TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 avril 2013

Composition

M. François Kart, président; M. Michel Mercier, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur;

recourant

Nicolas FASEL, à Paudex,

autorité intimée

Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général,

autorités concernées

Municipalité de Paudex, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

Service des forêts, de la faune et de la nature, Section juridique,

Objet	permis de construire
	Recours Nicolas FASEL c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 8 août 2012 (réaménagement et agrandissement du port de Paudex)

Vu les faits suivants

A. Le 27 mars 1985, le Conseil d’Etat a octroyé à la Commune de Paudex une concession pour usage d’eau l’autorisant à faire usage des eaux et de la grève publique du Léman au lieu dit « A la Verrière » pour l’exploitation d’un port public de plaisance. Le secteur est régi par un plan partiel d’affectation « A la Verrière » approuvé par le Département des infrastructures le 28 janvier 2003.

B. Le port de Paudex, contenant une vingtaine de places d’amarrage, se situe en bordure de la rivière Paudèze à la limite de la Commune de Pully, à environ 180 m à l’Ouest de la plage publique de Paudex. Le port est composé d’un mur de soutènement en béton au Nord permettant le passage du Chemin du Port longeant la rive du lac, d’un mur de soutènement à l’Ouest, d’une digue au Sud de 44 m composée d’un mur en béton en amont et d’un enrochement en aval destinée à protéger le port des vents d’Ouest et partiellement des vents du Sud-Ouest et d’une digue à l’Est composée d’un mur en béton à l’intérieur du port et d’un enrochement à l’extérieur protégeant partiellement le port des vents du Sud-Est (la Vaudaire). Le port comprend également une aire gazonnée en limite Ouest longeant la rive gauche de la Paudèze servant de lieu de délassement et de zone de stockage pour les planches à voile. La profondeur des eaux dans le port se situe entre 0,5 m et 3 m.

C. Le réaménagement et l’agrandissement du port afin d’accueillir 67 places d’amarrage ont été mis à l’enquête publique du 17 février au 19 mars 2012. Le projet comprend un assainissement des murs de quai Ouest et Nord et la construction d’une digue au sud de 85 m environ venant en prolongation de la digue existante qui sera raccourcie de 10 m. La nouvelle digue aura une forme en plan droite sur 60 m puis de forme polygonale, afin d’inscrire une passe d’entrée du port. La partie Est de cette nouvelle digue a pour but de protéger la passe et l’intérieur du port de la vague de Vaudaire. La digue Est existante (digue de vaudaire) sera raccourcie de 16 m et complétée par un batardeau de 5 m de largeur et de 8 m de longueur. Ce raccourcissement permettra la création d’une passe d’entrée du port de 20 m de largeur, qui sera tournée vers la rive. Des pontons d’amarrages flottants seront installés. L’accès à ces pontons se fera à l’aide de passerelles reliant ces derniers aux quais existants. Deux places de stationnement de courte durée sont prévues le long de la Paudèze. Un propriétaire voisin mettra à disposition 16 places de parc à partir de 17 h la semaine et durant le week-end.

D. Deux oppositions ont été déposées durant l’enquête publique, dont celle de Nicolas Fasel. Ce dernier est propriétaire de la parcelle 18 du cadastre de la Commune de Paudex sise au bord du lac à environ 50 m à l’Est de la future entrée du port. Les manœuvres d’entrée et de sortie dans le port s’effectueront en partie devant sa propriété. Nicolas Fasel bénéficie d’une autorisation à bien plaire pour l’utilisation d’une bouée avec corps-mort.

E. Par décision du 8 août 2012, le Département de la sécurité et de l’environnement a levé les oppositions et délivré l’autorisation spéciale prévue par l’art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01). La décision incluait le résultat de la consultation des services concernés, à savoir notamment le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, la Commission des rives du lac et le Service du développement territorial. Les prises de position de ces services étaient les suivantes :

"Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature formule la remarque suivante :

Un projet d'agrandissement du port de Paudex a déjà fait l'objet d'un préavis favorable par le CCFN en 2007.

L'actuel projet est légèrement différent de l'étude de 2007.

Le CCFN salue le type de digue choisi (palplanches) permettant de limiter l'impact sur le fond lacustre au mieux.

La note technique milieux naturels est très succincte, mais permet d'apprécier l'influence du projet sur le milieu lacustre et terrestre. Elle évoque (page 1) l'implantation des infrastructures du port sur le site (local garde-port, sanitaire, local technique), en contradiction avec le mémoire technique qui ne prévoit que l'aménagement de sanitaires à la plage de Paudex, située à environ 180 m. Le projet 2007 mentionnait cependant la réservation d'un emplacement pour un local pour un pêcheur professionnel.

Le projet prévoit l'aménagement de 2 places de parc à durée limitée. Ces places sont situées dans l'espace cours d'eau, en principe inconstructible. Un projet de renaturation de l'embouchure de la Paudèze pourrait éventuellement être élaboré. Ces places de parc ne devront pas compliquer cet éventuel projet de renaturation et elles doivent pouvoir être supprimées si nécessaire.

Le regroupement des bouées d'amarrage en pleine eau dans le port pourrait éventuellement être accompagné par la suppression des pontons à l'est de la plage publique (revalorisation de la rive).

Vu l'impact réduit sur les milieux naturels, en partie positif (suppression des bouées d'amarrage et des corps morts), et l'intérêt public du projet, le Centre de conservation de la faune et de la nature délivre l'autorisation en matière de pêche, conformément à l'article 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche pour le projet mentionné ci-dessus et le préavise favorablement.

Cette autorisation est soumise aux conditions suivantes:

- Les places de parc pourront être supprimées si cela s'avère nécessaire pour la renaturation de la Paudèze ;

- Un emplacement pour un local pour un pêcheur professionnel doit être prévu (par exemple sur la parcelle n° 527) ;

- […]

Le Service du développement territorial, Commission des rives du lac (SDT-CRL) formule la remarque suivante :

Le présent projet prévoit l'agrandissement et la réorganisation du port communal de Paudex, le nombre de places d'amarrage passant ainsi d'une trentaine de places existantes à une offre de 66 places environ après agrandissement.

Ce projet est conforme au Plan directeur des rives du lac, et en particulier à l'objectif E5 - Promouvoir l'extension des installations portuaires existantes.

La CRL relève encore que cette extension n'impliquera pas de création de places de stationnement supplémentaires, un accord ayant été trouvé avec le Centre Patronal situé à proximité pour l'utilisation de places de stationnement existantes le week-end. Par ailleurs, le port est facilement accessible par les transports publics.

Ces considérations permettent à la CRL de préaviser positivement ce projet.

Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB) formule la remarque suivante :

Compris en partie à l'intérieur du domaine public cantonal (DP 24) du lac Léman, ce projet est soumis à autorisation du Département au sens des articles 24 et 25 LAT.

Le projet soumis concerne la modification de la digue du port de Paudex, permettant de porter la capacité du port de 30 places à 66 places.

Le projet est situé en bordure d'une zone de verdure à l'Ouest et d'une zone constructible au Nord. Les travaux se feront principalement dans le domaine public.

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) dispose que "les zones à protéger comprennent les lacs et leurs rives" (art. 17 al. 1 let a). Par ailleurs, elle prévoit que "le paysage doit être préservé et qu'il convient notamment de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci" (art. 3 al. 2 let c LAT).

Aussi, s'agissant de l'agrandissement d'un port public, ces travaux diminueront l'impact de constructions lacustres privées dans la région et le SDT encourage particulièrement le regroupement des installations d'amarrage.

Ces installations dépassent l'utilisation normale du domaine public des eaux, mais s'agissant de l'agrandissement d'une installation publique existante, celles-ci sont imposées par leur destination au sens de l'article 24 LAT.

En conséquence, après avoir pris connaissance du résultat des enquêtes publiques, des préavis favorables de la municipalité, du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservations des forêts et Centre de conservation de la faune et de la nature, constatant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au projet, le Service de l’aménagement du territoire délivre l'autorisation spéciale requise."

F. Par acte du 7 septembre 2012, Nicolas Fasel a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant implicitement à son annulation. Le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après : « SFFN », actuellement Direction générale de l’environnement) a déposé des observations le 10 octobre 2012 en concluant au maintien de son préavis et au rejet du recours. La Municipalité de Paudex (ci-après : la municipalité) a déposé des observations le 15 octobre 2012. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après « SESA », actuellement Direction générale de l’environnement) a déposé des déterminations le 12 novembre 2012 valant également pour le Département de la sécurité et de l’environnement. Le recourant et la municipalité ont ensuite déposé des observations complémentaires.

Le Tribunal cantonal a tenu audience le 3 avril 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale

Considérant en droit

1. a) Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02 CDPJ; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC, RSV 211.01). Les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC).

La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC).

b) Dans le périmètre qu’elle délimite, la concession a en quelque sorte les effets matériels d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), en ce sens qu’elle fixe le mode d’utilisation du sol, constitué dans le cas particulier par les eaux du domaine public. Ainsi, dans le périmètre défini par la concession, seules les constructions permises par l’acte de concession sont admissibles (arrêt AC.2008.0065 du 31 août 2009 consid. 1c).

2. Le recourant conteste le choix d’une entrée du port face à la rive. Selon lui, ce positionnement ne saurait se justifier par la protection contre les vents d’Est et posera même problème à cet égard. En outre, il serait susceptible de poser problème aux nageurs qui se baignent actuellement dans cette zone. Le recourant fait valoir qu’une entrée latérale vers l’Est serait aussi satisfaisante pour prévenir les vents d’Ouest, laisserait une zone suffisante pour la baignade et préserverait les droits actuels des baigneurs.

a) On ne saurait exclure que, techniquement, il serait envisageable de raccourcir la nouvelle digue de quelques mètres tout en obtenant l’effet désiré en ce qui concerne la protection contre la Vaudaire. Cette modification du projet aurait notamment pu se faire sur la base des conclusions d’une étude de diffraction et réfraction de houle, étude qui n’a pas été réalisée selon les explications fournies à l’audience par les ingénieurs en charge du projet. Cela étant, il convient de rappeler que, en dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La législation applicable dans le cas d’espèce (CPDJ, LLC et RLLC) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, les griefs relevant de l’opportunité ne sauraient être examinés par le tribunal de céans, qui se limitera à vérifier s’il y a eu violation du droit ou abus ou excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité qui a rendu la décision.

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.

En l’occurrence, en relation avec ses griefs relatifs au positionnement de l’entrée du port, le recourant n’invoque la violation d’aucune disposition légale. On ne saurait également déduire de ses griefs qu’il invoque un excès ou un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité qui a rendu la décision querellée. De fait, il met essentiellement en cause l’opportunité du choix consistant à placer l’entrée du port face à la rive. Dès lors que, comme on l’a vu, le tribunal de céans n’est pas compétent pour annuler ou modifier la décision attaquée pour des motifs d’opportunité, les griefs formulés à cet égard sont irrecevables.

b) aa) On relèvera par surabondance que, même si l’on devait considérer que l’on se trouve en présence d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14 al. 1 LAT impliquant un libre pouvoir d’examen (à savoir incluant un examen en opportunité) du tribunal de céans, les griefs du recourant relatifs au positionnement de l’entrée du port ne sauraient aboutir à une admission du recours. Même si une solution techniquement un peu différente pourrait être envisagée sur la base d’études complémentaires (étude de diffraction et réfraction de houle notamment), il n’existe en effet aucun motif qui imposerait au tribunal de remettre en cause le projet sur ce point. Le tribunal n’a notamment pas de raison de remettre en cause l’option qui a été prise pour des raisons de sécurité, ceci quand bien même l’entrée dans le port pourrait s’avérer un peu moins commode qu’avec la solution préconisée par le recourant. Tout au plus un raccourcissement de quelques mètres de la digue pourrait être avantageux pour les personnes, dont le recourant, qui ont apparemment l’habitude de se baigner devant la propriété de ce dernier puisqu’il limiterait les manœuvres des bateaux à cet endroit pour d’entrer dans le port. Le recourant, qui ne possède aucun droit particulier d’usage du domaine public pour la baignade, ne saurait toutefois s’opposer au projet au motif qu’il entend continuer à pouvoir utiliser le domaine public pour se baigner directement en face de chez lui. On relèvera à cet égard qu’un propriétaire riverain n’a généralement pas un droit au maintien d’un accès direct au domaine public du lac, cette possibilité ne représentant juridiquement qu’un avantage de fait (ATF 132 II 10 consid. 2.5 ; 105 Ia 219 consid. 2). N’est en outre pas déterminant le fait que des gens auraient l’habitude de se baigner à cet endroit puisqu’une plage publique existe à quelques dizaines de mètres.

3. Le recourant fait valoir que la zone dans laquelle les bateaux devront manœuvrer pour entrer dans le port a toujours été considérée comme une zone de frai et qu’on y trouve beaucoup de poissons. Il relève sur ce point qu’il n’a pas eu connaissance de la fiche technique relative aux milieux naturels mentionnée par la municipalité.

Contrairement à ce que soutient le recourant, la note technique relative aux milieux naturels établie par le bureau Ecoscan faisait partie du dossier d’enquête publique. Il résulte de cette note que le site a un faible intérêt pour la faune piscicole et que l’extension des digues n’aura qu’un impact faible et limité dans le temps. Le service cantonal spécialisé a par conséquent délivré l’autorisation spéciale prévue par l’art. 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche (LPêche ; RSV 923.01) en relevant que le projet avait également des impacts positifs sur la faune puisqu’il prévoit la suppression des bouées d’amarrage et des corps-morts.

Pour ce qui est de l’atteinte à la faune piscicole, on relèvera que si les expertises sont soumises à la libre appréciation du juge, le tribunal ne peut cependant pas, dans les questions techniques, s’écarter d’un avis d’experts sans motifs pertinents (ATF 136 II 539 consid. 3.2). En l’occurrence, il n’existe aucun motif de s’écarter de l’expertise faite par le bureau Ecoscan, ce d’autant plus que les conclusions de cette étude ont été avalisées par le service cantonal spécialisé. On rappellera sur ce point que le tribunal ne peut s’écarter de l’avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (cf. notamment arrêts AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5 b/bb ; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6 c et références ; en matière d’études d’impact: Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l’environnement; Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudences citées). En l’espèce, on ne se trouve pas dans l’hypothèse où il pourrait se justifier de s’écarter de l’avis concordant de l’expert mis en œuvre et du service cantonal spécialisé puisque le recourant se contente d’affirmer l’intérêt du secteur en ce qui concerne la faune lacustre, sans apporter aucun élément concret, notamment d’ordre scientifique, qui pourrait justifier une remise en cause du projet pour ce motif. Le simple fait que le recourant soit biologiste de formation ne saurait notamment justifier une remise en cause des conclusions du bureau Ecoscan.

4. Le recourant demande à être consulté au sujet du règlement du port. Il relève que des mesures devront être prises pour éviter tout débordement et toutes nuisances pour les propriétaires riverains. Il mentionne également les mesures sanitaires et le maintien de la propreté du domaine public, ainsi que la nécessité d’interdire la vente de boissons, par exemple au moyen de roulottes mobiles. Il demande enfin qu’il lui soit confirmé qu’il aura droit à une place d’amarrage lorsque le port aura été agrandi.

a) Aux termes de l’art. 7 let d. de l’acte de concession, cette dernière donne notamment droit à la concessionnaire de réglementer l’usage du port, le règlement devant être préalablement approuvé par le Conseil d’Etat. En application de cette disposition, la Commune de Paudex a prévu un règlement du port, qui a été adopté par le Conseil communal le 28 novembre 2005 puis approuvé par le chef du Département de la sécurité et de l’environnement. Ce règlement abrogeait un ancien règlement du 27 octobre 1986.

b) aa) Devant la juridiction administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. Dans cette mesure, la décision détermine l’objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours. Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées; ATAF 2010/5 consid. 2).

bb) En l’occurrence, la décision attaquée, rendue par le département cantonal compétent, concerne uniquement les travaux prévus en relation avec la modification et l’extension du port de Paudex. Cette décision ne porte par conséquent pas sur le règlement du port (dont la modification éventuelle impliquerait une décision préalable de la municipalité et du Conseil communal). Faute de se rapporter à l’objet de la contestation, les griefs du recourant relatifs au règlement du port sont dès lors irrecevables.

c) Ne saurait également être examinée dans la présente procédure la suppression annoncée des 17 bouées d’amarrage - actuellement à l’extérieur du port et comprenant celle dont bénéficie le recourant - et l’attribution des nouvelles places d’amarrage aux propriétaires concernés. La suppression des bouées, qui sont apparemment utilisées sur la base d’autorisations à bien plaire, devra en effet faire l’objet de décisions spécifiques, qui seront notifiées aux intéressés et seront susceptibles de recours.

5. Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée être confirmée. Vu le sort du recours, le frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Paudex, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 8 août 2012 est confirmée.

III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Nicolas Fasel.

IV. Nicolas Fasel versera à la Commune de Paudex une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 avril 2013

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.