans le laboratoire et des nouvelles machines ont été installées (batteuse et pétrin). Des silent-blocks ont été installés sous le grand pétrin.

Les niveaux sonores constatés en décembre 2010 étaient de l'ordre de 35 dB(A) pour le bruit des installations. Les mesurages effectués en novembre 2011 sont de l'ordre de 20 dB(A), soit un gain de 15 dB(A). La modification des installations techniques de la boulangerie permet de garantir le respect des exigences de la norme SIA 181 pour le bruit des installations.

Etant donné que la boulangerie a été autorisée avant l'entrée en vigueur de la norme SIA 181, les exigences en matière d'isolation phonique de cette norme ne sont pas applicables. L'isolation mesurée entre la chambre et la salle 3 de la boulangerie ne respecte pas les exigences de la norme SIA 181, on peut toutefois considérer que cette isolation phonique est conforme à l'état de la technique.

Vu ce qui précède, le SEVEN considère qu'avec la modification des installations techniques, l'activité de cette boulangerie respecte les exigences légales applicables.

(…)"

Le 2 mai 2012, Yves Ruchti est derechef intervenu auprès de la municipalité en faisant valoir qu'il était inexact qu'aucune transformation n'avait été effectuée dès lors que les anciens dépôt et atelier étaient désormais "consacrés à la boulangerie, avec installation de machines diverses". Ils avaient donc subi un changement d'affectation. De plus, des travaux avaient modifié le mur mitoyen en ce sens que l'exploitant avait aménagé "des niches" qui avaient empiré la situation du point de vue phonique. Des travaux relatifs au revêtement, aux machines et à l'isolation étaient également intervenus. Il appartenait ainsi à la municipalité de se déterminer sur les changements d'affectation survenus depuis 1983, sans mise à l'enquête publique, respectivement sur les aménagements opérés ultérieurement, qui devaient entraîner l'application de la norme SIA 181.

E.                               Le 2 juillet 2012, la municipalité a rendu la décision suivante:

" (…)

Le 21 mai 2012, le technicien de la police des constructions (…) a procédé à une visite des locaux de la boulangerie exploitée par M. et Mme Loureiro. A cette occasion, il a été constaté que des travaux d'aménagements intérieurs ont été entrepris dans les locaux intitulés "dépôt" et "atelier" sur les plans de la mise à l'enquête de 1983. Une petite niche a été réalisée dans le mur mitoyen du "dépôt" et une ouverture a été créée dans le mur séparant le "dépôt" de l' "atelier". En outre différentes machines mobiles en lien avec l'exploitation de la boulangerie sont utilisées dans les deux locaux.

Selon les plans mis à l'enquête en 1983, les locaux intitulés "laboratoire" et "dépôt" sont directement reliés par une ouverture et l' "atelier" est attenant au "dépôt". Il ne fait aucun doute que le "dépôt" et l' "atelier" étaient rattachés à l'exploitation de la boulangerie lors de la mise à l'enquête en 1983. Leur utilisation dans le cadre de l'exploitation de la boulangerie est autorisée par la délivrance du permis de construire.

(…)

Les termes d' "atelier" et de "dépôt" dans les locaux d'une boulangerie n'engendrent pas une interdiction d'y déployer une activité en lien avec l'exploitation. La présence dans ces locaux de machines utiles à l'exploitation de la boulangerie n'est pas constitutive d'une utilisation nouvelle du bâtiment puisque celui-ci est exploité sous cette forme depuis plus de 60 ans. Exiger un permis de construire pour autoriser l'utilisation de machines de boulangerie dans ces locaux entraverait la liberté individuelle des propriétaires.

(…)

La création de la niche dans le "dépôt" et l'ouverture réalisée entre le "dépôt" et l' "atelier" ne modifient pas l'espace extérieur, n'ont pas d'effets sur l'équipement des parcelles et ne portent pas atteintes à l'environnement. Ils ne modifient ni la configuration, ni l'apparence ni l'affectation de l'immeuble sis à la rue de la Plaine 35. Ils ne sont donc pas soumis à autorisation au sens des art. 22 LAT et 103 LATC.

Au vu de tous ces éléments, la Municipalité constate que les locaux "dépôt" et "atelier" n'ont pas fait l'objet d'un changement d'affectation et de travaux d'aménagements nécessitant la délivrance d'une autorisation.

(…)"

F.                                Par acte du 29 août 2012, Yves Ruchti a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 2 juillet 2012. Il conclut, avec dépens, à l’admission du recours (ch. I), à l’annulation, respectivement la réforme de la décision attaquée (ch. II), à ce que la nécessité d’une procédure d'autorisation de construire, en lien avec les changements d’affectation et les travaux de réaménagement réalisés dans le bâtiment de la parcelle 2120 soit reconnue (III), à ce que ce bâtiment soit soumis à la norme SIA 181 concernant la protection contre le bruit, sons aériens, bruits de choc et bruits techniques compris (IV) et à ce que le dossier soit retourné à la municipalité afin que soient rendues toutes décisions utiles pour que soit régularisée la situation au niveau de la protection contre le bruit (V).

Le 19 septembre 2012, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 26 septembre 2012, le SEVEN s’est référé à son courrier du 21 mars 2012 en précisant qu’il n’avait aucune observation supplémentaire à ajouter.

Le 29 septembre 2012, les propriétaires se sont déterminés, concluant en substance au rejet du recours et produisant en annexe un rapport complémentaire du 27 septembre 2012 de la société a21 Sàrl.

Le 1er octobre 2012, les exploitants ont conclu au rejet du recours dans la mesure où il était recevable.

Par avis du 12 novembre 2012, la juge instructrice a invité les exploitants et les propriétaires à fournir certaines précisions sur la niche invoquée par le recourant. Les propriétaires ont produit le 30 novembre 2012 deux photographies ainsi qu'un plan détaillé de cet ouvrage. Ils ont attesté que la niche avait toujours existé; il n'y avait donc eu ni nouvelle affectation, ni travaux d'aménagement d'une niche, ni transformation importante de la construction au niveau de l'acoustique. Les exploitants ont également remis le 3 décembre 2012 un jeu de photographies, ainsi qu'un plan sommaire de la niche. Ils confirmaient que cet aménagement existait déjà lorsqu'ils avaient loué la boulangerie, en 2009; ils ignoraient la date de la réalisation de cet aménagement, qui paraissait relativement ancien, ainsi que les dimensions de l'épaisseur restée intacte du mur mitoyen. Enfin, les anciens propriétaires Madeline et Francisco Armada ont attesté le 11 décembre 2012 qu'ils avaient été propriétaires de l'immeuble et exploitants de la boulangerie de 1967 à 1990, que durant cette période, la niche avait "toujours subsisté à cet endroit tels quels" et qu'ils n'avaient "en aucun cas effectué des transformations qui auraient résulté la création de cette 'niche' ".

Le recourant s'est encore exprimé le 15 janvier 2013.

La Cour a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le recourant requiert la tenue d'une inspection locale afin que le tribunal puisse constater que des travaux ont été réalisés dans les locaux de la boulangerie, respectivement que des machines de boulangerie et des installations diverses ont été échangées ou posées, impliquant l'applicabilité de la norme SIA 181.

Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier, en particulier par les plans et les écritures des parties, si bien que la tenue d'une audience sur place n'apparaît pas nécessaire, ni susceptible d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent.

2.                                Le recourant considère en premier lieu que le bâtiment ECA 420 a subi un changement d'affectation et des travaux, qui auraient dû faire l'objet d'une autorisation de construire.

a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.

La notion de "construction ou installation" n'est pas définie dans la loi fédérale. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables (ATF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid 3.2, et les réf. citées). Pour déterminer si une mesure constructive est suffisamment importante pour être soumise à la procédure d'autorisation, il faut se demander si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, la réalisation du projet entraînera sur le territoire, l'équipement et l'environnement des conséquences si importantes qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 1C_509/2010 du 16 février 2011 consid. 2.3.1). Le droit fédéral n'exige pas que les constructions peu importantes dépourvues d'influence notable sur le territoire, l'équipement et l'environnement soient soumises à autorisation mais les cantons sont libres d'introduire une telle autorisation (ATF 1C_433/2007 du 11 mars 2008; 1C_12/2007 du 8 janvier 2008).

b) En droit vaudois, la question est régie par l'art. 103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui relève notamment qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1). Ne sont pas soumis à autorisation (al. 2) les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), ainsi que les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b), à condition (al. 3), qu'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (let. a) et qu'ils n'aient pas d'influence sur l'équipement et l'environnement (let. b).

L'art. 68 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) ajoute que sont notamment subordonnées à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'article 68a: les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement (let. a), le changement de destination de constructions existantes (let. b), l'exécution ou la transformation d'installations fixes de chauffage ou utilisant le gaz, de canaux de fumée et d'installations importantes de toute nature (let. c).

L'art. 68a RLATC précise la notion d'objets dispensés d'une autorisation de construire au sens de l'art. 103 al. 2 LATC. Dans tous les cas cependant, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'al. 3 de l'art. 103 LATC exposées ci-dessus.

3.                                S'agissant du changement d'affectation, le recourant relève que les locaux intitulés "dépôt" et "atelier" sur les plans de 1983 ont été rattachés à la boulangerie et que des machines y ont été installées. Ils ont ainsi changé d'usage.

a) Comme déjà dit (cf. consid. 2 supra), les travaux de construction modifiant de façon sensible l'affectation d'un bâtiment sont soumis à autorisation (art. 103 al. 1 LATC et 68 let. b RLATC).

La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 in RDAF 2000 I 244; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2002.0127 du 23 avril 2003; AC.2002.0060 du 31 octobre 2003; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2007.0009 du 11 avril 2007; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008). C'est ainsi par exemple que l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation (AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral, la jurisprudence cantonale considère qu'en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; outre l'arrêt AC.1997.0044 et les arrêts déjà cités, v. p. ex. AC.2001.0029 du 8 octobre 2001).

Pour déterminer si une construction a fait l'objet d'un changement d'affectation, il faut se fonder sur la nature de la construction autorisée, telle qu'elle résulte en général des plans d'enquête, ainsi que sur l'affectation admise dans l'autorisation (AC.2007.0298 du 19 janvier 2009 consid. 1).

b) En l'espèce, il ressort du dossier que le bâtiment ECA 420 abrite depuis plus de 60 ans une boulangerie et divers locaux au rez-de-chaussée. Selon les plans de 1983, il comportait en particulier un office, un four, un laboratoire et un dépôt. Depuis, le dépôt et l'atelier figurant sur les plans de 1983 ont été convertis, respectivement, en un laboratoire comprenant des machines (qui a ainsi été déplacé) et en une salle avec congélateur.

Le dépôt et l'atelier, destinés à une activité artisanale, situés au même niveau que la boulangerie et accolés à l'arrière de celle-ci déjà en 1983, voire en 1938, servaient selon toute vraisemblance à l'exploitation de la boulangerie. Aucun indice ne démontre que ces deux locaux auraient eu antérieurement une autre affectation, sans rapport avec l'activité déployée par la boulangerie. On ne voit donc pas en quoi leur nouvelle utilisation comme laboratoire (déplacé) et salle avec congélateur constituerait un changement d'affectation dès lors qu'elle reste clairement en relation avec l'exploitation de la boulangerie (v. AC.2007.0298 du 19 janvier 2009 consid. 1, selon lequel il n'y pas de changement d'affectation dans le fait qu'un hangar, autorisé pour toute sa surface dans le but d'entreposer des machines, soit ou non entièrement utilisé; AC.2000.0214 du 5 juin 2002 consid. 1b/bb rappelant que l'intensité de l'utilisation d'un local et plus généralement d'un bâtiment peut varier au cours des années). Ces modifications d'usage ne constituent donc pas un changement d'affectation devant faire l'objet d'une autorisation de construire.

4.                                S'agissant de l'existence de travaux soumis à autorisation de construire, le recourant fait valoir à cet égard la création d'une niche dans le mur du laboratoire (ex-dépôt) mitoyen avec son bâtiment, et la création d'une porte entre le laboratoire et la salle avec congélateur (ex-atelier).

a) En ce qui concerne la niche (d'environ 2,7 m de large, 1,7 m de haut et 0,3 m de profond selon le croquis déposé), les attestations des anciens propriétaires ainsi que les photographies produites établissent à suffisance de droit qu'elle existait déjà dans les années soixante. La décision attaquée relève certes qu'une petite niche a été réalisée dans le mur mitoyen du "dépôt", mais elle n'indique pas de manière suffisamment claire la date de cet aménagement, de sorte qu'elle n'est pas déterminante. En outre, le seul fait que la niche ne figure pas sur les plans de la mise à l'enquête de 1983 n'est pas probant, compte tenu de leur échelle et dès lors que ceux-ci étaient destinés à des ouvrages étrangers au dépôt, à savoir à la création de WC/lavabos à l'arrière du tea-room. Datant ainsi des années soixante, la niche ne saurait donc faire l'objet d'une autorisation, ni d'une régularisation.

b) Quant à l'aménagement d'une porte à l'intérieur de locaux, la jurisprudence a relevé que le législateur cantonal s'est régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives de la LATC, d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir le régime des constructions. Les dispositions permettant de renoncer à toute autorisation ont été progressivement étendues. En particulier, les travaux intérieurs ont été successivement dispensés d'enquête publique, puis dispensés même d'autorisation.

Dans ces conditions, quand bien même les travaux intérieurs ne sont plus mentionnés dans la loi, il faut s'en tenir au principe selon lequel le droit cantonal ne les soumet pas à autorisation (AC.2011.0238 du 3 août 2012 consid. 3), à moins qu'ils tombent sous le coup des art. 103 al. 3 LATC et 68a al. 1 let. a RLATC subordonnant à autorisation les travaux qui portent atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins, ou encore qui ont une influence sur l'équipement et l'environnement.

En l'espèce, la création d'un accès interne entre le laboratoire (ex-dépôt) et la salle avec congélateur (ex-atelier) est dépourvue d'influence sur l'équipement, l'environnement ou le territoire, et l'on ne distingue pas en quoi elle pourrait porter atteinte aux intérêts des voisins. Elle relève exclusivement de la gestion de l'espace intérieur, sans influence sur la situation extérieure (v. RDAF 1977 p. 259). L'aménagement d'une telle porte n'était donc pas soumis à autorisation de construire.

5.                                En second lieu, le recourant affirme que la norme SIA 181 est applicable à la boulangerie, tant au niveau des appareils de production que des structures du bâtiment. Il demande que le bâtiment ECA 420 soit soumis à ces exigences et les respecte.

a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral.

Le droit fédéral de la protection de l'environnement régit notamment la limitation des émissions de bruit produit par des installations.

La notion d'installation (ou installation fixe) est définie dans la loi (art. 7 al. 7 LPE: "Par installations, on entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes") et dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit (art. 2 al. 1 OPB: "Les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont l'exploitation produit du bruit extérieur").

S'agissant des anciennes installations, construites ou mises en exploitation avant l'entrée en vigueur de la LPE, la mesure de limitation des émissions est l'assainissement (art. 2 al. 4 OPB), conformément aux art. 16 à 18 LPE prévoyant une obligation d'assainir les anciennes installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la LPE (cf. ATF 126 II 480 consid. 3 p. 483). Les mesures d'assainissement des anciennes installations, dites "existantes" sont régies par les art. 13 ss OPB.

La distinction entre installations "existantes" et installations nouvelles se fonde sur l'art. 47 al. 1 OPB qui précise que les installations fixes sont réputées nouvelles si, au moment de l’entrée en vigueur de la loi, la décision qui autorise le début des travaux n’est pas encore entrée en force. Selon la jurisprudence (ATF 123 II 325 consid. 4c/cc), la date décisive est en principe le 1er janvier 1985. En d'autres termes, les installations fixes qui existaient déjà avant cette date sont soumises aux art. 16 à 18 LPE, respectivement 13 ss OPB, et non pas, notamment, aux art. 7 ss OPB réglant la situation des installations fixes nouvelles ou modifiées.

Selon l'art. 13 OPB, pour les installations fixes qui contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission, l'autorité d'exécution ordonne l'assainissement nécessaire (al. 1), de telle façon que les valeurs limites d’immission ne soient plus dépassées (al. 2 let. b).

En l'espèce, il ne fait pas de doute que la boulangerie constitue une installation au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB. A l'instar d'un établissement public, une boulangerie produit généralement du bruit extérieur, qui peut provenir notamment de l'intérieur des locaux et se diffuser dans le voisinage à travers les portes, les fenêtres ou les murs (cf. sur les établissements publics, ATF 123 II 325 consid. 4a/bb p. 328; arrêt 1A.282/2000 du 15 mai 2001 in DEP 2001 p. 923, consid. 2c; arrêt 1A.144/1995 du 28 mars 1996 in DEP 1997 p. 197, consid. 2). Exploitée depuis 60 ans (et sans modifications significatives depuis le 1er janvier 1985 comme on l'a vu au consid. 4 supra, cf. art. 8 OPB a contrario), la boulangerie en cause est par conséquent une installation existante, soumise à l'art. 13 OPB exposé ci-dessus.

b) Dans l'application de l'art. 13 OPB, il s'agit en premier lieu d'examiner quelles sont les valeurs limites d'immission pertinentes. A cet égard, l'art. 40 al. 1 OPB renvoie aux valeurs limites d'immission prévues par les annexes 3 et suivantes. Entrent en considération pour une boulangerie les valeurs limites d'immission relatives au bruit produit par les installations industrielles, artisanales et agricoles selon l'annexe 6, fixées, en zone de sensibilité au bruit III comme en l'espèce, à 65 Lr dB(A) pour le jour et à 55 Lr dB(A) pour la nuit. Il s'agit en second lieu de définir les méthodes de détermination des immissions de bruit et le lieu de cette détermination. Sur ce dernier point, les immissions sont mesurées ou calculées au lieu de leur effet, c'est à dire au lieu d'impact. L'art. 39 OPB dispose ainsi que "pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit". Par locaux à usage sensible au bruit, on entend, selon l'art. 2 al. 6 OPB, notamment les pièces des habitations, à l'exclusion des cuisines sans partie habitable, des locaux sanitaires et des réduits (let. a).

c) C'est le lieu de relever que selon la jurisprudence, il faut distinguer le bruit extérieur produit par les installations du bruit intérieur produit par ces mêmes installations. Le bruit extérieur est un son qui se propage dans l'air, à partir de l'installation, et qui est perçu par des personnes se trouvant à l'extérieur ou dans des bâtiments distincts où ce son pénètre. Le bruit intérieur est celui qui est produit à l'intérieur d'une construction et qui atteint des personnes situées dans le même bâtiment ou dans un bâtiment voisin ou contigu (ATF 1A.233/2002 & 1P.587/2002 du 23 janvier 2004 consid. 2.2; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 98; Robert Wolf, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], Zurich 1992-2003, n. 22-23 ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25; cf. aussi arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, partiellement reproduit in DEP 1999 p. 264 consid. 3b).

Il résulte de l'analyse des art. 2 al. 6, 39 al. 2 et 40 al. 1 OPB que les valeurs limites d'immission au sens de l'art. 13 OPB, mentionnées ci-dessus et à mesurer à la fenêtre du bâtiment d'habitation exposé, se réfèrent exclusivement au bruit extérieur.

Or, en l'espèce, le litige ne porte pas sur le bruit extérieur proprement dit de la boulangerie, mais sur le bruit perçu par les occupants de l'immeuble contigu du recourant, où ce son pénètre, bruit assimilable à un bruit intérieur.

d) La question est ainsi de savoir à quel régime juridique doivent être soumises la limitation et la détermination des bruits intérieurs.

Dans un arrêt du 20 novembre 1998 (ATF 1A.111/1998, in DEP 1999 p. 264), le Tribunal fédéral a considéré en substance que les modes de transmission des sons aériens, à travers des éléments de construction (mur mitoyen), et de propagation des sons solidiens d'un bâtiment à l'autre, ne permettent pas une évaluation des immissions en fonction des valeurs limites d'exposition (soit les valeurs limites d’immission, les valeurs de planification et les valeurs d’alarme) fixées selon les critères légaux pour le bruit extérieur. Le Tribunal fédéral a ensuite considéré que les immissions de bruit émanant d'une nouvelle installation au sens de l'art. 25 LPE devaient être appréciées, pour les bâtiments mitoyens, en fonction des exigences valables pour les bruits provenant de l'intérieur au sens des art. 32 ss OPB. Il fallait donc en pareil cas se référer aux valeurs limites ou exigences en matière d'isolation acoustique selon la norme SIA 181, qui visent également à la protection contre le bruit intérieur (à propos de cet arrêt, cf. notamment Favre, op. cit., p. 100; Wolf, Kommentar USG, Zurich 2000, n. 60 ad art. 25). Dans un arrêt plus récent, traitant également d'une installation nouvelle (1C_510/2011 du 18 avril 2012; voir aussi ATF 1A.233/2002 & 1P.587/2002 du 23 janvier 2004), le Tribunal fédéral a rappelé que les immissions - extérieures - causées par le bruit de nouvelles installations fixes ne peuvent dépasser, selon l'art. 25 LPE, les valeurs de planification dans le voisinage et confirmé que ce principe vaut aussi - au moins par analogie - pour le bruit intérieur, c'est-à-dire le bruit produit par une installation manifestant ses effets à travers la structure de l'immeuble dans les bâtiments voisins ou contigus. Enfin, le Tribunal fédéral a considéré que ce bruit devait être évalué selon les critères d'isolation acoustique des immeubles, à savoir, pour les nouveaux immeubles, selon les art. 21 LPE en relation avec les art. 32 ss OPB (consid. 3).

Il résulte de ce qui précède que le Tribunal fédéral n'a examiné la limitation et la détermination des immissions de bruits intérieurs qu'en ce qui concerne les nouvelles installations et non les installations existantes. Sa jurisprudence ne peut toutefois guère être transposée aux installations existantes. En effet, l'art. 21 LPE relatif à l'isolation acoustique des nouveaux immeubles prévoit, par renvoi à l'art. 32 OPB, l'application des exigences minimales selon la norme SIA 181 quelle que soit la catégorie d'installations à l'origine du bruit. En revanche, l'art. 20 LPE relatif à l'isolation acoustique des immeubles existants ne renvoie pas à l'art. 32 OPB mais à l'art. 15 OPB et se borne à exiger que les valeurs d'immissions ne dépassent pas la valeur d'alarme, à condition, au surplus, que le bruit incriminé provienne d'installations fixes publiques ou concessionnées.

Cela dit, on peut néanmoins déduire de cette jurisprudence ce qui suit. Même lorsqu'il émane d'installations existantes, le bruit intérieur reste assujetti à la LPE. Le principe, selon lequel les immissions extérieures causées par le bruit d'installations existantes ne peuvent dépasser les valeurs limites d'immission selon l'art. 13 ss OPB, vaut au moins par analogie pour le bruit intérieur entre l'installation existante et les bâtiments voisins ou contigus. Toutefois, les critères légaux entrant dans le cadre de l'art. 40 al. 1 OPB, fixant des valeurs limites d'immission aux bruits passant entre une installation et un bâtiment mitoyen, ne sont pas directement applicables.

Il faut ainsi retourner, s'agissant de déterminer les critères de limitation des immissions de bruits intérieurs émanant d'installations existantes, à l'art. 40 al. 3 OPB selon lequel "lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut, l'autorité d'exécution évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 de la loi. Elle tient compte également des art. 19 et 23 de la loi." L'art. 15 LPE auquel renvoie l'art. 40 al. 3 OPB dispose: "les valeurs limites d'immissions s'appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être.

On doit se demander si l'application de l'art. 40 al. 3 OPB et de l'art. 15 LPE soumet nécessairement les installations existantes, s'agissant des valeurs d'immissions des bruits intérieurs, aux exigences de la norme SIA 181. En l'espèce, il est de toute façon établi que la boulangerie observe les exigences de la norme SIA 181:2006 pour le bruit des installations techniques (immissions évaluées au lieu d'impact, au milieu de la pièce). La question souffre donc de rester indécise. Ainsi, compte tenu de l'ensemble des circonstances, il sied de considérer que les conditions de l'art. 40 al. 3 OPB et 15 LPE sont satisfaites.

e) Pour le surplus, on rappellera que l'art. 32 OPB précité s'applique exclusivement, sous l'angle de l'isolation acoustique, aux nouveaux bâtiments (al. 1), ainsi qu'aux éléments extérieurs, aux éléments de séparation, aux escaliers et aux équipements qui sont transformés, remplacés ou montés à neuf (al. 3). A contrario, l'art. 32 OPB ne s'applique pas aux bâtiments existants, ni aux éléments ou équipements non modifiés de ceux-ci. Or, ni la boulangerie ni son bâtiment ne sont soumis à l'art. 32 OPB, dès lors qu'il ne sont pas "nouveaux" au sens de l'art. 32 al. 1 OPB (ils sont antérieurs au 1er janvier 1985), et que l'ouverture d'une porte entre deux locaux internes à la boulangerie ou le changement de machines qui ne font pas corps avec le bâtiment (donc ne sont pas des équipements) n'entrent pas dans le champ de l'alinéa 3.

f) En conclusion, la boulangerie litigieuse respecte la législation de droit public sur la protection contre le bruit.

Enfin, vu les développements exposés supra, la question de savoir si l'immeuble d'habitation du recourant dispose d'une isolation acoustique suffisante n'a pas à être traitée sous l'angle du droit public.

6.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais du recourant qui succombe. Celui-ci supportera également une indemnité pour les dépens, en faveur de l'exploitant. Les propriétaires et la municipalité n'étant pas assistés, ils n'ont pas droit à des dépens.


Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 2 juillet 2012 par la Municipalité d’Yverdon-les-Bains est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Le recourant est débiteur d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs en faveur de l'exploitant, à titre d'indemnité pour les dépens.

Lausanne, le 31 janvier 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.