TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 8 mai 2013
Composition	M. François Kart, président;  Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur  et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur ; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

 

recourant

Département des finances et des relations extérieures,  représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat  à Lausanne,

  

autorité intimée

Municipalité de Givrins,

  

autorité concernée

Service de l'environnement et de l'énergie,

  

constructrice

Virginie ADAMS, à Givrins,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Département des finances c/ décision de la Municipalité de Givrins du 3 juillet 2012 (pose de panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment n° ECA 118 sis sur la parcelle n° 632 de Givrins)

 

Vu les faits suivants

A.                                Virginie Adams est propriétaire de la parcelle n° 632 du cadastre de la Commune de Givrins située à la route des Marettes 5. Ce bien-fonds, d’une surface de 462 m², se trouve dans la zone du village selon le Plan général d’affectation et le Règlement sur l’aménagement du territoire et les constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 1^er novembre 2005, dans la partie Sud-Ouest du village. Il supporte une maison paysanne (bâtiment n° ECA 118) construite en 1839, d’une surface de 247 m², qui a reçu la note 3 (objet intéressant au niveau local) au recensement architectural prévu par l’art. 30 du règlement d’application du 22 mars 1989 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS ; RSV 450.11.1). Le village de Givrins figure à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger (ci-après : ISOS).

B.                               En mars 2012, Virginie Adams a déposé auprès de la Municipalité de Givrins (ci-après: la municipalité) une demande d’autorisation pour la pose de 30 m² (2 m x 15 m) de panneaux solaires photovoltaïques noirs en haut de la toiture du bâtiment dont elle est propriétaire. Les panneaux se présenteront sous la forme d’une bande horizontale  de 15 m sur 2 m implantée près du faîte du bâtiment.

C.                               La municipalité a dispensé le projet d’enquête publique tout en procédant à l’affichage au pilier public du 3 au 16 avril 2012 et en avertissant par courriers les voisins concernés du projet en question. Celui-ci n’a pas suscité d’opposition. Par courrier du 2 avril 2012, la municipalité a informé le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, section Monuments et Sites (ci-après : SIPAL) de la procédure d’autorisation en cause.

D.                               Dans un courrier du 8 mai 2012, le SIPAL a formulé un préavis dont la teneur était la suivante :

Protection du site bâti :

L’inventaire des sites construits à préserver en Suisse (ISOS) identifie Givrins comme un village d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment susmentionné fait partie du « périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération historique » caractérisé par l’ « intérêt de la substance et de la structure d’origine ».. Au vu de la forte valeur spatiale, monumentale, et de l’entité, l’ISOS recommande la « sauvegarde de la substance et de la structure » de ce périmètre.

Recensement architectural :

Le bâtiment ECA 118 a obtenu une note *3* lors du recensement architectural de la commune de Givrins le 11 septembre 1978, confirmée lors de la révision du recensement en mai 1988. D’importance locale, cet ensemble mérite d’être conservé. Des transformations peuvent être envisagées à condition qu’elles n’altèrent pas ses qualités spécifiques.

Mesure(s) de protection légale(s) :

L’ensemble est sous protection générale (PGN) depuis le 28 septembre 1990 au sens des art. 46 et suivants de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-après : LPNMS). Aucune intervention ne doit en altérer le caractère.

Qualité du site :

Le village se distingue surtout par ses qualités spatiales et sa situation prépondérantes, mais possède également des qualités historico-architecturales évidentes. Les abords de ce bâtiment sont également protégés au sens des articles 12 et 19 de la LPNMS.

Développement du projet :

Le bâtiment ECA 118 possède une vaste toiture vierge de toute intervention dont le faîte est orienté ENE/WSW. Une annexe, ancien rural, accolé au sud en saillie dans la cour, est couvert d’un pan de toiture de moindre pente, muni déjà de deux capteurs solaires thermiques et de deux tabatières. Le projet prévoit l’implantation, parallèlement au faîte, près de celui-ci et sur toute sa longueur, d’une bande de 15,15 x 2 mètres de capteurs solaires photovoltaïques.

Examen du projet :

Le bâtiment protégé situé au Sud-Ouest du village possède une belle toiture, encore largement intacte, bien visible depuis le domaine public. Elle s’insère dans la silhouette « de valeur » mentionnée par l’ISOS. Elle ne devrait pas, au vu de ce qui précède, recevoir ce type d’installation.

Conclusion :

Au vu de ce qui précède, la Section monuments et sites préavise négativement au projet mentionné en titre. Elle encourage ses auteurs à rechercher un site alternatif pour cette installation.

Si le recours accru à des énergies renouvelables revêt aujourd’hui une grande importance, leur production doit néanmoins intégrer des critères d’intégration aux sites naturels et construits.

Contrairement aux installations de production d’eau chaude sanitaire ou de chauffage, la production d’énergie électrique par des installations photovoltaïque a l’avantage de ne pas être directement liée à son lieu de consommation. Elle peut dès lors investir des lieux parfaitement prédestinés ou dont l’impact visuel est négligeable.

Elle permet également des formes de regroupement décentralisé, en collectivisant, par exemple au niveau communal, la production d’énergie électrique.

Nous rappelons la possibilité qui vous est offerte de soumettre ce type de question à la Commission cantonale consultative des sites protégés et de l’énergie solaire, Place de la Riponne 10, 1014 Lausanne. Cette commission a été instituée en 2007 par le Conseil d’Etat, à l’intention des communes, afin de leur permettre de garantir une bonne intégration des installations de capteurs solaires au regard de la LPNMS. »

E.                               Par courrier du 23 mai 2012, la municipalité a informé le SIPAL qu’elle n’avait pas l’intention de suivre son préavis négatif et que sans nouvelles de sa part d’ici le 1^er juin 2012, elle délivrerait le permis de construire.

F.                                Par courrier du 29 mai 2012, le SIPAL s’est déterminé sur ce dernier courrier, faisant valoir qu’il s’opposait au projet en cause dès lors qu’il portait atteinte à un intérêt public prépondérant.

G.                               Lors de sa séance du 3 juillet 2012, la municipalité a décidé de délivrer le permis de construire. Le 4 juillet 2012, la municipalité a informé le SIPAL de cette décision. Elle relevait notamment que le projet ne portait pas atteinte à l’environnement du village et qu’il se justifiait au regard de la nécessité de privilégier les énergies renouvelables compte tenu de la décision d’abandonner l’énergie nucléaire.

H.                               Le 5 septembre 2012, le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à sa réforme en ce sens que la dispense d’autorisation est annulée et l’autorisation requise refusée.

Le Service de l’environnement et de l’énergie (ci-après : SEVEN) a déposé des observations le 5 octobre 2012. Il relève que l’intérêt du bâtiment en cause n’est ni national, ni régional, mais uniquement local et qu’au vu du faible impact visuel des panneaux photovoltaïques sur une rue très peu fréquentée, la pose de ces derniers doit être privilégiée par rapport à la conservation du toit du bâtiment. Virginie Adams a déposé des observations le 7 octobre 2012, concluant implicitement au rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse le 29 octobre 2012, concluant implicitement au rejet du recours.

Le recourant, la municipalité et la Direction générale de l’environnement (qui a succédé au SEVEN) ont déposé des observations complémentaires. Le 13 décembre 2012, le recourant a demandé que la Commission fédérale des monuments historiques ou la Commission fédérale pour la protection de la nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.

Le tribunal a tenu audience le 17 avril 2013. A cette occasion, il  a procédé à une vision locale.

Considérant en droit

1.                                L’art. 104a de la loi fédérale du 4 décembre 1986 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que le département des infrastructures peut recourir contre une décision accordant un permis de construire. La jurisprudence a précisé que le département dont dépend le service désigné pour la conservation des monuments historiques a également qualité pour recourir contre la délivrance d’un permis de construire dans la mesure où il invoque des griefs relatifs à la protection du patrimoine bâti (cf. arrêt AC. 2010.0191 du 22 février 2011 consid. 1 et référence). Dès lors que parmi les attributions du département des finances et des relations extérieures figurent les bâtiments, gérances, monuments et sites, archéologie et logistique (cf. art. 11 du règlement du 1er juillet 2007 sur les départements de l’administration – RdéA; RSV 172.215.1), sa qualité pour recourir, qui n’est au demeurant pas contestée, doit être admise dans le cas d’espèce.

Déposé dans le délai et le respect des autres exigences prévues par la loi, le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.  

Le recourant conclut notamment à l’annulation de la dispense d’autorisation. Dès lors qu’une autorisation de construire a été délivrée par la municipalité, ce qui implique qu’il n’y a pas eu de dispense d’autorisation, le recours est sans objet sur ce point et, partant, irrecevable en ce qui concerne cette conclusion.

2.                                Le recourant demande que la Commission fédérale des monuments historiques ou la Commission fédérale pour la protection de la nature ou du paysage soit interpellée pour préavis.

La loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) ne prévoit la mise en œuvre d’une des commissions précitées que dans le cadre de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN, ce qui n’est pas le cas en l’espèce dès lors que l’on se trouve dans le cadre d’une procédure d’octroi d’un permis de construire en zone à bâtir. En outre, le tribunal, qui est notamment composé d’assesseurs spécialisés, est en mesure de se prononcer sur la conformité du projet litigieux au regard des exigences de protection du patrimoine bâti sur la base des pièces du dossier et de la vision locale à laquelle il a procédé. Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête tendant à ce qu’un préavis soit requis de la Commission fédérale des monuments historiques ou de la Commission fédérale pour la protection de la nature ou du paysage.

3.                                A l’appui de son recours, le DFIRE soutient que la municipalité aurait dû mettre en balance les objectifs en matière de promotion des énergies renouvelables avec l’intérêt public à la protection du patrimoine et que le résultat de cette pesée des intérêts aurait dû conduire à un refus d’autorisation. Il relève que le village de Givrins figure à l’inventaire ISOS en raison de l’intérêt national que représente sa conservation, que le bâtiment en cause fait partie du « périmètre 1, emprise du tissu constituant l’agglomération historique » et qu’il constitue ainsi un élément patrimonial important, typique du caractère villageois de Givrins. Dans ces conditions, l’installation des panneaux solaires serait susceptible de porter une atteinte grave à un intérêt public prépondérant, les panneaux étant visibles depuis la rue. Le DFIRE relève également que la production d’énergie électrique par des installations photovoltaïques n’est pas directement liée à son lieu de consommation, de sorte que la constructrice pourrait implanter l’installation prévue à un endroit plus adéquat, et que le rendement des capteurs est fortement dépendant de l’orientation et de l’inclinaison de ceux-ci, de sorte que leur installation sur des toitures plates, sans contraintes architecturales, devrait être privilégiée. La constructrice n’aurait par ailleurs pas démontré son intérêt privé à une telle installation ; en particulier, on ignorerait si d’autres mesures seraient à même de faire baisser la facture énergétique du bâtiment, par exemple une meilleure isolation, afin d’atteindre l’objectif recherché sans porter atteinte au patrimoine. Le recourant relève enfin que l’autorité intimée n’a pas requis le préavis de la Commission cantonale consultative des sites protégés et de l’énergie solaire instituée en 2007 par le Conseil d’Etat alors qu’elle y avait été invitée. Il en conclut que dans ces circonstances, l’intérêt public à la préservation du village de Givrins est prépondérant par rapport à l’intérêt public et privé à la production décentralisée d’électricité par des panneaux photovoltaïques.

Pour sa part, la municipalité relève que l’évaluation qu’elle a faite sur place lui a permis de constater que le projet ne porte pas atteinte à un intérêt public prépondérant, qu’il ne nuit en rien à l’environnement bucolique du village et que les panneaux en question seraient invisibles des passants. Elle relève en outre que sa décision a été renforcée par l’adoption du nouvel art. 68a du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi fédérale du 4 décembre 1986 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC ; RSV 700.11.1) qui autoriserait l’installation jusqu’à 32 m2 de panneaux solaires photovoltaïques sur tous les bâtiments n’ayant pas une note 1 ou 2 au recensement architectural. Elle fait également valoir que le toit du bâtiment en question contient déjà des capteurs solaires et que le Canton et la Confédération sont en train de mettre en place une législation qui encourage et favorise la pause de panneaux solaires photovoltaïques. La constructrice soutient de son côté qu’elle a soigneusement étudié les possibilités techniques et les autres réalisations faites dans le village, que le choix de mettre une bande de 15 m de long par 2 m de large près du faîte du toit a été dicté par l’impératif technique de ne pas avoir d’ombre portée sur les panneaux, que cette solution lui avait paru plus esthétique et peu visible, que des panneaux solaires avaient déjà été posés de la sorte sur une autre ferme du village au chemin de Couvaloup 8 et que le choix de panneaux noirs ayant un traitement anti-réfléchissant diminuait encore leur impact.

4.                                a) Les installations solaires telles que celle qui est ici en cause sont désormais régie par l’art. 18a LAT, introduit par la novelle du 22 juin 2007 en vigueur depuis le 1er janvier 2008, dont la teneur est la suivante:

Art. 18a  Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale.

Cette norme de la loi fédérale est directement applicable en ce sens que le propriétaire concerné peut en déduire un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales sont remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011, consid. 3; arrêt AC.2012.0133 du 4 février 2013consid 2b/cc ; Benoît Bovay, Unification ou harmonisation du droit de l'aménagement du territoire et des constructions?, RDS 2008 II 86; Christoph Jäger, Commentaire LAT [2009], art. 18a N. 19).

b) aa) Selon 5 LPN, le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale; il peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par des institutions d’Etat ou par des organisations oeuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments historiques (al. 1, 1ère phrase). Aux termes de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12), l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) au sens de l’art. 5 LPN comprend les objets énumérés dans l’annexe. Givrins  figure dans cet inventaire en tant que village.

bb) En l’occurrence, de par son inscription à l’inventaire ISOS, le village de Givrins doit être considéré comme un « bien culturel d’importance nationale » au sens de l’art. 18a LAT. Il convient dès lors d’examiner si les panneaux solaires litigieux portent atteinte à ce bien.

Les qualités du village de Givrins sont avant tout urbanistiques et sont notamment liées aux espaces, à la mitoyenneté et aux volumes des constructions (qui se caractérisent par leur densité et leur cohérence). En relation avec ces éléments, on relève que  les panneaux solaires litigieux n’ont pas véritablement d’emprise spatiale et ne sauraient par conséquent, par principe, porter une atteinte significative aux qualités essentielles du village et notamment à la « silhouette » mentionnée par le SIPAL dans son préavis. Cela étant, dès lors que l’on se trouve dans un site bâti d’importance nationale, il convient de porter une attention particulière à l’intégration de l’installation au bâtiment destiné à l’accueillir. Ceci implique notamment de prendre en compte la manière dont le bâtiment, ainsi que la façade et la toiture concernées, sont composés et organisés.

En l’occurrence, le tribunal constate que cette réflexion n’a pas été suffisamment approfondie, ce qui aboutit à un défaut d’intégration de l’installation et, par conséquent, à une violation des exigences posées par l’art. 18a LAT. Ce défaut d’intégration provient plus particulièrement du fait que le projet, dont l’implantation est prévue près du faîte à l’endroit le plus visible de la toiture, accentue les horizontalités alors que la typologie du bâtiment privilégie au contraire les verticalités, notamment en ce qui concerne les percements faits entre chevrons. Il convient par conséquent de reprendre la réflexion afin de trouver, cas échéant, un positionnement de l’installation sur le toit respectant mieux la typologie du bâtiment et qui soit ainsi compatible avec la protection du bien d’importance nationale que constitue le village de Givrins. Cette réflexion, qui pourrait également intégrer les capteurs thermiques existants,  pourrait notamment être menée en collaboration avec la Commission cantonale consultative des sites protégés et de l’énergie solaire.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable, et le permis de construire annulé. Vu les particularités de l’espèce, il y a lieu de partager les frais de la cause entre la Commune de Givrins et la constructrice. Vu l’irrecevabilité partielle du recours, l’émolument sera réduit. Dès lors que le recours a été formé par un département cantonal, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.

II.                                 La décision de la Municipalité de Givrins du 3 juillet 2012 est annulée.

III.                                Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Givrins.

IV.                              Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de Virginie Adams.

V.                                Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2013

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.